論“未預(yù)見的發(fā)展”與保障措施啟動的關(guān)系
——兼評上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋類保障措施案中的認(rèn)定

鐘婧鸞

（廈門南洋學(xué)院 法律系，福建 廈門 316005）

論“未預(yù)見的發(fā)展”與保障措施啟動的關(guān)系
——兼評上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋類保障措施案中的認(rèn)定

鐘婧鸞

（廈門南洋學(xué)院 法律系，福建 廈門 316005）

文章試從阿根廷鞋類保障措施案入手，從理論和案例分析的角度闡述這一問題。在阿根廷鞋類案中，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組在其報告中將“未預(yù)見的發(fā)展”條件排除在《協(xié)定》第二條之外的裁定，認(rèn)定第19條繼續(xù)保持完整和有效，是實施保障措施的先決條件。上訴機(jī)構(gòu)對“未預(yù)見發(fā)展”與《協(xié)定》關(guān)系的解釋是不符合條約解釋的原則的，而且“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)本身具有主觀性、模糊性、不確定性，有悖于WTO發(fā)展的趨勢。

未預(yù)見的發(fā)展；保障措施協(xié)定；條約解釋

一 從阿根廷鞋類產(chǎn)品保障措施一案說起

本案涉及的是阿根廷對歐共體出口鞋類產(chǎn)品采取的保障措施。案中專家組和上訴機(jī)構(gòu)做出了不同意見的報告，其中一個重要分歧就是關(guān)于對GATT第19條與《保障措施協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）關(guān)系的解釋，也就是是否應(yīng)將GATT第19條規(guī)定的“未預(yù)見的發(fā)展”作為保障措施啟動的條件之一。

本案基本案情如下：1997年2月14日，阿根廷發(fā)起保障措施調(diào)查并做出 226/97號決定，對進(jìn)口鞋類產(chǎn)品采取臨時措施；同年9月12日，阿根廷做出987/97號決議，自1997年9月13日起對某些進(jìn)口鞋類產(chǎn)品實行最終保障措施，征收最低專項稅。歐共體指出：阿根廷違反了《協(xié)定》第2、4、5、6和12條，GATT第19條。認(rèn)為阿根廷在調(diào)查中沒有審查進(jìn)口增加是否因“未預(yù)見的發(fā)展”和“成員方履行GATT的義務(wù)”造成。阿根廷則指出，在GATT第19條與WTO協(xié)議附錄1A的注釋有沖突，后者應(yīng)有更高的效力，“未預(yù)見的發(fā)展”不應(yīng)成為調(diào)查內(nèi)容之一。

專家組指出GATT第19條與《協(xié)定》之間的關(guān)系如下：GATT第19條和《協(xié)定》應(yīng)被視為一個規(guī)定權(quán)利和紀(jì)律的不可分割的整體來解讀，應(yīng)聯(lián)系起來加以考慮。不能把GATT第19條解釋為代表了WTO成員的所有權(quán)利和義務(wù)，而應(yīng)把《協(xié)定》視為適用了GATT第19條的紀(jì)律，并反映了WTO成員對他們所關(guān)心的與保障措施有關(guān)的權(quán)利義務(wù)的最新陳述。因此，應(yīng)該將《協(xié)定》理解為一個定義、闡明，并在某些情況下調(diào)整WTO成員當(dāng)前存在的、有關(guān)保障措施的整體權(quán)利義務(wù)的協(xié)定。出于同樣的原因，并根據(jù)條約有效解釋原則，新協(xié)定明確排除“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)（但另一方面卻仔細(xì)轉(zhuǎn)換、反映并細(xì)化了適用GATT第19條項下保障措施的必要條件）是有其意義的。

