廉價政府的理論來源及實(shí)現(xiàn)途徑

胡 海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410014）

廉價政府的理論來源及實(shí)現(xiàn)途徑

胡 海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410014）

廉價政府是世界各國政府改革所追求的共同目標(biāo)，也是社會主義政權(quán)的基本價值目標(biāo)。我國行政改革的目標(biāo)是要建立廉潔、精干、高效、靈活的政府，這與廉價政府的內(nèi)涵和目標(biāo)是一致的。廉價政府有著豐富的理論淵源，在我國具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在建立廉價政府方面，西方國家給我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。建設(shè)廉價政府,要注意抓住時機(jī)改革，大膽進(jìn)行試驗(yàn)，倡揚(yáng)依法行政，真正精兵簡政，學(xué)習(xí)企業(yè)精神，借鑒別國經(jīng)驗(yàn)。

廉價政府；理論來源；依法行政；精兵簡政；企業(yè)精神

我們已經(jīng)熟悉了法治政府、責(zé)任政府、有限政府、陽光政府、高效政府等這些政府目標(biāo)的基本概念，但“廉價政府”似乎還是一個新名詞或者說還是一種新理念。其實(shí)，建立廉價政府，早已成為世界各國政府改革所追求的共同目標(biāo)，也是社會主義政權(quán)的基本價值目標(biāo)，只不過近年來我們有所忽視罷了。我國行政改革的目標(biāo)是要建立廉潔、精干、高效、靈活的政府，這與廉價政府的內(nèi)涵和目標(biāo)是一致的。廉價政府要求政府用最低的行政成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理，要求政府嚴(yán)格遵循科學(xué)的成本效益原則，要求政府的設(shè)計、組織和運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)格限定在宏觀調(diào)控和公共服務(wù)的范圍內(nèi)，符合WTO規(guī)則，遵循現(xiàn)代國家的行政規(guī)律。即真正意義上的廉價政府應(yīng)該是民主法治的政府、公平公正的政府、適度透明的政府、廉潔高效的政府、決策科學(xué)的政府。

一 廉價政府的理論來源及其現(xiàn)代意義

（一）“廉價政府”的由來

廉價政府最早是由資產(chǎn)階級學(xué)者提出來的。17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級政治學(xué)家洛克最先從國家與財產(chǎn)的關(guān)系中論述了廉價政府問題。盡管他沒有明確提出廉價政府的概念，但他明確指出：“人們聯(lián)合成為政府和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)。”人們同意成立政府，不僅意味著人們同意放棄一部分自由交由政府，而且還意味著人民同意放棄一部分財產(chǎn)交由政府，以便其進(jìn)行統(tǒng)治。因?yàn)椤罢疀]有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府”。但是，洛克主張政府對臣民財產(chǎn)征課賦稅，必須得到臣民自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因?yàn)槿绻魏稳藨{著自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無需取得人民的同意，他就侵犯了有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的。美國聯(lián)邦黨人從減少政府公共開支角度論證了廉價政府問題。他們認(rèn)為，建立統(tǒng)一的聯(lián)邦，能夠減少國防開支，保護(hù)商業(yè)的繁榮，減少用于公務(wù)員的薪金開支，從而減少稅收，有利于實(shí)現(xiàn)廉價政府。世紀(jì)資產(chǎn)階級古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中系統(tǒng)地提出了廉價政府的思想。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府的收入來源于稅收，政府和納稅人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系應(yīng)遵守市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，即稅收的原則是公平、確定、便利、經(jīng)濟(jì)。政府在征稅和使用稅收（即向社會提供公共行政服務(wù)）時，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)活動的合理性和效率性。因此，政府要像商品一樣竭力降低成本，提高效率，做到“價廉而物美”。他還明確提出了限制政府職能、縮小政府規(guī)模等主張。馬丁·路德在宗教改革運(yùn)動中也針對神權(quán)政府瘋狂斂財?shù)淖飷海岢鼋⒘畠r教會、廉價政府的主張。[1]19世紀(jì)一批資產(chǎn)階級政治學(xué)家不滿于當(dāng)時政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、蹣跚低效的現(xiàn)狀，再次呼吁建設(shè)廉價政府。自此以后，一直到20世紀(jì)30年代的整個自由資本主義時期，“管得最少的政府是最好的政府”成為普遍的信條。[2]潘恩明確提出，最好的政府不但是能夠保障人民的安全以及他們權(quán)利和自由的政府，又是還必須是能以最小的花費(fèi)而為人民謀求最大利益的政府。[3]

