政策網絡:公共政策創新的視角

【內容提要】 本文從政策網絡的視角分析我國公共政策創新，要求我們重視政策網絡在政策創新過程中的作用，通過培育網絡主體的公共理性，構建協商民主與政策網絡的良性互動，加強政策網絡的學習機制等，從而形成合理、優良的創新政策，保證公共政策創新對社會的持續作用。

【關鍵詞】 政策網絡 公共政策創新 政策網絡管理

【作者簡介】 蔡新燕，南京師范大學公共管理學院行政管理專業研究生；趙暉，南京工業大學公共管理學院教授。

一、政策網絡理論：分析政策過程的新范式

政策網絡是20世紀70年代末以來西方公共政策領域研究中的重要課題。現代國家機關推動公共政策時，往往必須依賴政策利害關系者的合作，結合與動員原本分裂的社會資源，在和諧的集體行動過程中解決政策問題，而政策網絡正是這種穩定與持續關系所形成的互動形態。政策網絡的概念系統見仁見智，比較有代表性的政策網絡定義是：“由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體。”

公共政策本質是公民與各種組織互動的產物，引入網絡分析的方法可以真實地認識到政策過程中的現實圖景。中國不存在類似于西方發達國家的多元決策結構，因此還沒有出現像西方那樣的政策主體結構的碎片化、“分權化”和“中心缺失”的問題。相反，在中國決策的“中心”位置是非常清晰可見的。但是，隨著社會結構日趨網絡化以及社會中尋利集團的增長，許多公共事務不再是只靠政府就得以決定，傳統的鐵板一塊的利益格局和決策模式也在很大程度上受到了侵蝕，利益結構的多元化、決策過程的部門化也在日益加劇，這就為政策網絡的研究提供了較為貼切的現實基礎和理論背景。同時，作為一個“關系型”社會，中國的決策過程有可能存在比西方更為復雜的政策關系網，特別是在我國的政策創新過程中“人格化結構”比較明顯的情況下，運用“政策網絡”方法對這些關系網進行研究，顯然更有解釋力。因此，筆者在對我國政策創新進行研究時，試圖以新興的政策網絡概念取代傳統的分析框架，從新的角度來進行研究。

二、我國政策網絡存在的問題及其對公共政策創新的阻滯

1. 多元利益訴求下的信任危機導致交易費用增加，公共政策創新供給必然滯后于需求

政策網絡是以物質利益為粘合劑。政策網絡的參與者之所以加入網絡，是為了實現自身的利益。政策創新過程實際上也是不同網絡主體之間相互爭斗、相互妥協、解決沖突的過程。但是，最后創新政策一旦形成就必須為相關對象接受并配合實施，這樣政策創新才能成功。然而，我國信任的缺乏影響到政策達成。在網絡主體之間互不信任的環境中，創新、發展的結果也可想而知。

人的社會交往有不可避免的不確定性，信任為應對不確定性提供了“經久、穩定，而且得到普遍認可”的制度和個人心理結構。然而，我國社會信任嚴重不足，導致政府與公民個人、社會群體或組織的網絡關系不盡和諧。盡管人們每每發生各種交往、結成各種關系，但存在著功利化傾向，有的甚至處于相互猜疑和不信任狀態，這又反過來使人們對交往的興趣大大降低。人們缺乏彼此默認的共同行為規范以及支撐這些規范的共同信念，社會信任的缺乏阻礙了公民之間的社會認同、社會溝通、社會參與和社會合作。公眾與政府之間也出現了一定程度的關系緊張，一些政府官員為了謀取不正當利益，在公共管理中不講誠信，使得政府的信譽和公信力下降，公民對政府有效施行公共政策的信心減弱，出現了責任危機和信任危機。由于多元利益的沖突以及信任的缺乏，使得自愿的合作更難出現，由此影響了政策網絡的形成和政策達成的集體行動。而僅尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同利益，政策變遷就會出現時滯或無法進行。

