制定大學(xué)章程需厘清的幾個(gè)問(wèn)題

陳泳華

（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094）

制定大學(xué)章程需厘清的幾個(gè)問(wèn)題

陳泳華

（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094）

大學(xué)章程在東西方高等教育發(fā)展史上，均發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，高校在啟動(dòng)大學(xué)章程制定工作過(guò)程中，必須厘清大學(xué)文化傳承與創(chuàng)新、辦學(xué)自主權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、師生權(quán)力等關(guān)鍵問(wèn)題。惟其如此，建立符合時(shí)代要求的有中國(guó)特色、各校特色的大學(xué)章程才不會(huì)成為一句空話(huà)。

現(xiàn)代大學(xué)制度；大學(xué)章程；特色；關(guān)系

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度改革的重要載體已被提上議事日程，多所公辦高校正在積極試點(diǎn)或醞釀大學(xué)章程的制定工作。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）對(duì)此提出明確要求，“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”，“要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度”。如何制定有中國(guó)特色和高校自身特色的大學(xué)章程？如何制定出不同于以往或千校一面或流于形式，既能體現(xiàn)學(xué)校歷史文化底蘊(yùn)，又為全校師生員工所共識(shí)，且切實(shí)可操作的大學(xué)章程？是時(shí)下擺在各公辦高校面前的重要課題。

一 大學(xué)文化傳承與創(chuàng)新問(wèn)題

胡錦濤總書(shū)記在清華大學(xué)百年校慶大會(huì)上提出的大學(xué)第四職能——推進(jìn)文化傳承創(chuàng)新，已成為高校和全社會(huì)的共識(shí)。大學(xué)章程理應(yīng)重視并體現(xiàn)這一職能。一方面，制定大學(xué)章程本身，就體現(xiàn)了制度文化的傳承與創(chuàng)新。另一方面，就其內(nèi)容而言，大學(xué)章程既肩負(fù)調(diào)整大學(xué)內(nèi)外部權(quán)責(zé)關(guān)系的使命，也要體現(xiàn)一所大學(xué)辦學(xué)理念、人文精神、學(xué)校傳統(tǒng)、辦學(xué)定位以及發(fā)展目標(biāo)。因此，在章程制定前，各高校都應(yīng)認(rèn)真挖掘?qū)W校的辦學(xué)歷史、文化傳統(tǒng)和大學(xué)精神，在文化傳承的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前的實(shí)踐創(chuàng)新，著眼大學(xué)未來(lái)的使命和理想，凝練出全校師生所共識(shí)的自身獨(dú)特的辦學(xué)理念與特色。

筆者所在的大學(xué)出臺(tái)了 2011-2013年文化建設(shè)三年計(jì)劃，擬在傳承學(xué)校以往辦學(xué)傳統(tǒng)、辦學(xué)理念和校風(fēng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)項(xiàng)目化的方式，利用三年左右的文化建設(shè)，確立一整套學(xué)校特有的大學(xué)精神、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、校訓(xùn)、校歌等文化標(biāo)識(shí)和體系，從而為大學(xué)章程的制定打下基礎(chǔ)。

二 大學(xué)自主權(quán)問(wèn)題

美國(guó)教育學(xué)家菲利普·阿特巴赫曾指出：“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)。”[1]大學(xué)自治作為現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，歸根結(jié)底是依章程而治。如何正確處理學(xué)校與外部的關(guān)系，是體現(xiàn)學(xué)校自治和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理的關(guān)鍵所在。因此，對(duì)高校而言，要特別重視大學(xué)章程中對(duì)外部關(guān)系的界定。國(guó)外大學(xué)章程十分重視對(duì)學(xué)校與外部關(guān)系的規(guī)定。除把政府官員、社會(huì)知名人士等納入決策機(jī)構(gòu)范疇外，還明確規(guī)定了各自的權(quán)責(zé)，并上升為國(guó)家法律，為大學(xué)實(shí)現(xiàn)真正自治提供了有力保證。而我國(guó)由于歷史原因，高校的辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)歷一個(gè)逐步放寬的過(guò)程，但仍未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“自主”。其突出表現(xiàn)為高校的財(cái)權(quán)、校長(zhǎng)的選拔權(quán)等為教育行政部門(mén)所把持。

《規(guī)劃綱要》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”部分明確規(guī)定，“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。”因此，無(wú)論是教育行政部門(mén)，還是高校本身，都應(yīng)重視大學(xué)章程中這一部分的內(nèi)容。教育部門(mén)要主動(dòng)放權(quán)、高校要積極爭(zhēng)取更大范圍的自主權(quán)。在章程中要明確規(guī)定學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機(jī)制，舉辦人的經(jīng)費(fèi)投入方式、保障機(jī)制等，還可考慮借鑒國(guó)外大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，建立政府、社會(huì)等多方參與的理事會(huì)機(jī)構(gòu)；探索建立專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)模式等，為大學(xué)自主提供制度化保障。