但是，在資產(chǎn)階級國家中，一方面，國家服從于統(tǒng)治階級和階級壓迫的“國家理性”，掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級為了維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益和政治統(tǒng)治，勢必要組成一個龐大的官僚階層和維持一支龐大的常備軍；另一方面，它也使整個資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)財致富達(dá)到了前所未有的程度，更使貪污舞弊和盜竊行為得到了更大程度的發(fā)展，因此，剝削制度下的國家政權(quán)“是一切齷齪事物的溫床”，資產(chǎn)階級國家機(jī)器實(shí)質(zhì)上成為了“靠社會供養(yǎng)又阻礙社會自由發(fā)展的寄生贅瘤”，“廉價政府”成為不可能實(shí)現(xiàn)的口號。

馬克思主義經(jīng)典著作家早就提出了降低政府成本、追求廉價政府的問題。馬克思恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時，充分肯定了巴黎公社所采取的一些基本措施，如“公社是由巴黎各區(qū)普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負(fù)責(zé)，隨時可以撤換。……從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只應(yīng)領(lǐng)取相當(dāng)于普通工人工資的薪金。國家高級官吏所享有的一切特權(quán)以及支付給他們的辦公費(fèi)，都隨著這些官吏的消失而消失了。”而且，“因?yàn)樗∠藘身?xiàng)最大的開支，即常備軍和官吏”，所以巴黎公社實(shí)現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出但沒有真正實(shí)現(xiàn)的“廉價政府”的口號。[4]377盡管現(xiàn)實(shí)中的社會主義國家由于種種客觀和主觀的原因沒有能夠而且事實(shí)上也不可能按照馬克思和恩格斯所肯定的巴黎公社的辦法來組織政權(quán)，如取消常備軍和官吏等等，但是我們從馬克思和恩格斯的這些著名論斷來看，建立廉價政府，應(yīng)該是社會主義國家建立其政權(quán)的一個基本原則和基本方向。[5]

關(guān)于如何打造“廉價政府”，馬克思、列寧、毛澤東等均有一些論述。當(dāng)年馬克思和恩格斯通過對資本主義國家政府組織的廣泛研究，以及對巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在展望未來社會理想的政府組織形式時，明確提出過“廉價政府”的主張，其中能夠包括政府只應(yīng)該具有“為數(shù)不多的重要職能”，以及實(shí)行大社會、小政府等等。“廉價政府”需要政府的設(shè)計、組織和運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)格限定在宏觀調(diào)控和公共服務(wù)的范疇。[4]335列寧對社會主義國家政府“廉價”建設(shè)方面也提出了“精簡機(jī)構(gòu)”等重要的理論原則。他指出，必須“盡量精簡機(jī)構(gòu)，改善、精簡、革新管理機(jī)關(guān)”。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人在民主革命時期在“政府廉價”建設(shè)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)立了一些適合我國實(shí)際的行政組織原則，主要包括：實(shí)行精兵簡政，要求“達(dá)到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項(xiàng)目的”。鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的過程中，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：他針對我國存在“機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低”的問題，明確提出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”的論斷；他指出改革的目標(biāo)是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系，“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”，“要有完善的規(guī)章制度，工作方法，領(lǐng)導(dǎo)方法”。[6]