因此，專家組認(rèn)定：WTO協(xié)定生效后實施的符合《協(xié)定》要求的保障措施調(diào)查和保障措施同樣符合GATT第19條的規(guī)定。沒有理由將歐共體根據(jù)GATT第19條提出的請求與它根據(jù)《協(xié)定》提出的請求分開來單獨進(jìn)行處理。對于專家組的認(rèn)定，歐共體提起上訴，請求上訴機(jī)構(gòu)推翻專家組的法律解釋和裁定。歐共體稱：根據(jù)GATT第19條，尤其是GATT19.1（a）的規(guī)定，保障措施只有在“未預(yù)見的發(fā)展”的前提下才可以實施，這一規(guī)定從來未經(jīng)廢除或修正。因此，這一條款盡管沒有在《協(xié)定》中重復(fù)出現(xiàn)，仍然要完全適用。《協(xié)定》的目的不是取代GATT第19條，而恰恰是澄清和加強(qiáng)第19條之規(guī)定。只要遵守《協(xié)定》不會導(dǎo)致違反GATT第19條，兩者便同時適用，互相補(bǔ)充。因此，進(jìn)口增加是由于“未預(yù)見的發(fā)展”所致是《協(xié)定》第2條規(guī)定的條件之外的又一條件。由于阿根廷未能證明這一條件，歐共體提出其實施保障措施不符合GATT第19條。

上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組在其報告中關(guān)于《WTO協(xié)定》生效后符合新《協(xié)定》的規(guī)定進(jìn)行和實施的保障措施調(diào)查和保障措施，以及專家組關(guān)于烏拉圭回合談判者將“未預(yù)見的發(fā)展”條件明確排除在《協(xié)定》第二條之外的裁定：

（1）“無論是從《協(xié)定》第1條還是第11.1（a）條的用語中都看不出烏拉圭回合談判者有將GATT第19條的要求包含在《協(xié)定》內(nèi)，并因此而使這些要求不再適用的意思。《協(xié)定》第1條指出‘《協(xié)定》的目的是為制定保障措施的適用規(guī)則，而這些措施應(yīng)理解為GATT第19條規(guī)定的措施’。這表明第19條繼續(xù)保持完整和有效，事實上，它規(guī)定了實施保障措施的先決條件。《WTO協(xié)定》生效后實施的任何保障措施必須同時符合《協(xié)定》和GATT第19條的規(guī)定。

（2）“專家組沒有賦予所有《WTO協(xié)定》的相關(guān)內(nèi)容以含義和法律效力。違反了條約的有效解釋原則。”

（3）“第 19.1（a）條第一句話‘如因未預(yù)見的發(fā)展和締約方在本協(xié)定項下承擔(dān)包括關(guān)稅減讓在內(nèi)義務(wù)的影響’是個從屬的句子，在語法上直接連接本款第二句‘正在進(jìn)口’這一動詞。盡管我們不認(rèn)為第19.1（a）條第一句不是在第二句之外設(shè)定了保障措施實施的單獨條件，但我們確信第一句描述了一些必須得以證實的事實情況，使保障措施的實施與GATT第19條的規(guī)定保持一致。在此種意義上，我們相信第一款第一句描述的‘未預(yù)見的發(fā)展’的事實情況與第二句規(guī)定的保障措施實施的條件之間存在著邏輯上的關(guān)聯(lián)。

（4）“這些條款的上下文支持我們的解讀……我們認(rèn)為，從GATT的19條的通常含義看來，條款的起草者意圖將保障措施作為非常規(guī)措施，作為緊急情況下的措施，簡言之，即’緊急行動’。這樣的‘緊急行動’只有在成員方承擔(dān)GATT項下的義務(wù)，并在承擔(dān)義務(wù)中面臨‘未預(yù)見’或‘未想到’的發(fā)展時才能采取……GATT的19條提供的是一個超常的救濟(jì)。”

（5）“以上對條款的解釋也可以由GATT第19條的目的和宗旨來加以證實。GATT第19條的宗旨很簡單……重新調(diào)整貿(mào)易平衡。在理解和適用這樣的目的和宗旨來解釋《WTO協(xié)定》的條款時，關(guān)鍵是要不忘保障措施是一種‘公平’貿(mào)易的救濟(jì)手段……因此，在采取保障措施對出口方成員產(chǎn)品施加進(jìn)口限制必須是作為非常規(guī)措施。在解釋這種非常規(guī)措施的先決條件時，必須考慮到它的超常性。”

二 解讀“未預(yù)見的發(fā)展”

（一）“未預(yù)見的發(fā)展”

