中國學(xué)前教育財政支持存在的問題及對策分析

學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的開始，其重要性不言而喻。科學(xué)早已證明：6歲前是人社會化的起始階段和關(guān)鍵時期，是人的行為習(xí)慣、情感、態(tài)度、性格雛形等基本形成的時期，在人一生認(rèn)識能力的發(fā)展中具有十分重要的奠基性作用。但由于我國長期以來對學(xué)前教育財政投人的不足，使得“入園難、入園貴”成為國內(nèi)普遍現(xiàn)象。為盡快解決這一問題，切實加快學(xué)前教育的發(fā)展，我國迫切需要了解和借鑒世界各國的經(jīng)驗，以制定符合我國國情的學(xué)前教育財政支持制度。

一、OECD學(xué)前教育財政支持的經(jīng)驗

OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國家較早地認(rèn)識到了學(xué)前教育的重要性。并把學(xué)前教育作為本國教育發(fā)展的重要項目。在其教育政策分析報告(1999)中就曾指出：“發(fā)展學(xué)前教育是向終身學(xué)習(xí)的第一筆投資，是為滿足每個家庭更加廣泛的經(jīng)濟(jì)及社會需要的一項意義遠(yuǎn)大的政策援助。”德國、美國把學(xué)前教育視為民族競爭力的重要組成部分，同時還制定了詳細(xì)的教育大綱和發(fā)展規(guī)劃：英國則在布萊爾首相執(zhí)政時期啟動了學(xué)前教育納入義務(wù)教育的工作。綜合來看，OECD國家在學(xué)前教育財政支持的經(jīng)驗主要可歸納為以下幾個方面。

1.強(qiáng)調(diào)政府在學(xué)前教育財政投入的責(zé)任。隨著OECD各國對學(xué)前教育重要性的不斷認(rèn)識，越來越多的國家正逐步將0歲～6歲幼兒的保教責(zé)任由私人責(zé)任轉(zhuǎn)為公共責(zé)任，并通過公共財政不斷強(qiáng)化政府對學(xué)前教育的責(zé)任。通過公共財政支持學(xué)前教育是OECD成員國的共性。最典型的便是英國，英國通過公共財政支持學(xué)前教育，并采取學(xué)前教育有關(guān)預(yù)算在政府財政預(yù)算中單列的方式，以保障公共財政穩(wěn)定投入。除此之外，英國政府還實施了重大的幼兒福利改革——“確保開端”項目，提出對3歲以上幼兒提供免費教育，并加大了對幼兒照看機(jī)構(gòu)的公共投資力度。

2.學(xué)前教育公共經(jīng)費投入充足。學(xué)前教育公共經(jīng)費是指國家財政預(yù)算內(nèi)的教育撥款中給予學(xué)前教育投入的專項資金。充足的財政投入是一國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本保障，OECD成員國中學(xué)前教育發(fā)達(dá)的，其公共經(jīng)費都十分充足。圖1是部分OECD國家對ECEC(Earlv Childhood Education andCare，即早期教育與托幼服務(wù))項目公共經(jīng)費投入占GDP的比例。從中我們不難看出，丹麥在0歲～6歲ECEC項目上投入的比重最大，占GDP的2％：瑞士和芬蘭投入分別占GDP的1.7％和1.3％。英國和美國的投入相對較少，分別占其GDP的0.5％和0.47％，但由于英美兩國GDP基數(shù)大，學(xué)前教育財政投入絕對數(shù)額較高，也足以保障本國學(xué)前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。以美國為例，美國把發(fā)展學(xué)前教育放在全美八大教育目標(biāo)之首，并以聯(lián)邦立法的形式加以規(guī)定，學(xué)前教育的投資額度1965年約為9600萬美元，到2003年增至68.7億美元，38年的時間，財政投入增長了70多倍。

3.學(xué)前教育經(jīng)費以國家財政投入為主。從OECD成員國2005年學(xué)前教育撥款情況來看，瑞典學(xué)前教育的預(yù)算占總教育預(yù)算的8.5％。遠(yuǎn)沒有匈牙利(15.3％)和西班牙(13.1％)等國家所占的比重大，但其公費卻占學(xué)前教育總花費的100％，即在瑞典不論父母的就業(yè)和收入情況如何。學(xué)前教育都是免費的。雖然大多數(shù)國家仍是采用公共財政支持和根據(jù)家庭收入交費并行的方式，但公費的比重大多高于60％，而家庭所支付的部分一般不多于30％。(如表1所示)。通過公共財政支持學(xué)前教育能大大減輕家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從根本上保障了學(xué)前教育的順利開展。