（二）廉價政府的現(xiàn)代意義

第一，廉價政府與社會主義的本質(zhì)特征是一致的。從馬克思恩格斯關(guān)于巴黎公社的論述及其一貫思想來看，廉價政府是社會主義政權(quán)的特征之所在。“公社一定會使農(nóng)民免除血稅，一定會給他們一個廉價政府，一定會用他們自己選舉出來并對他們負(fù)責(zé)的雇傭的公社官吏去代替……其他法庭吸血鬼。”馬克思在談到巴黎公社時說。“無論廉價政府或‘真正共和國’，都不是它的終極目的，而只是伴隨它出現(xiàn)的一些現(xiàn)象”，[4]377是無產(chǎn)階級在實(shí)現(xiàn)其偉大歷史使命的運(yùn)動中追求的一個階段性目標(biāo)。資產(chǎn)階級政府是“巨額國債和苛捐重稅的溫床”和“統(tǒng)治階級中各個爭權(quán)奪利的黨派和冒險家彼此爭奪的對象”。[4]372它的龐大臃腫和巨額耗費(fèi)，成為補(bǔ)充直接經(jīng)濟(jì)剝削的第二重手段。社會主義國家機(jī)關(guān)人員是人民的公仆，它“敲響了政府官員、僧侶、窮兵黷武分子、官僚政治、剝削制度、投機(jī)商、壟斷商和特權(quán)階層的喪鐘”。[7]126我國政府作為人民利益的執(zhí)行機(jī)關(guān)，工作人員奉行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，就意味著向人民少索取多回報，意味著確保政治效益而減少對人民的攤派。

第二，廉價政府與我國行政體制改革的目標(biāo)要求是相同的。不同的政府形象代表不同的價值取向。為塑造良好的政府形象，建國后的七次政府機(jī)構(gòu)改革，記錄了黨和人民對社會主義政府形象不斷求證的歷程。目前，我國行政體制改革的目的，在于建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。走出機(jī)構(gòu)龐大的怪圈，克服官僚主義作風(fēng)，消除腐敗現(xiàn)象，建立一個廉潔、高效、法治的政府，是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵，廉價政府則是滿足這一目標(biāo)的最優(yōu)選擇。廉潔和廉價雖不同義但有一定聯(lián)系，一個廉潔的政府未必是一個廉價的政府，但一個廉價的政府差不多就是一個廉潔的政府；廉價又內(nèi)含著效率化、制度化運(yùn)行的要求，更能與高效、法治的目標(biāo)達(dá)成一致。[1]

第三，建設(shè)廉價政府是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要。廉政與治腐是社會的一致呼聲。但僅僅強(qiáng)調(diào)官員個人廉潔是片面的，廉價政府才是廉政的準(zhǔn)確提法和全部含義：“社會主義不僅需要清廉的政府官員，而且需要廉價的政府機(jī)構(gòu)和團(tuán)體”。個別公職人員的貪污腐敗固然給正常的政治活動設(shè)置了障礙，但在更廣泛的社會層面，政府部門多、官多事難辦、財政支出大、運(yùn)行成本高，帶來的則是整個社會連鎖的低效率。如何使政府變得廉價的問題，在某種程度上已和政府的廉潔問題一樣重要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下面對激烈的國際競爭，一個高價又效率低下的政府越來越難以立足。[1]

第四，廉價政府有利于減少國民的稅收負(fù)擔(dān)。現(xiàn)代政府有兩個本質(zhì)特征：一是政府代表著社會的公共權(quán)力，從而可以憑借其強(qiáng)制力量對社會資源進(jìn)行權(quán)威性的分配；二是政府意味著政府官員及其組織的存在和活動，而要維持其存在和活動，它必須向它的國民征稅，以供其所需。由于政府生存及其活動的維持經(jīng)費(fèi)來源于它的國民所繳納的稅收，所以政府就必須有一個“價”的問題。可以看出，在政府消費(fèi)與國民納稅之間，有一正比例的關(guān)系。就是說，政府消費(fèi)越少，國民納稅也越少；政府消費(fèi)越多，國民納稅也就越多，從而負(fù)擔(dān)也就越重。因此，提倡廉價政府，對于減少國民的稅收負(fù)擔(dān)，調(diào)動國民的生產(chǎn)和消費(fèi)積極性，無疑具有重大意義。

二 西方國家建立廉價政府的經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的經(jīng)驗(yàn)——政府再造運(yùn)動

從20世紀(jì)80年代開始，英、法、美等西方發(fā)達(dá)國家對為迎接新枝術(shù)革命和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，經(jīng)歷了一場被稱為“政府再造運(yùn)動”的公共管理革命。這場革命由撒切爾政府和里根政府發(fā)端，在90年代迅速擴(kuò)展到幾乎所有發(fā)達(dá)工業(yè)國家和新興工業(yè)化國家，并通過國際組織的影響和以援助為條件波及處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的原蘇東國家和其他絕大多數(shù)發(fā)展中國家，形成了世界性的政府改革浪潮。[8]