依 GATT19.1(a)條的規(guī)定，“如因未預(yù)見的發(fā)展和一締約方在本協(xié)定項下承擔(dān)包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)的影響，正在進(jìn)口至該締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品數(shù)量增加如此之大且情況如此嚴(yán)重，以致對該領(lǐng)土內(nèi)相似產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則該締約方在防止或補(bǔ)救此種損害所必需的限度和時間內(nèi)，可以對該產(chǎn)品全部或部分中止義務(wù)或撤銷或修改減讓。”

《協(xié)定》第 2.1條也有類似規(guī)定：“一成員只有在根據(jù)下列規(guī)定確定正在進(jìn)口至其領(lǐng)土的某一產(chǎn)品的數(shù)量與國內(nèi)生產(chǎn)相比絕對或相對增加的數(shù)量如此之大（insuchincreasedquantities），且情況如此嚴(yán)重，以致對生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害損害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，方可對該產(chǎn)品實施保障措施。”

兩者的規(guī)定幾乎一致，但后者未明確將“因未預(yù)見的發(fā)展和一締約方在本協(xié)定項下承擔(dān)包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)的影響”作為啟動保障措施的條件之一。對于是否應(yīng)將“未預(yù)見的發(fā)展”作為啟動保障措施的條件之一，理論界形成了肯定說和否定說兩種相反的觀點。肯定說以“未預(yù)見的發(fā)展”作為實施保障措施的前提條件，這種觀點主要依據(jù) GATT第 19.1（a）條。否定說不以“未預(yù)見的發(fā)展”作為實施保障措施前提條件，其主要依據(jù)是《協(xié)定》第2條第1款。

（二）“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)的具體運用

本案中上訴機(jī)構(gòu)也沒有對此做出說明。而之后的美國羊肉案、阿根廷桃脯案及美國鋼鐵案等案中DSB逐步對“未預(yù)見的發(fā)展”的具體運用做出了說明：首先，國內(nèi)調(diào)查機(jī)構(gòu)在實施保障措施之前必須說明“未預(yù)見的發(fā)展”存在。既然“未預(yù)見的發(fā)展”和其他三個條件一樣作為保障措施啟動的條件之一，那么無疑調(diào)查機(jī)構(gòu)要將其作為調(diào)查和說明對象之一；其次，該條件的成立應(yīng)該在調(diào)查報告中進(jìn)行說明。但對于具體應(yīng)該在什么報告中說明，DSU沒有做出嚴(yán)格限制。在美國羊肉案、阿根廷桃脯案中，專家組認(rèn)為國內(nèi)調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)該在同一調(diào)查報告中對“未預(yù)見的發(fā)展”與其他三個條件同時做出說明。而美國鋼鐵案中專家組對調(diào)查報告公布的形式不作具體要求，只要求要邏輯清楚的說明“未預(yù)見的發(fā)展”的存在；另外，國內(nèi)調(diào)查機(jī)構(gòu)不僅要對“未預(yù)見的發(fā)展”本身的存在提供充分理由，而且還要證明“未預(yù)見的發(fā)展”與進(jìn)口增加之間的邏輯關(guān)系。

（三）“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)本身固有的缺陷

如上所述，對于什么是“未預(yù)見的發(fā)展”，對于其明確的含義和運用標(biāo)準(zhǔn)，無論GATT第19條還是上訴機(jī)構(gòu)，都沒能做出明確具體的闡述。這一表述本身就具有主觀性、模糊性、不確定性，在實踐中很難猜測或者判斷當(dāng)事國在關(guān)稅減讓談判時的主觀狀態(tài)。如果依上訴機(jī)構(gòu)所認(rèn)定的，以“未預(yù)見的發(fā)展”作為保障措施適用的前提條件之一，或作為“必須得以證實的事實情況”，必然導(dǎo)致各國在認(rèn)定“未預(yù)見發(fā)展”時做出有利于己方的解釋，使保障措施的適用變得缺乏一致性、可預(yù)見性，且不利于各國尤其是發(fā)展中國家建立對WTO法則的信任。