4.為學(xué)前教育投入提供法律保障。為了保證本國學(xué)前教育的快速、健康的發(fā)展，OECD國家還進(jìn)一步完善了學(xué)前教育的相關(guān)法律。這方面以美國最為突出，先后通過了《提前開始法》(Head Start Act)、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》(Child Care and Development Block Grant Act)及《不讓一個兒童落后法》(No Child Left Behind Act)等。這些法律明確規(guī)定并有效地保障了對各級政府對學(xué)前教育事業(yè)的撥款，從而有力地推動了美國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。英國也先后出臺了多部相關(guān)法律，如《教育改革法》(1988年)、《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)與框架法》(1988年)、《教育法》(2002年)、《兒童法》(2004年)和《兒童保育法》(2006年)等，這些法律明確規(guī)定了政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的職責(zé)，從而保障了學(xué)前教育充足的財政投入。

5.促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展。支持學(xué)前教育，讓每個適齡兒童都能上學(xué)，不僅可以保障幼兒的健康成長，促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。更可以緩和階級矛盾，維護(hù)社會和諧。雖然OECD成員國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等方面都存在著不同程度上的差異，學(xué)前教育的發(fā)展也不盡相同，但他們卻都把學(xué)前教育視為是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，把為弱勢群體提供良好的學(xué)前教育作為其消除貧困、縮小社會差異的治本良策。例如，英國自上世紀(jì)末開始，就把發(fā)展學(xué)前教育、保護(hù)弱勢幼兒群體等，作為布萊爾政府教育改革的中心議題。英國《撥款法》更是明確列出了“借助兒童基金幫助弱勢兒童與青少年及其家庭應(yīng)對兒童貧困和社會排斥現(xiàn)象，以打破機(jī)會剝奪與弱勢地位的惡性循環(huán)”的專項撥款，并且這專項撥款逐年增加。

二、我國學(xué)前教育財政投入存在的問題

眾所周知，我國是人口大國，0歲～6歲的兒童多達(dá)1.3億，是世界同齡兒童的五分之一。而我國學(xué)前教育經(jīng)費長期以來僅占全國教育經(jīng)費總投入的1.2％～1.3％，且十年來徘徊不前。這個比例相對于發(fā)達(dá)和很多發(fā)展中國家都是很低的，更與1.3億的學(xué)前兒童規(guī)模極不相稱，很難支撐我國學(xué)前教育事業(yè)的健康、快速發(fā)展。學(xué)前教育一直是我國各類教育中最為薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)2006年的數(shù)據(jù)顯示，全國學(xué)前教育適齡兒童有6000多萬，但入園就讀只有2179萬人，入園率僅為36.3％。而同期西班牙和比利時高達(dá)121％。日本為86％，美國相對低一點，但也有61％。(如表2所示)。

比照OECD國家可以看出，目前我國學(xué)前教育財政投入主要存在以下三方面問題：

1.國家忽視學(xué)前教育，財政投入不足。由于我國對學(xué)前教育的不重視、財政投入的不足等問題，使得學(xué)前教育成為整個教育發(fā)展的“短板”。長期以來，為了培養(yǎng)高素質(zhì)人才，我國比較注重高等教育，大部分財政也都集中投入高等教育。就2004年教育經(jīng)費支出統(tǒng)計來看。高等學(xué)校的經(jīng)費占總經(jīng)費的比重為31.75％，小學(xué)教育因義務(wù)教育法的保障占25.48％，而學(xué)前教育僅占了1.28％，是高等教育的1／30。(如表3所示)。

2.學(xué)前教育法制不完善。由于學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育范疇，所以也沒有相關(guān)的法律給予保障。早期，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)前教育的經(jīng)費可以通過“單位福利”或者“教育事業(yè)”獲得教育經(jīng)費的資助。但隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，曾經(jīng)是學(xué)前教育主力軍的企事業(yè)單位辦園逐步與單位分離或停辦。造成幼兒園的經(jīng)費和數(shù)量迅速減少。以至于頻頻出現(xiàn)“入園難”、“入園貴”等現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的出現(xiàn)除了與財政投入不足有關(guān)之外，還與我國的法制不完善有關(guān)。盡管教育部制定了一系列學(xué)前教育政策法規(guī)，如《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程》等，但這些法規(guī)主要是為了規(guī)范辦園的行為、改革辦園的體制等，并沒有在保障學(xué)前教育財政投入方面做出規(guī)定。可見，我國的學(xué)前教育要想又好又快的發(fā)展，除了加大財政投入外，也亟待立法的保障。

3.弱勢群體的學(xué)前教育得不到保障。隨著近年來經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，雖然在某種程度上提高了他們的生活水平，卻造成了大量的留守兒童和流動兒童。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)村目前“留守兒童”數(shù)量超過了5800萬人，57.2％的留守兒童是父母一方外出，42.8％的留守兒童是父母同時外出。留守兒童中的79.7％由爺爺、奶奶或外公、外婆撫養(yǎng)，13％的孩子被托付給親戚、朋友，7.3％為不確定或無人監(jiān)護(hù)。為弱勢群體提供科學(xué)的學(xué)前教育，可以緩解教育的不公平、縮小貧富差距，從而促進(jìn)社會和諧。所以，解決弱勢群體的學(xué)前教育已迫在眉睫。

