強化政策支持 促進(jìn)良性發(fā)展——湖南省村鎮(zhèn)供水工程運行管理情況調(diào)研與思考

陳子年 徐建求 曾國棟

（湖南省水利工程管理局 長沙市 410007）

農(nóng)村飲水安全工程是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，湖南省委、省政府已連續(xù)7年將其列入為民辦實事項目加快建設(shè)。隨著大批農(nóng)村飲水安全工程的建成和投入使用，如何加強運行管理，保障工程可持續(xù)利用成為日益緊迫的難題。為此，我們組織開展了農(nóng)村供水工程運行管理情況典型調(diào)查，從調(diào)查情況看，目前湖南省已建農(nóng)村供水工程普遍存在電價、維修等運行成本高、稅費負(fù)擔(dān)重等問題，為數(shù)不少的工程經(jīng)營困難，亟需采取政策扶持措施，以確保這一惠民工程得以良性運行，長久發(fā)揮效益。

1 基本情況

湖南省從2000年開始實施國家農(nóng)村飲水解困和農(nóng)村飲水安全工程，目前共建成農(nóng)村供水工程36591處（規(guī)模較大集中供水工程8190處），日新增水能力93.72萬t，累計解決飲水困難和飲水不安全人數(shù)956.5萬人。其中，2000～2004年，投入資金5.67億元，建成各類農(nóng)村飲水解困工程18816處，日新增供水能力21.42萬t，涉及l(fā)4個市（州）102個縣（市、區(qū)）的10583個村，解決飲水困難人口47.7萬戶214.39萬人。2005～2010年，全省共投入建設(shè)資金47.94億元，共建成農(nóng)村飲水安全工程19104處，日新增供水能力105.31萬t，解決了1053.05萬農(nóng)村人口飲水不安全問題。

從調(diào)查數(shù)據(jù)分析，大部分工程的投資構(gòu)成為國家投資、省市縣財政配套、群眾自籌；也有一小部分是以基層水管單位或民間資金投入為主，國家投資和地方財政配套為輔的。工程運行管理形式主要有三類，一是規(guī)模較大的集中式供水工程，以水管單位為依托，組建供水公司（或股份制公司），建立計量供水、有償用水、以水養(yǎng)水的運行機制，按照補償成本、合理受益的原則確定水價。據(jù)調(diào)查，湖南省農(nóng)村飲水工程經(jīng)物價部門審批的水價在（0.55～1.8）元/t之間，受益農(nóng)戶每戶水費負(fù)擔(dān)在（5～10）元/月之間。二是單村或聯(lián)村小型集中供水工程，由村委會或用水戶協(xié)會管理，部分工程收取水費建立了工程維護(hù)基金。三是單戶聯(lián)戶供水工程，由受益農(nóng)戶自主管理，工程維護(hù)由受益農(nóng)戶自主承擔(dān)。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖南省大部分農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運行管理舉步維艱，工程虧損運行。我們對14個農(nóng)村集中供水水廠的調(diào)查統(tǒng)計，有8個虧損，虧損面達(dá)57%，并且6個盈利水廠的盈利額很少，年盈利額最多水廠也只有1.8萬元（不包括折舊費）。這種虧損局面還是在多數(shù)水廠沒有按照要求繳足稅費，提取大修和折舊費的情況下。如果按照有關(guān)規(guī)定繳足稅費，那么年盈利不足2萬元的6個水廠就會進(jìn)入虧損行列，虧損面將達(dá)到100%。

2 存在的突出問題

據(jù)調(diào)查，當(dāng)前湖南省農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理方面主要存在以下突出問題：

（1）稅費名目多，項目單位不堪重負(fù)。以婁底市婁星區(qū)萬寶鎮(zhèn)水廠為例。建設(shè)期間有108種費用，通過理順關(guān)系實際繳納50多種，僅國土部門就有17種，向公路局繳納公路破損費就達(dá)55000元。經(jīng)測算，如果繳齊所有費用，光費用就占工程造價的45%，該工程實際發(fā)生的費用占工程造價的25%。運行投產(chǎn)后，費用名目繁多，主要有以下幾種：a、電費0.8元/kW·h。包括電費附加費0.14元/ kW·h，變損208元/月，線損按用電量的1%計費。每立方水電價為0.23元。每月電費在3500元左右。b、工商收費，每年代碼費1000元，還有錄入費、公告費、財政收據(jù)等6個項目208元/年，非稅收費收據(jù)150元/本。c、衛(wèi)生部門收費，衛(wèi)生許可辦證年檢400元/年，水質(zhì)檢測費3600元/次，每年4次。生產(chǎn)人員衛(wèi)生培訓(xùn)100元/人·年。d、稅務(wù)，國稅有增值稅、企業(yè)所得稅，增值費率為6%，所得稅率為不含增值稅收入的7.2%，若每月不含稅收入是1萬元，則每月需繳納719.92元所得稅。地稅有城建稅按增值稅的5%繳納，教育附加費按增值稅的4.5%繳納，印花稅每年按注冊資本的5/10000征收，房產(chǎn)稅按辦公樓資產(chǎn)的1.2%征收，土地使用稅按占用土地面積每年每個平方1.5元征收，工會經(jīng)費按職工工資總額的1.2%征收，殘聯(lián)經(jīng)費180元/人·年，防空基金按職工人數(shù)80元/人·年收取外，企業(yè)還需按總收入的6/10000征收。e、安監(jiān)局費用，安全生產(chǎn)許可證辦證收費18000～20000元，風(fēng)險抵押金50000元。