三 “未預(yù)見的發(fā)展”與保障措施啟動的關(guān)系的理論分析

在以上的阿根廷鞋類保障措施案例中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)對“未預(yù)見發(fā)展”與保障措施啟動之關(guān)系做出了相反的解釋，從而得出了相反的結(jié)果。到底“未預(yù)見發(fā)展”是否應(yīng)作為保障措施啟動的條件之一，筆者傾向于專家組的結(jié)論，WTO協(xié)定生效后實施的符合《協(xié)定》要求的保障措施調(diào)查和保障措施同樣符合GATT第19條的規(guī)定。沒有理由將“未預(yù)見的發(fā)展”作為保障措施啟動的條件之一加以考慮。針對上訴機(jī)構(gòu)的不同認(rèn)定，筆者試從理論上加以分析。

根據(jù)1969年維也納《條約法公約》第31、32條的規(guī)定，條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約的目的及宗旨所具有的通常意義，善意解釋之。如果需要，可以使用解釋的補(bǔ)充資料，如為了解釋W(xué)TO框架內(nèi)的協(xié)定，可以結(jié)合WTO框架內(nèi)各條約的談判記錄、歷次草案、會議記錄等，這都可用來作為WTO條文解釋的輔導(dǎo)資料。事實上，從法理學(xué)的角度來看，法律解釋的方法有文法解釋、邏輯解釋、系統(tǒng)解釋、目的解釋、歷史解釋和當(dāng)然解釋等。在條約解釋中，還有一項特殊的規(guī)則，即“有效解釋原則”，也就是“與其使其無效，毋寧使其有效”的原則。

在上述的阿根廷鞋類案中，上訴機(jī)構(gòu)也試圖從以上幾個角度來解釋“未預(yù)見發(fā)展”與保障措施啟動的關(guān)系：

（1）從文法解釋的角度看。《協(xié)定》從字面上沒有任何關(guān)于“未預(yù)見發(fā)展”的文字表述。雖然并不能單憑此就認(rèn)定《協(xié)定》排除“未預(yù)見發(fā)展”作為保障措施啟動的條件之一，但上訴機(jī)構(gòu)以“《協(xié)定》沒有任何條款表明《WTO協(xié)定》生效后，保障措施的實施只需符合《協(xié)定》的規(guī)定”，得出“所有的保障措施必須同時滿足GATT第19條和《協(xié)定》的規(guī)定”的結(jié)論，顯然是對文法解釋原則的錯誤運用。

（2）從系統(tǒng)解釋的角度看。GATT與《協(xié)定》均為WTO框架內(nèi)的法律文件，對兩者關(guān)系的解釋應(yīng)該放在WTO框架中理解。《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第2條第2款“WTO的范圍”中提及到“附件1、附件2和附件3所列協(xié)定及相關(guān)法律文件(下稱“多邊貿(mào)易協(xié)定”)為本協(xié)定的組成部分，對所有成員具有約束力。”《建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》附件1A中，有一條“關(guān)于附件1A的總體解釋性說明”，指出“當(dāng)1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》某一規(guī)定與《建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》附件1A中的其他協(xié)議的某一規(guī)定發(fā)生沖突時，其他協(xié)議應(yīng)當(dāng)在沖突范圍內(nèi)具有優(yōu)先效力。”所以，GATT第 19條和《保障措施協(xié)議》的關(guān)系為：法律上同屬 WTO的部門協(xié)定，共同適用于保障措施，兩者內(nèi)容上互補(bǔ)，在內(nèi)容沖突時，《保障措施協(xié)議》優(yōu)先適用。

（3）從目的解釋的角度看。《協(xié)定》的目的和宗旨確實是如前述上訴機(jī)構(gòu)所引用的：“澄清和加強(qiáng)GATT1994的紀(jì)律，特別是其中第19條的紀(jì)律，重建對保障措施的多邊控制，并消除逃避此類控制的措施。”我們可以看出，《協(xié)定》規(guī)定的保障措施實施的條件與GATT第19條的表述相比，顯然更加具體、詳盡、細(xì)化，具有可操作性。而“未預(yù)見的發(fā)展”的表述無論從內(nèi)涵和外延上看都十分模糊、抽象，不具有可操作性，與《協(xié)定》的初衷背道而馳，作為平衡貿(mào)易政策的工具，鼓勵各成員方削減關(guān)稅，廣泛促進(jìn)貿(mào)易自由化。所以雖然“在解釋這種非常規(guī)措施的先決條件時，必須考慮到它的超常性”，但也不能將其適用的條件規(guī)定得過于嚴(yán)格，這樣只會削減保障措施的應(yīng)有作用，而且可能導(dǎo)致各成員方再次通過“自動貿(mào)易限制”等灰色交易途徑尋求貿(mào)易保護(hù)。這也是有悖于WTO規(guī)則透明化、客觀化和可操作性發(fā)展趨勢的。