各國的改革中，最引人注目的是克林頓政府的再造運(yùn)動。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“再造政府運(yùn)動”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。[9]239克林頓總統(tǒng)親自領(lǐng)導(dǎo)了聯(lián)邦政府的再造運(yùn)動，指定副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)成立評估委員會，并于1993年提出了國家績效評估財告(又稱《戈?duì)枅蟾妗罚岢鲈僭煺乃捻?xiàng)原則和行動建議:(l)由注重規(guī)定和程序轉(zhuǎn)向注重成果和績效；(2)以顧客(企業(yè)和公民)為導(dǎo)向，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)；(3)放松內(nèi)部管制，通過參與發(fā)揮公務(wù)員的創(chuàng)造性；(4)縮小政府規(guī)模，建立一個花費(fèi)少、成效好的政府。這4條原則從本質(zhì)上揭示了新的政府管理模式的基本內(nèi)涵，即以市場為基礎(chǔ)，以顧客(企業(yè)與公民)為導(dǎo)向，以管理和參與為動力，以績效為目標(biāo)的政府管理模式。[8]

（二）英國的經(jīng)驗(yàn)——效率稽核、財務(wù)管理改革方案、續(xù)階方案、公民憲章和民營化

自進(jìn)入壟斷時期后，政府管理范圍的擴(kuò)張導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)的膨脹和成本的提高，英國政府降低行政成本，提高行政效率，清除行政腐敗的努力就一直沒有放松。20世紀(jì)70年代，英國首相撒切爾夫人率先發(fā)動了新一輪行政體制改革，對當(dāng)時機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、成本過高的政府體制進(jìn)行“再造”。撒切爾首相執(zhí)政后，在首相辦公室成立了一個由企業(yè)家雷尼(Derek Ryner)主持，以及不到十人的文官以任務(wù)編組的方式組成的“效率小組”，這個小組在有限的人力之下，有選擇性的對可能發(fā)生問題的機(jī)關(guān)，要求提出稽核報告，其主要目的在于發(fā)現(xiàn)、改善政府機(jī)關(guān)阻礙行政效率的因素，并提出改進(jìn)的建議。改革內(nèi)容包括效率稽核、財務(wù)管理改革方案、續(xù)階方案、公民憲章以及民營化。而財務(wù)管理改革，其重點(diǎn)在于消除浪費(fèi)、提升政府效率、建立成本意識、確保資源運(yùn)用的最大效益。續(xù)階方案是由雷尼的繼任者艾布斯(RObinIbbs)于1988年提出來的，其基本信念是：競爭乃是最佳的品質(zhì)保證，競爭可以使政府的資源運(yùn)用發(fā)揮最大效益，因此，此一計劃要求每一部門及執(zhí)行機(jī)關(guān)均應(yīng)對本身的業(yè)務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)外包或市場測試(market testifIg)活動，比較到底是繼續(xù)由本機(jī)關(guān)來提供或是委托民間辦理來得更有效率，如此可以使組織保持最佳成本效益狀態(tài)。在1995年9月的一份報告中顯示，實(shí)行此方案后每年可以節(jié)省政府支出5.4億英鎊的成本，約為政府運(yùn)作成本的20%。“公民憲章”的主要目的在于改善公共服務(wù)的品質(zhì)、增進(jìn)資源運(yùn)用的最大效益，期望將任何公共服務(wù)接受者視為消費(fèi)者，賦予自由選擇服務(wù)提供者的權(quán)利。其最有特色的措施就是將許多營運(yùn)不佳的政府服務(wù)機(jī)能及國營企業(yè)民營化。事實(shí)上，民營化是撒切爾內(nèi)閣在針對政府機(jī)關(guān)的功能進(jìn)行全面改革時的一項(xiàng)手段。撒切爾內(nèi)閣在11年的任期中，共出售40%的國營企業(yè)。而這項(xiàng)民營化的政策，不僅在英國已經(jīng)是無法回頭的道路，更成為各國為提升政府效能而競相仿效的做法。[10]