該水廠2007年總收入為18萬元，各種稅費為納稅2萬元，電費4萬元，各種收費1.8萬元，職工工資4.5萬元，辦公及維護(hù)費3萬元，藥劑費1.5萬元。僅電費開支就占了該廠總收入的22%。除去各種開支水廠只能勉強維持。

（2）維護(hù)養(yǎng)護(hù)資金缺乏，工程難以正常維修。由于供水工程運行成本高，水廠自身難以按標(biāo)準(zhǔn)提取大修和折舊費，工程維護(hù)費難以籌措。政府公共財政沒有像城市供水一樣可以從城市建設(shè)維護(hù)配套費中列支維護(hù)費用。從而導(dǎo)致農(nóng)村飲水安全供水工程維護(hù)費無處落實。在調(diào)查中了解到，祁東縣紅旗石門水廠為維護(hù)供水管網(wǎng)，向縣政府打報告請求從城市建設(shè)維護(hù)配套費中解決維護(hù)經(jīng)費，主管縣長批示到建設(shè)部門后至今仍分文未落實，理由是水利部門管的是農(nóng)村供水工程不屬于資金投放范圍，致使工程無法全面維修，供水管網(wǎng)漏損率大。

（3）管網(wǎng)受益人口密度小，建設(shè)維修成本高。據(jù)常德市對14個農(nóng)村集中供水水廠的調(diào)查統(tǒng)計，供水管網(wǎng)總長度為476.2km（其中主管161.5km），受益人口9.67萬人（含學(xué)校為11.3萬人），管網(wǎng)受益人口密度203人/km（含學(xué)校為237人/km）。而常德市城區(qū)管網(wǎng)受益人口密度1258人/km。對比可知，該市農(nóng)村集中供水水廠的管網(wǎng)受益人口密度只有城區(qū)的16%。在供水受益人口相同的情況下，農(nóng)村集中供水水廠不僅要比城區(qū)水廠多支出幾倍的管網(wǎng)材料及安裝費，而且要多支出數(shù)倍的管網(wǎng)維修養(yǎng)護(hù)費。

（4）成本水價高，收費標(biāo)準(zhǔn)低。據(jù)對14個農(nóng)村集中供水水廠的調(diào)查統(tǒng)計，供水工程單位制水成本最高的達(dá)1.99元/t（漣源市湄江水廠），最低的也達(dá)到1.47元/t（婁星區(qū)萬寶水廠），被調(diào)查的供水工程按實際收水費水量計算平均制水成本為1.69元/t（不包括設(shè)備大修費）。而供水水價平均只有1.49元/t。較高的單位制水成本以及與制水成本不相適當(dāng)?shù)墓┧畠r，使得工程運行十分困難。

（5）管理主體不明，監(jiān)管不到位。根據(jù)國家有關(guān)政策，對以政府投資為主興建的規(guī)模較大的村鎮(zhèn)集中供水工程，應(yīng)由縣級及以上水行政主管部門為項目法人，負(fù)責(zé)工程的建設(shè)與管理，并對這類工程定權(quán)發(fā)證，作為政府出資人代管國有資產(chǎn)。然而，由于農(nóng)村飲水工程建設(shè)資金渠道多樣，大多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及私營業(yè)主管理，雖然明確了縣級水行政主管部門為管理主體，但由于水行政主管部門沒有明確專門機構(gòu)，也無專項管理經(jīng)費，導(dǎo)致主管部門的管理職責(zé)沒有完全行使到位，就連工程的定權(quán)發(fā)證工作也基本上沒有落實，工程國有資產(chǎn)的監(jiān)管基本上處于放任自流狀態(tài)，縣級水行政主管部門管理缺位。