（4）從歷史解釋的角度看。保障措施和“未預(yù)見的發(fā)展”最初源于美國的國內(nèi)貿(mào)易法，到1951年《美國貿(mào)易延展法》刪除了“未預(yù)見的發(fā)展”的規(guī)定，縱觀美國現(xiàn)行的貿(mào)易立法，都沒有關(guān)于“未預(yù)見的發(fā)展”的規(guī)定。目前大多數(shù)WTO成員方不僅制定了保障措施立法，從全球范圍來看，不包含“未預(yù)見的發(fā)展”作為要件的立法占了大多數(shù)。可見，“未預(yù)見的發(fā)展”必有其固有缺陷，才為各國立法紛紛舍棄。

（5）有效解釋原則。這一原則是上訴機(jī)構(gòu)在本案所涉條約解釋過程中唯一堅守的原則。就是為了使GATT第19條的規(guī)定有效，上訴機(jī)構(gòu)才會忽略上述其他條約解釋原則，本末倒置。有效解釋原則畢竟只是補(bǔ)充性解釋原則，不應(yīng)作為首要原則。

四 本案上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)定造成了不利影響

上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)定對以后的判例將產(chǎn)生什么樣的影響呢？讓我們首先來看看WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的法律解釋權(quán)及其效力。

爭端解決機(jī)構(gòu)的法律解釋權(quán)是由《規(guī)范爭端解決的規(guī)則與程序的諒解》(DSU)第3.2款賦予的：“爭端解決機(jī)制的職責(zé)是維持成員方在涵蓋協(xié)議項下的義務(wù)，并且依照國際公法的習(xí)慣解釋規(guī)則闡明(Clarify)這些協(xié)議的現(xiàn)有規(guī)定”。這里的“闡明”即具有“解釋”的意思。爭端解決機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)該條款的授權(quán)在具體案件中對有關(guān)的國際條約進(jìn)行解釋。從理論上來講，這樣做出的解釋僅對個案有約束力，不具有普遍約束力，即不具有先例效力。因為根據(jù)《WTO協(xié)定》第9.2條規(guī)定，部長會議和總理事會擁有通過對本協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)議的解釋的專有權(quán)力。“專有權(quán)力”一詞表明 WTO規(guī)則不承認(rèn)通過其他途徑進(jìn)行的解釋可能取得 WTO規(guī)則的地位，不可能具有普遍約束力。

將“未預(yù)見的發(fā)展”作為保障措施適用的條件之一，顯然在理論上是不成立的，這既不符合對條約的解釋，也有悖于WTO發(fā)展的趨勢，不利于貿(mào)易自由化的發(fā)展，而且難以克服“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)自身固有的缺陷。然而，上訴機(jī)構(gòu)在司法實踐中卻一再對“未預(yù)見的發(fā)展”與保障措施的啟動之間的關(guān)系做出錯誤的認(rèn)定，并已經(jīng)直接影響到以后司法實踐中的做法，甚至引起理論界“肯定說”的發(fā)展和壯大。這無疑是對理論和實踐的誤導(dǎo)。筆者認(rèn)為在理論和實踐中真正摒棄“未預(yù)見的發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)，真正貫徹《協(xié)定》追求的客觀化、透明化、可操作性標(biāo)準(zhǔn)，才能使保障措施得以很好的發(fā)揮其貿(mào)易平衡的作用，實現(xiàn)GATT第19條和《協(xié)定》的初衷。

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（責(zé)任編校：周 欣）

D966

A

1673-2219（2011）01-0122-03

2010 －09－29

鐘婧鸞（1981－）女，福建武平人，廈門南洋學(xué)院法律系助教，碩士，研究方向為國際經(jīng)濟(jì)法。