（三）新西蘭的經(jīng)驗(yàn)——民營化策略

20世紀(jì)末期新西蘭的政府再造改革范疇相當(dāng)廣泛，并不局限于行政改革，而是擴(kuò)及金融、貨幣、勞動市場、選舉、政治等層面，政府不介入由社區(qū)或民間經(jīng)營可獲致更高效率的活動，只能涉入由民間經(jīng)營沒有效率或效能的活動。以民間經(jīng)營方式建構(gòu)的企業(yè)實(shí)體將可獲致最高效率，留在公共部門的事業(yè)組織及運(yùn)作必須采用民間公司的形式。在功能明確且不沖突、政策與營運(yùn)功能分離、商業(yè)與非商業(yè)功能分離下，政府各部門運(yùn)作伊始最有效率。1984年以前，新西蘭政府掌控國內(nèi)12.5%的經(jīng)濟(jì)活動,但是這些公有企業(yè)均面臨同時扮演企業(yè)、管制與社會等角色上的沖突；同時由于政府經(jīng)營的企業(yè)，因?yàn)楣芾聿簧啤⑸a(chǎn)效率太低以及不當(dāng)投資等因素，使得政府過去20多年投入的50億新西蘭幣顆粒無收，而采取民營化的策略即是扭轉(zhuǎn)這種頹勢的惟一選擇，因此，新西蘭政府自1986年起進(jìn)行民營化，通過國有企業(yè)法，將政府部門中的商業(yè)活動和其他政府業(yè)務(wù)分離。民營化之后，首先對1987年所改組的9個國有企業(yè)造成了重大的沖擊，因?yàn)樵趪衅髽I(yè)法的規(guī)定之下，要求這些雖然仍為政府所有的國有企業(yè)，不能再像過去那樣缺乏效率與成本的觀念，而是要如同一般的私人企業(yè)一樣必須負(fù)起經(jīng)營的責(zé)任。這樣大幅度的結(jié)構(gòu)性改變，影響了約6萬名政府員工，因?yàn)檫@些國有企業(yè)開始有了成本觀念后，即進(jìn)行人員的精簡，在五年內(nèi)共裁員50%。其成果是增加了15%的收入，以及在第一個5年內(nèi)增加4倍的利潤。[10]

（四）日本的經(jīng)驗(yàn)——定員制度

相比之下，日本是資本主義發(fā)達(dá)國家中行政效率較高，而行政開支占國民生產(chǎn)總值比例最低的國家。日本政府為了節(jié)省開支，削減編制，通過持續(xù)不斷的改革逐步形成了有日本特色的定員制度，并于1969年5月公布了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員的法律》，即總定員法，從宏觀上進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。在1968年至1981年間先后五次推行政府定員削減計劃，總計劃削減政府人員編制143297人。到2010年將國家公務(wù)員總數(shù)削減25%，減至41萬人。新省廳體制的定員比原來減少了1萬多人，同時，還有郵政、郵政儲蓄、簡易保險推行民營化擠出了約30萬人。這樣，改革后的日本行政機(jī)構(gòu)的官員變得少而精，提高了行政績效。[11]日本前首相中曾根康弘當(dāng)時任日本政府的行政管理廳長官，長期致力于提高政府效率，削減政府開支的改革，被日本人稱為“行政改革迷。”

三 我國建設(shè)廉價政府的基本實(shí)現(xiàn)途徑

（一）抓住機(jī)遇促廉政

回顧建國后我國政府機(jī)構(gòu)的幾次重大改革，基本上未能走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，效果遠(yuǎn)未盡如人意，究其原因，主要是經(jīng)濟(jì)體制沒有發(fā)生根本的變化，改革的時機(jī)還不成熟。江澤民在黨的十五大報告中提出，我國將積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變，建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨中央的這一重大戰(zhàn)略部署，為我們建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制根本轉(zhuǎn)變的社會主義的廉價政府提供了極好的機(jī)遇。我們應(yīng)該清醒地看到目前政府組織模式和施政方式中仍然存在著許多與變革中的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)嚴(yán)重不相適應(yīng)的狀況。行政開支居高不下，其中很大一部分被人頭費(fèi)擠占，造成國家財政負(fù)擔(dān)沉重；行政效率總體水平偏低，不少地方和部門的政府機(jī)關(guān)仍然習(xí)慣于文山會海式的施政方式，不講實(shí)效，更無計算行政成本的觀念和制度，造成不同程度的浪費(fèi)，等等。我們必須以只爭朝夕的精神，通過行政改革盡快改變所有這些消極因素，使我國政府管理的水平走在世界前列。