3 確保農(nóng)村飲水安全工程良性運行的建議

（1）對農(nóng)村飲水安全工程用電實行農(nóng)業(yè)排灌用電電價或由各級財政實行電價補貼。一是農(nóng)村飲水安全工程的公益性，決定了這類工程經(jīng)營上的“保本微利”原則，也決定了政府對這類工程具有提供包括電價價格在內(nèi)的優(yōu)惠政策的責(zé)任。二是目前湖南省農(nóng)村飲水安全工程的制水電費占到制水成本的50%左右，成為農(nóng)村飲水安全工程虧損的主要政策性原因。初步測算，如果將農(nóng)村飲水安全工程制水電價由普遍執(zhí)行的非普工業(yè)用電電價每度0.686元（若包括銅鐵損，實際電價在每度0.7元以上），降低到居民生活用電電價每度0.588元，水廠每噸制水成本將降低（0.15～0.3）元；如果降到農(nóng)業(yè)排灌用電電價每度0.4元左右，水廠每噸制水成本將降低（0.2～0.4）元。常德市已落實市縣兩級財政補貼電價辦法，使較大規(guī)模的水廠全部扭虧為盈。

（2）合理核定農(nóng)村飲水安全工程供水價格。根據(jù)《水法》、國家發(fā)改委、水利部《水利工程供水價格管理辦法》等法律、規(guī)章和政策，由物價部門會同市水利部門核定合理調(diào)整農(nóng)村飲水安全工程供水價格。同時，為解決用水戶偷漏水導(dǎo)致實際用水量大，收費水量偏低，水廠經(jīng)營困難的問題。推行基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價。較大的供水工程要逐步推行水價聽證制度。以政府和社會資本投入興建的跨村鎮(zhèn)供水工程，其水價由縣級物價部門商同級水行政主管部門按有關(guān)政策合理核定；對群眾入股投資興建的單村集中供水工程和幾戶聯(lián)建的小型集中供水工程，其水價由村民委員會、受益戶或用水者協(xié)會在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上自主確定。

（3）對農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)用地實行農(nóng)村公益性用地政策。農(nóng)村飲水安全工程是社會公益性工程，是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要舉措，對于保障廣大農(nóng)民群眾身體健康和生命安全，改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)具有重要意義。因此，建議對國有的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)用地執(zhí)行公益性用地政策，屬集體所有的由所在村組調(diào)劑解決。

（4）對農(nóng)村飲水安全工程水費收入免征或減征營業(yè)稅和所得稅。《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，對“農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農(nóng)牧保險以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治”免征營業(yè)稅。建議國家將農(nóng)村飲水安全工程視同農(nóng)業(yè)排灌免征營業(yè)稅。如果不能免征，建議國家將農(nóng)村飲水安全工程的營業(yè)稅稅率由目前的6%降為3%。

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第二十五條規(guī)定，“國家對重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠”。第二十七條又規(guī)定，“企業(yè)的下列所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅：（一）從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目的所得；（二）從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營的所得；（三）從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目的所得；……”。建議國家將農(nóng)村飲水安全工程水費作為 “從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營的所得”免征、減征企業(yè)所得稅。

（5）對農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)監(jiān)測費由各級財政負(fù)擔(dān)。國家衛(wèi)生部、國家發(fā)改委、國家水利部衛(wèi)疾控發(fā)〔2008〕3號文《關(guān)于加強農(nóng)村飲水安全工程衛(wèi)生學(xué)評價和水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測工作的通知》要求，飲水安全工程衛(wèi)生學(xué)評價費用可納入工程前期工作和建設(shè)經(jīng)費解決，常規(guī)水質(zhì)監(jiān)測費用由各級財政安排解決。建議監(jiān)測費用由各級財政負(fù)責(zé)補貼。并且應(yīng)嚴(yán)格控制新增水污染源，嚴(yán)禁在農(nóng)村飲水安全工程水源地興建各類項目；對已造成水污染的廠礦企業(yè)，必須責(zé)成其整改，并繳納一定的補償金用于污染地農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。

（6）建立健全農(nóng)村飲水安全工程運行管理體制。進(jìn)一步明確農(nóng)村飲水安全工程的管理主體及其責(zé)任。要進(jìn)一步明確各級水行政主管部門是農(nóng)村飲水安全工程的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)與運行管理辦法，監(jiān)督檢查農(nóng)村飲水安全工程的管理養(yǎng)護(hù)和安全運行，對其直接管理的農(nóng)村飲水安全工程負(fù)有監(jiān)督資金使用和資產(chǎn)管理責(zé)任。凡利用各種渠道的國家補助資金、國內(nèi)外貸款、社會捐贈、集體和群眾自籌資金，以及其它社會資金興建的各類農(nóng)村飲水工程，建成后，都應(yīng)納入各級水行政主管部門的統(tǒng)一管理。

（7）建立農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金制度。在明晰工程產(chǎn)權(quán)、適當(dāng)降低電價、適當(dāng)減免稅費、清理不合理收費、合理確定水價及水費收繳方式的基礎(chǔ)上，以縣為單位，建立農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金，用于解決工程的維修和更新改造，確保農(nóng)村飲水安全工程能夠正常維護(hù)、安全運行、長惠民生。