三 大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題

我國(guó)高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這既是我國(guó)現(xiàn)代高等教育發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是建立中國(guó)特色大學(xué)章程題中應(yīng)有之義。目前高校普遍困惑的問(wèn)題是如何科學(xué)劃分黨委和行政的權(quán)責(zé)，如何避免職能交叉、人員交叉、重疊議事、會(huì)議繁多、效率低下等窘境，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一？這也是在制定大學(xué)章程前必須梳理和明確的。

目前，各高校根據(jù)高等教育法的相關(guān)原則性規(guī)定制定了諸如黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則等具體制度，但在實(shí)際運(yùn)作中，由于領(lǐng)導(dǎo)人的更迭或者領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格不一，不可避免地帶有人治化色彩。大學(xué)章程在明確領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題上，不僅要明晰黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的職能分工，決策程序和議事規(guī)則，更重要的是建立起一套確保黨委和行政分工明確，相互支持配合、協(xié)調(diào)，各方有力監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作體系。比如，可建立黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、各類(lèi)委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、專(zhuān)題辦公會(huì)多層決策體系，并制定各類(lèi)會(huì)議的議事規(guī)則，以提高決策的效率；建立包括黨委書(shū)記和校長(zhǎng)在內(nèi)的校領(lǐng)導(dǎo)班子分工負(fù)責(zé)制，明晰每個(gè)班子成員分工職責(zé)和責(zé)任追究等；建立班子成員定期交流溝通制度，加強(qiáng)黨委和行政的溝通協(xié)作。另一方面，還應(yīng)建立監(jiān)督和保障機(jī)制，實(shí)行重大問(wèn)題問(wèn)計(jì)咨詢(xún)、重大事項(xiàng)公示聽(tīng)證、重大利益跟蹤反饋，確保黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和諧統(tǒng)一，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

四 大學(xué)管理體制問(wèn)題

管理體制問(wèn)題也是大學(xué)章程制定前需研究的重要問(wèn)題。究其實(shí)質(zhì)，就是厘清和確立“誰(shuí)是辦學(xué)主體”的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)各高校基本采用校—院（系）兩級(jí)或校—院—系三級(jí)管理模式，學(xué)校一級(jí)職能部門(mén)掌握了絕大多數(shù)的資源分配權(quán)，導(dǎo)致學(xué)院整天圍著部門(mén)的指揮棒轉(zhuǎn)。這種高度集權(quán)的管理形成了一個(gè)倒金字塔式結(jié)構(gòu)，院系的自主性和個(gè)性受到遏制，辦學(xué)活力嚴(yán)重不足。近年來(lái)，許多高校相繼推行了以管理中心下移為重點(diǎn)的學(xué)院制改革，但仍不同程度地存在責(zé)權(quán)分配不當(dāng)、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，導(dǎo)致學(xué)院普遍感到僅僅多了責(zé)任而已，主動(dòng)作為的積極性仍然不高。

大學(xué)章程需遵循權(quán)力分散和重心下移兩大原則，對(duì)學(xué)校和學(xué)院的關(guān)系進(jìn)行合理分權(quán)。首先應(yīng)明確學(xué)院的辦學(xué)主體地位，建立以學(xué)院為主體、校級(jí)以宏觀管理和目標(biāo)管理為主，學(xué)院自治、行政服務(wù)的新型管理體制。借鑒伯頓·克拉克的矩陣結(jié)構(gòu)理論，學(xué)科是大學(xué)構(gòu)成的“知識(shí)”維度，事業(yè)單位是大學(xué)構(gòu)成的“組織”維度。因此，在處理校院關(guān)系時(shí)，可變傳統(tǒng)的學(xué)校—學(xué)院—系等直線(xiàn)式管理模式為以院系縱向維度、學(xué)科為橫向維度的矩陣式管理模式。學(xué)校要賦予學(xué)院集教學(xué)、科研、人事、資源、財(cái)務(wù)等權(quán)力于一身，使其成為責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。同時(shí)，以學(xué)科橫向?yàn)榛A(chǔ)，將實(shí)驗(yàn)室、工程中心等實(shí)體化，并根據(jù)需要建立工程技術(shù)研究院、產(chǎn)學(xué)研管理基地辦公室等機(jī)構(gòu)，整合校內(nèi)資源，負(fù)責(zé)跨學(xué)科的平臺(tái)建設(shè)、重大項(xiàng)目的組織以及產(chǎn)學(xué)研合作，以形成競(jìng)爭(zhēng)合力，更好地適應(yīng)國(guó)家和地方的需求。要調(diào)整學(xué)校一級(jí)職能部門(mén)的職能，變直接管理為間接管理, 變過(guò)程管理為目標(biāo)管理，把“為學(xué)院服務(wù)”作為主旨，強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督、考核評(píng)估等職能，變“學(xué)院圍著機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)”為“機(jī)關(guān)跟著學(xué)院走”，實(shí)現(xiàn)整個(gè)大學(xué)的高效管理。