（二）大膽穩(wěn)妥搞試驗(yàn)

建設(shè)社會主義的廉潔高效政府是一項(xiàng)偉大的社會實(shí)驗(yàn)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的劃分、編制的核定、人員的配置、成本的計算、效率的提高，所有這些難度很大的試驗(yàn)，都需要我們大膽地試，大膽地闖。在大膽的前提下還應(yīng)注意步子要穩(wěn)。改革和試驗(yàn)“沒有萬無一失的方案，問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些，選擇的方式和時機(jī)要恰當(dāng)。不犯錯誤不可能，要爭取犯得小一點(diǎn)，遇到問題就及時調(diào)整”[12]267。例如，撤并政府機(jī)構(gòu)，裁減行政人員，均會涉及一大批人的切身利益，一定會出現(xiàn)各種各樣的復(fù)雜情況，因此，這方面的改革必須掌握節(jié)奏，穩(wěn)步推進(jìn)，同時還要認(rèn)真細(xì)致地做好分流安置、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等配套工作。

（三）依法行政倡法治

不依法不具公信，不民主不能服眾。建立現(xiàn)代法治社會，在全社會創(chuàng)造嚴(yán)明清正的法治環(huán)境，首先要建立法治政府，政府首先是法治的和負(fù)責(zé)任的，要由政策治國轉(zhuǎn)向制度治國。政府一切行為嚴(yán)格遵照法律，依法行政，向社會和公民負(fù)責(zé)。市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府的職能配置必須按照市場、企業(yè)和社會的要求進(jìn)行，政府的職能和行政行為不僅要符合國內(nèi)法律的制約，而且還要受國際協(xié)議、規(guī)則和承諾義務(wù)的約束。其中包括行政投入必須合乎法律，也包括政府自身的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)即政府在增設(shè)或撤換各種行政機(jī)構(gòu)時嚴(yán)格依據(jù)法律，不能“隨意行政”。唯有如此，社會組織和公民才會相信政府，才能遵守法律。這需要有強(qiáng)硬的機(jī)制監(jiān)督和制約行政權(quán)力，使相關(guān)人員對失誤造成的不良后果負(fù)責(zé)，沒有責(zé)任，一切都是空話。我國尚未重視對行政成本的監(jiān)督控制，這是行政管理中浪費(fèi)現(xiàn)象乃至腐敗現(xiàn)象禁而不止的重要原因之一。要健全對行政成本的監(jiān)督機(jī)制，需要改變傳統(tǒng)的對下不對上的監(jiān)督機(jī)制，建立橫向的監(jiān)督體系，使監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門真正具有足夠的權(quán)力獨(dú)立行使監(jiān)督職能；在行政系統(tǒng)以外，建立包括有執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派和社會團(tuán)體、工人農(nóng)民知識分子等最廣泛的人民群眾、新聞媒體等在內(nèi)的多層次、多渠道、網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，發(fā)揮監(jiān)督的整體效應(yīng)。使行政機(jī)關(guān)及其工作人員置于各方監(jiān)督之下，公開行政，才能遏制浪費(fèi)和腐敗，控制和降低行政成本。[13]