三、OECD國家對我國學(xué)前教育財政支持的啟示

1.國家應(yīng)加大學(xué)前教育財政投人。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》公開征集意見的過程中，有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展問題的意見和建議最多。當(dāng)前，我國學(xué)前教育要想快速高效地發(fā)展，首先政府要高度重視，并要加大對學(xué)前教育的財政投入。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育投資是一種最省錢、回報率最大的公共投資，投入回報比率高達(dá)1：17.07。但是，我國學(xué)前教育支出占GDP的比例平均為0.06％，這一比例無法和OECD國家相比，甚至低于巴西、印度等發(fā)展中人口大國。2008年，學(xué)前教育經(jīng)費占公共教育經(jīng)費支出比重的世界平均水平為3.8％，中國此項經(jīng)費支出不足1.3％，只是世界平均水平的1／3。因此，我國應(yīng)立足于本國的實際情況，分階段提升學(xué)前教育的公共財政投入，爭取盡早達(dá)到世界平均水平。

2.設(shè)立合理的學(xué)前教育投入機(jī)制。我國應(yīng)該建立以公共財政投入為主，家庭、企業(yè)與社會共同參與的學(xué)前教育投入機(jī)制。首先，在中央政府保障教育財政投入的前提下，地方政府要根據(jù)自己的實際情況加大對學(xué)前教育的投入，并著重關(guān)注農(nóng)村地區(qū)和弱勢群體。其次，建立合理的政府、社會、企業(yè)和家庭的教育投入機(jī)制，根據(jù)家庭收入確定幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)，盡可能對困難家庭實行免費的學(xué)前教育。最后，應(yīng)積極發(fā)揮榜樣力量，提倡公共服務(wù)和慈善事業(yè)，鼓勵企業(yè)家和慈善家投資辦園，并對接受弱勢群體的幼兒園政府給予一定優(yōu)惠政策或采取“教育券”等方式予以扶持和補(bǔ)助。此外，我國還應(yīng)在國家財政性教育預(yù)算中單項列支學(xué)前教育事業(yè)經(jīng)費，在中央、省、市、縣等各級財政中設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展專項經(jīng)費，建立對貧困、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)等學(xué)前教育發(fā)展的專項支持與轉(zhuǎn)移支付制度。

3.盡早制定《學(xué)前教育法》。結(jié)合我國當(dāng)前學(xué)前教育的情況和OECD國家財政支持的經(jīng)驗，我國應(yīng)加快學(xué)前教育的立法進(jìn)程，盡早出臺一部全國性的《學(xué)前教育法》。全國人大代表北京師范大學(xué)龐麗娟教授認(rèn)為，從我國目前學(xué)前教育事業(yè)存在的問題來看，制定《學(xué)前教育法》是非常迫切的，并且中國已具備學(xué)前教育立法的良好契機(jī)：國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“十五”計劃中就已明確指出要大力發(fā)展學(xué)前教育。義務(wù)教育、高等教育等其他教育領(lǐng)域的法律框架已基本建立，廣州、青島、北京等地的地方性法規(guī)也可資借鑒。日本的《學(xué)前教育法》從出臺到實施經(jīng)歷了25年。所以在《學(xué)前教育法》沒出臺以前。我國應(yīng)提倡各地區(qū)根據(jù)自己的實際情況制定符合本地區(qū)的學(xué)前教育的法律法規(guī)。法律法規(guī)中要明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、在國民教育中的地位、政府的責(zé)任、公共財政投入與保障、教師的福利待遇和責(zé)任等重大問題，最重要的是通過法律保障學(xué)前教育的投入。

4.有效促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展。為了使我國學(xué)前教育合理、均衡地發(fā)展，盡早讓每個學(xué)齡兒童都受到平等的學(xué)前教育，我們還應(yīng)該在保障城鎮(zhèn)學(xué)前教育穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡量縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距，并重點解決留守兒童和流動兒童的問題。絕對不能以所謂的“質(zhì)量”為借口，去剝奪“弱勢群體”接受學(xué)前教育的機(jī)會。在城鎮(zhèn)地區(qū)，雖然有政府的財政支持，地區(qū)經(jīng)濟(jì)也相對發(fā)達(dá)，但仍存在很多問題。典型的便是“公立園入學(xué)難”、“私立園入學(xué)貴”的問題。對這一問題，我們認(rèn)為除了國家保證適當(dāng)?shù)呢斦度胪猓匾氖钱?dāng)?shù)卣嗲阑I資并發(fā)揮主導(dǎo)作用，與家庭、企業(yè)、社區(qū)等一起共同努力，創(chuàng)建出一批優(yōu)質(zhì)的幼兒園。如政府可以鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家和慈善家等愛心人士進(jìn)行投資和捐贈，給接受弱勢兒童的民辦或企業(yè)辦等非公立幼兒園一些優(yōu)惠政策，調(diào)整公辦和私辦幼兒園的學(xué)費。使兩者學(xué)費基本相當(dāng)。而發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。則主要靠政府和國家的大力支持，最重要的便是加大農(nóng)村地區(qū)的財政投入，如建立留守兒童福利院和減免貧困家庭學(xué)費等。