食品多頭監(jiān)管存疑

不能片面看待食品監(jiān)管和食品行業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，因為食品安全與人們的生命健康有關(guān)，必須加強監(jiān)管。同樣，食品監(jiān)管也不能管得過嚴過死，要保持食品行業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，保持企業(yè)的合理利潤。

一邊是一個人犯錯誤四個人打板子；另一邊是管獎勵的不管質(zhì)量，管質(zhì)量的不管獎勵。

這種看似矛盾的監(jiān)管方式正是現(xiàn)階段食品監(jiān)管尷尬的現(xiàn)實寫照。

然而，在矛尖還是鈍固的爭論中，毒奶粉、三聚氰胺、瘦肉精、添加劑等食品安全事件屢屢上演卻是不變的事實，變化的只是三鹿、皖毛毛是等食品企業(yè)前仆后繼倒下的原因各不相同。

民以食為天，食以安為先。作為一個13億人口的大國，我們何時才能吃得安全?我們的食品監(jiān)管究竟該如何保持松弛有度才能促進食品行業(yè)的健康發(fā)展?食品生產(chǎn)經(jīng)營一線的企業(yè)家們對食品監(jiān)管又有著怎樣的呼喚

6月22日，帶著這些疑問，《徽商》雜志獨家專訪了已獲準籌建的安徽冷凍行業(yè)商會發(fā)起人、中國冷凍食品專家魏宜龍。源頭空白待填補

魏宜龍介紹，改革開放以后，我國食品監(jiān)管走過了一條由寬到嚴的監(jiān)管之路。

改革開放初期，為解決人們的吃飽問題，國家對食品行業(yè)進行了全面放開，各類資本和各種經(jīng)營主體都可以進入食品生產(chǎn)領(lǐng)域。

“那時候，人們租幾間房屋搞個作坊就可以生產(chǎn)加工食品，整個行業(yè)基本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。”

但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是各種食品安全事件的出現(xiàn)，國家漸漸意識到與人們生命和健康息息相關(guān)的食品企業(yè)必須進行嚴格監(jiān)管，于是食品監(jiān)管很快提上了政府議事日程。

自2004年1月1日起，我國首先在大米、食用植物油、小麥粉、醬油和醋五類食品行業(yè)中實行食品質(zhì)量安全市場準入制度。這就是所謂的Qs認證。此后，隨著Qs認證在食品市場的全面應(yīng)用，我國食品監(jiān)管體系逐步成形。

2008年，影響波及全球的三聚氰胺事件無疑是中國食品監(jiān)管真正的里程碑事件。

在反思三聚氰胺事件的沉痛教訓(xùn)中，我國迅速制訂了《中華人民共和國食品安全法》，并于2009年6月1日正式施行，標志著我國食品安全監(jiān)管的法律體系進一步完善。

不像汽車、家電等其它產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)和銷售只涉及配件商、整車(機)廠、經(jīng)銷商、消費者等少數(shù)環(huán)節(jié)，對食品工業(yè)而言，從田間到餐桌，是一條漫長而復(fù)雜的旅程，涉及生產(chǎn)生活的方方面面。

目前，我國食品生產(chǎn)大致可分為種養(yǎng)、生產(chǎn)加工、流通銷售、餐飲等幾大環(huán)節(jié)。

正是這個先天特征，決定了食品行業(yè)的市場監(jiān)管體系和質(zhì)量控制體系比任何一種現(xiàn)代工業(yè)都要煩瑣復(fù)雜。

在改革開放過去的三十多年中，整個食品工業(yè)鏈條上成長最快、實力最強、管理水平最高的環(huán)節(jié)是加工制造。因為管理一萬個種植五畝土地的農(nóng)戶和管理一家五萬畝種植規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司的難度不可同日而語。

而在其它環(huán)節(jié)，集中度與可控性相對較低，由此堆積了大量的食品安全風險。

據(jù)了解，當前中國食品監(jiān)管主要分布在五個部門。

其中，農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管種養(yǎng)殖，負責食品安全的源頭；質(zhì)量監(jiān)督管理部門負責監(jiān)管食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門負責流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責協(xié)調(diào)；同時，《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理部門也負有食品安全的監(jiān)管職責。

魏宜龍表示，在食品安全的源頭，種養(yǎng)殖產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管是由農(nóng)業(yè)部門負責的。現(xiàn)實情況卻是，農(nóng)業(yè)部門除在畜產(chǎn)品防疫、屠宰等領(lǐng)域擁有一定執(zhí)法權(quán)外，基本上沒有其他農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，其對種養(yǎng)殖產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管缺乏有效的手段。

即便現(xiàn)在政府加大了對農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)的扶持力度，每年都評選各級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)給予獎勵，農(nóng)業(yè)部門也大多只重視種養(yǎng)殖企業(yè)的規(guī)模，而不重視企業(yè)種養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量。加之，我國種養(yǎng)殖業(yè)分散經(jīng)營的現(xiàn)狀，食品生產(chǎn)源頭的種養(yǎng)殖農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量存在明顯的質(zhì)量監(jiān)管空白。

這無疑從源頭上給食品安全埋下了很大的隱患。

“假如源頭上的種養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量不合格，如添加劑等，肯定會影響下游生產(chǎn)加工和銷售企業(yè)的食品安全。只是一旦出了問題，受罰的往往是后者。這是不是很可怕?”