2. 資源不足導致某些政策網絡主體話語權缺失，“政治源流”壓倒“政策源流”，“問題源流”容易形成偽創新

公共政策問題是政策網絡形成的基礎。當某一社會問題成為政治系統關注的對象，并進入政府的公共政策議程時，利益相關者就會聚集起來，在相互作用中形成政策網絡。但一項公共政策的形成除了現實問題以外，還存在其他的推動因素，是這些因素的作用直接導致了一項公共政策的產生。約翰·W·金登認為“政策之窗”的打開，是問題、政策、政治三源流共同出現的結果。然而，由于我國政治體制、管理體制等特點，政策創新的“政策之窗”的打開更多地是源于“政治源流”。

政策網絡是建立在資源依賴基礎上的，而關系結構是分配、獲取網絡資源的橋梁，因此有利位置的網絡行動者可以通過控制甚至阻斷資源流向來獲取對其他行動者的支配權和影響力。由于市場主體的培育和地方公民社會的發育程度不夠，其他微觀主體，如非政府組織、企業、公民等并未成為政策創新的供給主體。我國的政策網絡還不盡成熟，政府往往占據網絡金字塔頂層的人或處于網絡中心的人，占據了更多的網絡資源和豐富的社會資本，以此獲得更多的利益；而處于金字塔底層的人或網絡邊緣的人，其在政策網絡中的地位不高，掌握網絡資源較少，其政策參與的效度當然也不會高。可以說，在中國目前的政治體制下，政府在公共政策的運行中起著決定性的作用。

在公共政策創新中，一旦政治源流排斥了其他的問題源流和政策源流，就很可能造成政策方案與政策問題、政策效果的偏移，出現偽創新，這直接影響到公共政策實際作用的效力和后果。因為由于行政體制因素、政策溢出效應、問題規避等因素，政府在不正確的“政績觀”的驅使下，往往造成公共決策中方案意識壓倒問題意識、績效評估。

3. 非正式關系影響、既得利益團體抵制導致政策網絡趨向封閉，形成政策變遷中無效率的路徑依賴

網絡主體因為相互依賴、相互作用而形成各種不同類型的關系以及在此過程中形成的行動準則，反過來會制約和影響它們之間的相互作用，即在網絡關系中由于受以前固化程序規則的影響，互動模式傾向遲滯以及共同的利益聯結，減少了競爭性話語得以表述的機會，呈現偏向少數人對話的傾向，對新的進入者會有很強的排斥性，這會造成網絡結構組成要素之間的隔離，從而直接導致了政策創新的路徑閉鎖。

一是政策網絡理論強調非正式關系在政策制定過程中的重要性，但隨著社會資本的消極作用的加強，特定的社會關系網絡往往會逐漸由開放走向閉合。具體地說，“家國同構”的社會結構特點容易導致政治權力和人際關系蛻變為社會資源配置的主要手段，如果不通過社會關系網絡，個人很難做成任何事情，甚至一些法律明文規定的事情，也要借助社會關系網絡才有可能得到更好的施行。在這個過程中，“關系”基礎為交往雙方的“人情”、“面子”等的互贈提供了一個相對封閉的平臺，阻礙了政策創新進程以及創新政策的公正性，形成政策變遷中無效率的路徑依賴。

二是處于轉型期的中國社會，利己主義膜拜的狂熱尚未退卻，經濟利益的追求方興未艾，而傳統社會差序格局與家族本位觀念的影響也為人們實現私利進行著催化。政策變遷必然引起原有利益格局的調整，舊體制的受益者由于利益的驅動，往往通過“上有政策，下有對策”的方法阻礙政策創新，使得政策處于被“鎖定狀態”維持低效率的勉強運轉，從而造成政策創新的時滯。這種“鎖定時滯”狀態不僅不能解決現實政策問題，而且會成為社會發展的阻礙因素，即使新的政策安排較有效率，他們也將竭力維持現行政策安排，阻礙政策創新。正如曼瑟爾·奧爾森所說：“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲”；它們在采取集體行動時，“不會關心社會總效益的下降或公共損失”。

