事業單位人事爭議中的法律問題研究

陳曉寧

(南京大學法學院,江蘇南京 210093)

事業單位人事爭議中的法律問題研究

陳曉寧

(南京大學法學院,江蘇南京 210093)

隨著我國事業單位人事制度改革的不斷推進,各種人事爭議日漸增多,但人事爭議當事人的訴求表達機制與權益保障機制并未健全,人事爭議的救濟途徑有限。目前改變我國事業單位人事關系立法滯后的可行方案是,通過司法解釋將人事爭議納入到《勞動爭議調解仲裁法》與《勞動合同法》的規范之中,通過勞動法的相關規定予以解決。

事業單位;人事爭議;救濟途徑;法律適用

一、事業單位人事爭議的類型

事業單位人事爭議,是指事業單位在人事管理過程中與聘用制工作人員之間發生的爭議,這些爭議包括但不限于錄用、考核、工資福利待遇、職稱評定、職務晉升、辭職辭退、離職等糾紛。事業單位的人事爭議分為以下幾種類型:第一類是錄用、確認聘用關系糾紛。錄用糾紛指受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序等問題上發生的糾紛;確認聘用關系糾紛主要是指受聘人員在聘用期限屆滿之后繼續在用人單位工作,但用人單位疏于人事管理耽誤了聘用合同的續訂,從而導致的與聘用關系有關的糾紛。第二類是履行聘用合同糾紛。即受聘人員與聘用單位之間因履行聘用合同而發生的各種糾紛,此類糾紛中還包括受聘人員與聘用單位之間存在服務合同與聘用合同中期限不一致而導致的糾紛。第三類是職級確定、職稱評定、職務晉升糾紛。職級確定糾紛主要是指學校、醫院、科研院所等單位技術崗位上的受聘人員以什么級別的專業技術職稱起算,亦即專業技術職稱確認糾紛;職稱評定糾紛是指受聘人員符合了高一級的專業技術職稱任職條件,在職稱評審過程中所發生的糾紛;職務晉升糾紛是指受聘人員與聘用單位之間在職務晉升過程中發生的糾紛。第四類是辭職離職、辭退糾紛,即解聘辭聘糾紛。該類糾紛實際上就是受聘人員與聘用單位之間就聘用合同的解除或終止而產生的糾紛。第五類是經濟補償金、賠償金糾紛。即聘用單位與受聘人員在解除聘用合同關系或違法解除時因經濟補償金、賠償金而發生的糾紛。

二、事業單位人事爭議的解決途徑及法律制度

2003年9月,最高人民法院發布《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》,對于事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議,如果當事人一方不服人事仲裁機構的仲裁裁決,可以向人民法院提起訴訟;一方當事人在法定期間內不起訴又不履行仲裁裁決,另一方當事人向人民法院申請執行的,人民法院應當依法執行。這一司法解釋的出臺,解決了人事爭議缺乏司法審判程序的問題,標志著人事爭議“一裁二審”的救濟模式形成。就事業單位人事爭議解決的依據而言,多散見于一些專項立法、部門規章以及各省市政府的規范性文件,歸結起來可以分為三類:一是法律,即《公務員法》、《勞動法》與《勞動合同法》;二是《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》、《關于印發〈人事爭議處理規定〉的通知》等有關人事爭議處理的各種規范性文件;三是最高人民法院發布的《關于人民法院審理事業單位人事爭議若干問題的規定》等審理人事爭議法律適用的司法指導文件。

就第一類法律而言,《勞動法》第2條第2款規定:“國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者,依照本法執行。”并在第10章專章規定了勞動爭議解決制度,但并未區分勞動爭議與人事爭議,這也是很多法院將人事爭議與勞動爭議混為一談的原因之一。《勞動合同法》對勞動合同制度作出了詳盡的規定,其在第2條第2款中將事業單位和其建立勞動關系的勞動者訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同的行為納入該法的適用范圍,還在附則第96條中特別指出:“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,法律、行政法規或者國務院另有規定的,依照其規定;未作規定的,依照本法有關規定執行。”依此,與事業單位建立勞動合同關系的職工在與單位發生爭議時,解決的依據是勞動法的有關規定;但事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同發生爭議的,救濟依據是首先適用法律、行政法規或者國務院的規定,未作規定的,適用《勞動法》與《勞動合同法》。《公務員法》第106條規定:“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員,經批準參照本法進行管理。”依此,《公務員法》第15章申訴控告的有關規定以及第100條人事爭議仲裁的規定是法律、法規授權事業單位中除工勤人員以外的工作人員人事爭議處理的法律依據。

目前處理事業單位人事爭議的部門規章等規范性文件包括:《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》、關于印發《人事爭議處理規定》的通知、《人事爭議處理辦案規則和人事爭議仲裁員管理辦法》、《人事部關于修改〈人事爭議處理暫行規定〉和〈人事爭議處理辦案規則〉有關條款的通知》、《人事部關于設立中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會的通知》以及《關于人事爭議仲裁適用有關法律問題的答復意見的函》。

針對法院審理人事爭議案件法律適用的困難,最高人民法院發布實施的《關于人民法院審理事業單位人事爭議若干問題的規定》第1條指出:“事業單位與其工作人員間因辭職、辭退及履行聘用合同發生的爭議,適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。”第3條劃定了可以進入司法訴訟程序的人事爭議仲裁案件的范圍:“本規定所稱人事爭議是指事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議。”《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》則具體解釋了《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》規定的“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”的含義是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。