此外，國家發(fā)改委、商務(wù)部都有部分專項資金鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量和安全標準，對安全和質(zhì)量搞得好的食品企業(yè)進行獎勵。但是，食品質(zhì)量監(jiān)督管理的執(zhí)法權(quán)卻掌握在質(zhì)量監(jiān)督管理部門的手里。換句話說，這種獎勵辦法遠不像國外的獎補政策一樣直接與食品企業(yè)質(zhì)量掛鉤。

這意味著，通過獎勵引導(dǎo)食品企業(yè)重視產(chǎn)品質(zhì)量和安全的杠桿作用并不明顯。

魏宜龍建議，要彌補食品安全質(zhì)量的源頭監(jiān)管空白，首先要推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改變我國種養(yǎng)殖業(yè)分散經(jīng)營的現(xiàn)狀，為種養(yǎng)殖業(yè)標準化、統(tǒng)一化的質(zhì)量監(jiān)管創(chuàng)造條件。

其次是要填補種養(yǎng)殖源頭質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的空白，不僅重視生產(chǎn)規(guī)模，還要重視種養(yǎng)殖等食品行業(yè)的源頭產(chǎn)品質(zhì)量。

國外模式或可借鑒

除了建議填補食品工業(yè)源頭質(zhì)量監(jiān)管空白外，魏宜龍認為，我國食品行業(yè)的法律法規(guī)和行業(yè)標準不健全的現(xiàn)狀也給企業(yè)監(jiān)管帶來很大漏洞。

“我們國家不像歐美國家，法律已經(jīng)成熟了，有些法律法規(guī)的規(guī)定已經(jīng)明顯跟不上時代發(fā)展。比如我們冷凍食品行業(yè)，有些法規(guī)還是1994年制定的，十幾年來市場環(huán)境發(fā)生了很大的變化，但法規(guī)卻依然沒有改變，已經(jīng)嚴重滯后。”

據(jù)介紹，我國食品安全領(lǐng)域多部門、分段監(jiān)管體系，與歐、美、日等發(fā)達國家都不相同。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院副教授吳廣楓就認為，食品行業(yè)因產(chǎn)業(yè)鏈長而實行分段監(jiān)管也無不可，但分段監(jiān)管加上多部門就容易造成重復(fù)、交叉管理，出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。

多部門、分段監(jiān)管對食品產(chǎn)業(yè)鏈的影響主要表現(xiàn)在各環(huán)節(jié)受力不均，既存在重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管疏漏。不僅如此，政府監(jiān)管部門既是食品安全的行政監(jiān)管者又直接面對企業(yè)進行食品安全的檢測。

魏宜龍告訴記者，盡管食品行業(yè)分散經(jīng)營的特性決定了食品安全監(jiān)管必須有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等部門聯(lián)合完成，但“多頭執(zhí)法”客觀上增加了食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性。

“現(xiàn)在，食品企業(yè)監(jiān)管的多頭執(zhí)法現(xiàn)象比較嚴重，常常是企業(yè)犯了一個錯誤，四五個部門過來打板子，它怎么能承受得住?”

眾所周知，食品生產(chǎn)加工和流通領(lǐng)域一直是我國食品安全監(jiān)管的重點。但“不管就亂，一管就死”這一困擾中國多種問題的悖論在食品行業(yè)同樣存在。

對此，魏宜龍強調(diào)，不能片面看待食品監(jiān)管和食品行業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，因為食品安全與人們的生命健康有關(guān)，必須加強監(jiān)管。同樣，食品監(jiān)管也不能管得過嚴過死，要保持食品行業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，保持企業(yè)的合理利潤。

“企業(yè)和人一樣。一個人如果生存不下去，往往會鋌而走險。如果食品行業(yè)的企業(yè)家企業(yè)無利可圖，他也會毫無顧慮的。”

近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，各級政府都加大了對食品安全企業(yè)的監(jiān)管。在魏宜龍看來，這種近乎運動式的食品監(jiān)管模式并不利于整個食品行業(yè)的健康有序發(fā)展。

“一碰到食品安全事件，輿論壓力一來，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就要求對食品行業(yè)進行‘嚴打’，甚至根本不考慮‘嚴打’措施是不是合法合規(guī)，我國食品行業(yè)現(xiàn)行的運動式監(jiān)管模式弊端很多。往往‘嚴打’時間一過，市場又恢復(fù)原樣，老問題依舊重現(xiàn)。這就像鐘擺一樣，對我國食品工業(yè)的長期健康發(fā)展很不好，問題歸根結(jié)底還是我國的食品監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全。”

從國外來看，政府在食品安全的職能上主要是負責制定法律和適當?shù)男姓O(jiān)管，而將技術(shù)推廣、市場監(jiān)管和企業(yè)審核責任交給非官方組織。而我國食品行業(yè)的標準大多是由國家相關(guān)部門委托有關(guān)專家和企業(yè)制訂，行業(yè)標準體系并不完善。

魏宜龍就稱，安徽冷凍行業(yè)商會正式成立后的第一件事就是制定冷凍肉食品的省級標準，以凈化市場，提高安徽冷食品的整體質(zhì)量。

在呼喚盡快健全完善我國食品行業(yè)法律法規(guī)體系的同時，魏宜龍還建議學(xué)習(xí)借鑒歐美國家的食品企業(yè)違規(guī)處罰經(jīng)驗，對違規(guī)違法實行企業(yè)“連帶責任制”。

他舉例說，在國外，一個消費者購買了一只問題雞翅，經(jīng)過法院判決后，生產(chǎn)者和銷售者不僅需要賠償這個消費者的損失，還要賠償所有買過這款雞翅消費者的損失。違法企業(yè)往往因此會傾家蕩產(chǎn)。

“僅靠良心和道德去約束企業(yè)遠遠不夠，一定要加大食品加工企業(yè)的違法成本，一旦違法，就傾家蕩產(chǎn)，使他們不敢以身試法。”