4. 行動者缺乏為著共同目的的規范和規則，這會影響公共政策創新的有效性

“與社會網絡聯系在一起的，是規范等內在制度以及規則等外在制度。”政策網絡的規范也包括這兩方面：既要用法律法規來約束，又要充分利用人類本身具有的道德良知，讓網絡行動者進行網絡內自規范。在政策網絡中，如果“游戲規則”尚不能產生和維持競爭的公平性，那么差異主體在網絡中的真實平等性以及權利與義務的平衡必然難以得到有效的保障。

規范是由生活在同一網絡中的所有成員通過相互交往達成的社會契約發展而來的，能夠促進群體內的合作。非正式的制度確實為信任、忠誠和合作創造必要條件并起著非常重要的作用。非正式制度是與正式制度相對的一個概念，如社會的價值觀念、倫理規范、意識形態等。這種內在化的制度規范能夠得到很高程度的遵守，組織和協調網絡的參與者，使他們更加有效地共同行動以保證既定目標的實現。但是，在現代社會的個體化、多元化、網絡化的生存境遇中，由利益沖突而導致的社會矛盾更加尖銳與復雜，部分網絡主體公共意識模糊、私欲心理膨脹、道德冷漠，人們的價值觀念也更趨于個性化、多樣化，社會的價值觀念也難以保持統一，某些非正式制度一直所起的規范性、支配性作用則可能減弱或消失。這導致人們在公共政策過程中只注重個人利益、局部利益和預期利益的最大化，嚴重影響公共政策創新的權威性分配、公平性調整和公正性對待。

另外，制度本身的不完善以及制度“軟化”直接動搖了制度的規范作用。傳統文化中“重人情、輕制度”的觀念嚴重地影響著我國法制化程度的提高，在差異主體交織存在的政策網絡中，如果長期缺乏規約個體行為的制度安排，疏于防備的社會制度難免給個體失信留下足夠的滋生空間與條件。官本位思想也使得一些政府官員總是以權力預期來進行決策，而不以制度和技術創新所能獲得的效益預期來進行決策，而當權力部門在制度的執行中有失公平、公正，以權謀私時，利益受損的群體就會對制度體系的執行者表示不信任和怨忿。這一方面導致人們對制度體系的系統信任低下，降低了制度的規范作用；另一方面容易造成人們的政治冷漠和疏離感，使得人們不能或不愿通過合法途徑參與公共政策，從而阻礙政策網絡的形成和發展，影響公共政策創新進程和有效性。

三、政策網絡形態下公共政策創新的路徑

1. 培育網絡主體公共理性，提供公共政策創新的價值性規范

在政策網絡中，多元網絡主體無疑普遍存在著分歧。而基于合法性要求，所制定的公共政策或法律法規又必須以全體人民的一致自愿同意為基礎，這就出現了多元與共識的矛盾。解決這個矛盾，公共理性觀念為我們提供了一個有益的思路。公共理性是橫跨國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性，并以成熟自律的公民社會為基礎的利益整合的機制和能力。公共領域中的現代公共理性應成為溝通、協調和統一工具理性與價值理性、個人理性與國家（政府）理性的中介與橋梁。

從某種程度上來說，我國公共政策的創新優化也是政府、大眾、精英、利益集團、公民等個體理性，在公共領域的監督與批判中走向公共理性的現代化過程。可以從以下方面建構健全的公共理性形成機制：一是加強公民教育，為公共理性的形成奠定良好微觀主體基礎。二是建設公共領域，為公共理性的形成提供有效的渠道和廣闊的空間。三是引導發展非政府組織，為公共理性的形成提供積極規范的組織主體。

2. 構建協商民主與政策網絡的良性互動，打破公共政策創新的封閉網絡

公共政策是社會力量博弈均衡的結果，但不能變成少數集團博弈均衡的結果。政策創新必須打破封閉的政策網絡，從而保障利益博弈能夠健康有序地進行。可以發展一種相互合作、良性互動、網絡運作的政策協商機制，從而有利于網絡主體間的互動，促進相對公平的公共政策的形成。