三、事業單位人事爭議解決法律制度的缺陷

我國事業單位人事爭議解決雖然途徑很多,但爭議仲裁與司法審判之間仍存在諸多銜接不到位的問題:第一,受案銜接不順暢,人事爭議仲裁事項范圍比法院的受案范圍寬泛。人事爭議的受案范圍是:事業單位與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議;社團組織與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議;軍隊聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發生的爭議;依照法律、法規規定可以仲裁的其他人事爭議。而最高人民法院的受案范圍僅是“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議”。對于其他的人事爭議,如聘期考核、職稱評定、職務晉升等方面的爭議法院不予受理。第二,實體法律銜接錯位,人事仲裁與司法審判適用的實體法不統一。當前人事仲裁基本上是依據部門規章和各地的政策文件來處理爭議,而人民法院主要依據勞動法以及相關司法解釋裁判案件。由此而來,人事仲裁與司法審判往往對同一問題出現不同的裁判結果。第三,執行銜接弱化。人事仲裁與司法執行銜接弱化主要表現在:一方面,部分人事仲裁裁決及生效調解書不具有執行效力;另一方面,對具有人身性質的仲裁裁決缺乏執行措施的規定。這些會使當事人的權利不能及時得到實現。

總體而言,我國事業單位人事爭議法律制度存在以下缺陷:首先,人事爭議解決存在大量的救濟空白。雖然法律、人事部規章與規范性文件、地方政府大量的有關事業單位人事制度改革的意見、規則、辦法、措施為事業單位職員的聘用聘任、辭職辭退、行政處分、未聘安置等人事糾紛提供了諸如調解、申訴、控告、人事仲裁、訴訟等多項人事爭議解決措施,但大部分的規定比較模糊,多數屬于原則性的規定。在實踐過程中,現有的事業單位人事爭議解決制度還存在大量的救濟空白。如前所述,對于考核、職稱評定、職級晉升等方面人事權利,發生糾紛時大部分只能向原單位申請復核,或是向主管行政機關提起申訴,缺乏仲裁、訴訟等程序化的裁判救濟機制。尤其值得關注的是,為了改變事業單位現有的單一固定用人方式,促進專業技術人才資源的社會化、市場化,國家鼓勵有條件的單位積極實行固定崗位與流動崗位相結合、專職與兼職相結合的用人辦法,鼓勵和支持事業單位的人才流動。但目前對事業單位與職工因兼職發生爭議的救濟在大部分地區仍然處于空白狀態。

其次,缺少統一、高位階的法律依據。當前除了《勞動法》、《公務員法》和《勞動合同法》的少量條文之外,事業單位人事爭議解決的依據大量的是中央和地方政府在事業單位改革中產生的政策文件。這些文件多數以“辦法”、“意見”的形式發出,就級別而言連部門、政府規章都算不上,實踐中很難成為專門的爭議解決制度,特別是人事爭議訴訟的法律依據,這在很大程度上阻礙了事業單位人事爭議解決體系的建立和完善。最后,救濟制度體系的零散與混亂。事業單位人事爭議解決機制的零散、混亂具體表現在:一方面,不同類型的事業單位人事爭議解決的途徑不同。對參照公務員管理的事業單位而言,人事爭議只能采用《公務員法》規定的申訴、控告途徑救濟;對一般的事業單位而言,根據人事爭議的不同,救濟途徑通常包括申訴、控告、協商、調解、人事仲裁、人事爭議訴訟等。另一方面,不同地區的事業單位人事爭議解決的類型和途徑不同。現在各地的事業單位人事爭議解決多是以本地區的政府規范性文件為依據,造成了事業單位人事爭議解決的地區差別嚴重。

四、完善事業單位人事爭議解決法律制度的建議

人事爭議仲裁與訴訟是構建社會主義和諧社會的一項重要的矛盾調處機制。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出,要形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制,發揮仲裁與訴訟的積極作用。要自覺將法制意識和大局意識結合起來,既要注意妥善處理國家、集體和個人利益之間的關系,又注意處理好法律和政策之間的關系,追求法律效果和社會效果的統一,最大限度地解決各種人事爭議,化解社會矛盾,促進社會和諧穩定。因此,完善人事爭議立法,解決人事爭議仲裁與訴訟的銜接問題就成了構建和諧人事關系的必要因素。一是通過司法解釋,解決人事爭議解決程序的法律適用問題。通過司法解釋,明確將《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》作為人事爭議解決的程序依據,同時擴大人事爭議的受案范圍。二是通過司法解釋,解決人事爭議的實體法律適用問題。對事業單位聘用制工作人員的聘用合同如何適用《勞動合同法》作出規定,聘用(聘任)合同與勞動合同雖然有不同的地方,但本質上并無區別,不應存在兩種合同制度,將聘用(聘任)合同納入《勞動合同法》的適用范圍,解決事業單位人員實體權利保護無法可依的局面,有利于人事關系的法制化和規范化,有利于保護事業單位工作人員的合法權利,有利于促進我國事業單位的人事制度的改革。

(責任編輯:武衛華)

D922.591

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1003—4145[2011]01—0145—03

2010-12-03

陳曉寧,南京大學法學院教師。