五 大學(xué)去行政化問(wèn)題

大學(xué)內(nèi)部并行著學(xué)術(shù)組織和行政組織兩大體系。以教授為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力與以校長(zhǎng)為代表的行政權(quán)力之間的矛盾，歷來(lái)是世界大學(xué)的公共問(wèn)題。“教授治校”和“學(xué)術(shù)自由”一直為西方大學(xué)的基本價(jià)值取向。而國(guó)內(nèi)由于高校長(zhǎng)期以來(lái)受傳統(tǒng)“官本位”管理理念和“科層制”教育管理體制的影響，大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力長(zhǎng)期處于一種失衡狀態(tài)，學(xué)術(shù)權(quán)力萎縮成為一種常態(tài)。

《教育發(fā)展綱要》明確提出要“探索教授治學(xué)的有效模式”。如何強(qiáng)化大學(xué)運(yùn)行的學(xué)術(shù)權(quán)力，回歸大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)？這也是大學(xué)章程需要重點(diǎn)解決的又一關(guān)鍵問(wèn)題。復(fù)旦大學(xué)、湖南大學(xué)等試點(diǎn)高校也提出了大學(xué)“去行政化”的相關(guān)舉措。筆者以為，大學(xué)章程在處理學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系問(wèn)題時(shí)，可借鑒美國(guó)大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，遵循學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力適當(dāng)分散的原則，使其各負(fù)其責(zé)、各司其職。一是要強(qiáng)化學(xué)術(shù)組織的職能，使校級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)和院級(jí)教授委員會(huì)實(shí)體化，排除行政職務(wù)的干擾，并賦予其學(xué)術(shù)評(píng)議和決策的職能。在學(xué)院一級(jí)建立學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)的組織機(jī)制，保障教授在學(xué)科宏觀發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、碩博點(diǎn)申報(bào)、教師職稱(chēng)評(píng)定、教學(xué)與科研組織形式等一系列學(xué)術(shù)性事務(wù)中享有充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)、管理權(quán)甚至決策權(quán)，重新樹(shù)立學(xué)術(shù)決策的權(quán)威。二是強(qiáng)化行政部門(mén)的保障、制約和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)注重發(fā)揮教代會(huì)、職代會(huì)和學(xué)代會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)等民主監(jiān)督的作用，加強(qiáng)其監(jiān)督和評(píng)議職能，為大學(xué)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)服好務(wù)。此外，機(jī)關(guān)和各級(jí)行政管理人員應(yīng)向職員制、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展，以提升管理和服務(wù)學(xué)術(shù)的水平。

六 大學(xué)生權(quán)力問(wèn)題

學(xué)生是大學(xué)的主要利益相關(guān)者。追溯大學(xué)的發(fā)展史，學(xué)生曾經(jīng)是大學(xué)的所有者，并擁有一切權(quán)力。例如，在有著“大學(xué)之母”之稱(chēng)的波洛尼亞大學(xué)模式中，學(xué)生控制著大學(xué)行會(huì)。耶魯大學(xué)曾經(jīng)發(fā)表了著名的《耶魯報(bào)告》，反對(duì)允許學(xué)生選擇感興趣的科目，這一爭(zhēng)論最后以哈佛大學(xué)確立選修制，開(kāi)放課程而告終。隨著高等教育的發(fā)展，學(xué)生對(duì)大學(xué)的影響以及其被大學(xué)影響的方式有所改變，但是學(xué)生作為高等教育或大學(xué)的重要力量一直沒(méi)變。如何重視和保護(hù)學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)力，是大學(xué)章程不容忽視的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)各高校在學(xué)生自主管理、暢通學(xué)校與學(xué)生溝通渠道方面有些制度或者實(shí)踐。但大學(xué)生參與民主管理，尤其是大學(xué)生參與學(xué)校決策體系等的制度尚未健全，需要高校共同探索其有效途徑。

大學(xué)章程涉及大學(xué)一整套辦學(xué)體系，高校應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)其制定工作復(fù)雜性、艱巨性的基礎(chǔ)上，對(duì)上述關(guān)鍵問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題加以重點(diǎn)研究，做好充分的調(diào)研，從而使制定出的大學(xué)章程無(wú)愧于“大學(xué)憲章”的美名。

[1][美]菲利普·阿特巴赫.比較高等教育:知識(shí)、大學(xué)與發(fā)展[M].北京:人民教育出版社,2001.

[2]陳立鵬.關(guān)于我國(guó)大學(xué)章程幾個(gè)重要問(wèn)題的探討[J].中國(guó)高教研究,2008,(7).

[3]于麗娟,張衛(wèi)良.我國(guó)大學(xué)章程的現(xiàn)狀及建設(shè)[J].江蘇高教,2005,(6).

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1673-2219（2011）11-0169-02

2011－06－14

江蘇省高教學(xué)會(huì)“十二五”高等教育科學(xué)研究規(guī)劃課題“高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革”（項(xiàng)目編號(hào)KT2011453）。

陳泳華（1978－），女，湖南湘潭人，南京理工大學(xué)學(xué)校辦公室秘書(shū)科科長(zhǎng)，助理研究員。

（責(zé)任編校：周欣）