復興于20世紀80年代的協商民主理論以公民參與和平等對話、協商為基本價值訴求，強調對公共利益的責任，促進政治話語相互理解，賦予政治合法性。如果對話、協商和政策創新網絡結合起來，努力引導每個人參與政策執行中的協商和對話，創造公共對話的公共背景，就能夠進一步推動政策網絡的發展。在這個模式中，他們對關心的議題進行對話和協商，使得參與者的政策偏好或政策訴求得到重視，以便增加彼此的政策利益，政策的產出是諸多網絡行動者之間復雜互動關系產生的結果。

3. 發展網絡主體相互的信任，降低政策創新中的交易成本

一定社會關系的持續需要信任來維持，信任是一種助推器，能夠使原本處于原子化狀態的個人建立起合作互利的關系，把人們從缺少社會道德或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉變為利益共享、責任共擔和有社會公益感的社會成員；缺乏信任，人們常常就會采取“搭便車”的行為，希望其他人采取行動，而自己不承擔風險且坐享其成。信任是政策網絡主體合作的前提條件，是合作的潤滑劑。

首先，健全法律法規，建立制度信任。“信任制度在更大程度上，正是制度的這種暗含的規范意義以及我假定它對于其他人所具有的道德合理性使我信任那些處于相同制度中的人。”制度信任能更好地減少現代社會中行為的不確定性，降低信任的風險性，從而促進普遍的社會交往，擴大信任的范圍。以法治提高社會信任的實質就是通過有形的物質懲罰使社會成員忠于法律約束，懲罰失信的短期行為，提高失信成本，增加守信利益。構建一個值得信賴的制度環境，這是使得主體間相互信任的建構得以可能和穩固的外在保障。

其次，提高社會成員對社會和他人的認同感，構建信任文化。認同感是人與人之間充分信任和聯系的重要紐帶，有認同才會產生信任，認同是信任的基礎，認同感有助于彼此之間信任關系的深化。文化是影響社會信任形成的內在規則，要將文化建設與法制化聯系起來共同推進，形成有利于社會信任發展的社會大文化環境，并把提高公民的道德素質作為文化建設的重要內容。

信任使復雜的人際交往過程變得更易理解和更可預見，不同行動者之間的協調也就更易發生，這將在很大程度上削減公共政策創新中的交易成本，從而使公共政策創新得以順暢進行。

4. 構建政策網絡中的學習機制，提高公共政策效力的實現程度

“政策網絡學習”的深入之所以能夠提高公共政策效力的實現程度，是因為一方面行動主體通過相互學習，能夠正確認識和解決分歧，形成一致性的知識和集體價值體系，一系列基本價值信念和問題認知，這樣政策網絡的結構更緊密，政策網絡的集成程度更高，進而能促進政策的制定和執行。另一方面，作為整體的政策網絡，也要通過不斷地總結經驗，吸取教訓，提高治理行為的效果和效益。因此，要提高公共政策創新效力的實現程度，必須不斷地深化政策網絡學習。

“政策網絡學習”就其內容來說，包括行為學習、價值學習和規范學習在內的不同層次的逐步遞進。在政策網絡中，任何學習都不是單向的，而是由各種通路和回路構成的全方位、多向度的網狀結構。在網絡學習過程中，政府部門以及其他網絡成員在相互作用中逐步達成共識，由此提升政策創新的效度。網絡學習有一個從順應到認同再到內化的深化過程。順應只是一種淺層次的學習，認同是學習的進一步深化，價值觀的內化才是學習的最高境界。

公共政策創新是一項涉及各個構成要素的系統工程，引入政策網絡分析的方法可以真實地認識到政策創新過程中的現實圖景。在公共政策創新過程中，相關利益群體不斷發揮著自身影響力，形成了公共政策譜系中一系列行動者，從而使公共政策的形成與執行告別“政治黑箱”時代。當然，公共政策創新除了與政策網絡各個參與主體之間的復雜互動有關，還受制于宏觀的政治、經濟、文化、社會環境等，而且我國政策網絡的集成程度還比較低，發展還不盡成熟。因此，政策網絡必須進行有效的政策網絡管理，并且結合其他相關條件才能有效地在公共政策創新中發揮功能。

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責任編輯：周振國