（四）精兵簡政降成本

我國憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)必須實(shí)行精簡的原則。”所謂精簡，其一指機(jī)構(gòu)數(shù)量要少、層次要簡、機(jī)構(gòu)人員要精；其二指政府職能要明確界定和優(yōu)化配置。就政府組織本身而言，公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置都要考慮成本。目前，我們還不是用財政支出指標(biāo)來判斷政府規(guī)模，政府機(jī)構(gòu)改革往往是精簡政府人員規(guī)模，造成行政人員和編制雖然減了，但事業(yè)單位的人員和編制卻相應(yīng)增加了。政事分開首先應(yīng)從法律上明確政府部門和事業(yè)單位的界限，確定哪些機(jī)構(gòu)為政府部門，哪些機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，從而避免行政成本的虛假精簡，確保政府的廉潔廉價。一是要強(qiáng)化公務(wù)員的行政成本控制意識，不斷降低政府行政成本。包括要將公務(wù)員樹立成本意識提到為人民服務(wù)和對人民負(fù)責(zé)的高度，同時還要提倡艱苦創(chuàng)業(yè)的精神。二是要建立合理的行政績效評估方式，完善行政成本制度保障。新的績效評估制度應(yīng)該以領(lǐng)導(dǎo)者在工作期間的行政成本與行政結(jié)果的比例的大小和他所服務(wù)對象的滿意程度為價值取向，具體應(yīng)包含以下內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)性評估要求政府要樹立成本意識，節(jié)約開支，少花錢多辦事；效率測定的是政府的投入產(chǎn)出比；效益評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會最終結(jié)果，效益最終要體現(xiàn)在人民滿意和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展上；公平關(guān)心的問題是，接受服務(wù)的團(tuán)體或個人是否得到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否得到更多的服務(wù)。三是科學(xué)界定政府職能，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。一個政府部門到底需要多少人，不是由某個或某些領(lǐng)導(dǎo)主觀來確定，而是應(yīng)根據(jù)其所擔(dān)負(fù)的事項(xiàng)和職能來確定，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，任何人都不能隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)和編制。四是規(guī)范政府運(yùn)作方式，降低行政運(yùn)作成本。應(yīng)把政府的公共產(chǎn)品的供應(yīng)推向市場，政府業(yè)務(wù)以合同形式進(jìn)行，即競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成合同規(guī)定的任務(wù)，后者支付合同約定的報酬；或采用以私補(bǔ)公方式，即把私人資金引入到政府包攬的事業(yè)中，如公共教育、低價住宅，從而彌補(bǔ)政府財務(wù)和服務(wù)的不足。同時，政府一些直接為自身管理提供的事務(wù)，也可引入競爭機(jī)制。如政府會議接待、車輛維護(hù)的對外發(fā)包等。[14]五是改進(jìn)管理方式，推進(jìn)制度創(chuàng)新。可通過下列措施進(jìn)行改革創(chuàng)新：完善預(yù)算管理制度，控制政府財政支出；完善政府采購制度，推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革；推進(jìn)電子政務(wù)，提高辦事效率。

（五）學(xué)習(xí)企業(yè)保高效

西方學(xué)者在比較公共部門和私營部門的不同效率后得出結(jié)論：企業(yè)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府。在此基礎(chǔ)上，他們提出政府要向企業(yè)學(xué)習(xí)，建構(gòu)“企業(yè)化政府”。西方國家紛紛把市場機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)的管理中，建立“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)體系，用企業(yè)家精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績效為中心”的組織，提高政府的績效質(zhì)量，降低行政成本，增強(qiáng)變革能力，促進(jìn)管理創(chuàng)新。我國政府也應(yīng)順應(yīng)世界潮流，構(gòu)建企業(yè)化政府。按照定性與定量原則，明確行政資源的使用責(zé)任，使每個行政人員都關(guān)心行政資源的利用效益；借鑒企業(yè)的獎勵和約束機(jī)制，以資源運(yùn)用的績效作為依據(jù)進(jìn)行獎懲，通過正向激勵和反向抑制，有效規(guī)范和控制行政行為。[15]總之，我們要深化改革，形成自覺控制和降低行政成本的氛圍，進(jìn)行政治體制改革，以降低基本成本；進(jìn)行財政體制改革，以降低公務(wù)成本；進(jìn)行政務(wù)管理改革，以降低運(yùn)籌成本；進(jìn)行硬件配置改革，以降低裝備成本；加強(qiáng)形象建設(shè)，以降低無形成本。使行政成本真正降下來，管下去，達(dá)到理想效果。

（六）借鑒他國好經(jīng)驗(yàn)

建設(shè)社會主義的廉潔高效政府還應(yīng)大膽地借鑒別國政府的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用。美國為了精簡政府人員和機(jī)構(gòu)，專門成立了編制預(yù)算局(簡稱 OMB)，該局直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，具有很大的獨(dú)立性和權(quán)威性。美國政府多次人員和機(jī)構(gòu)精簡都是由OMB精心策劃而取得重大成果的。英國在撒切爾夫人任首相期間為了提高政府效率、減少行政開支，設(shè)立政府效率辦公室(簡稱 EU)，直接對首相負(fù)責(zé)，其作用與美國的OMB相仿。EU共由23人組成，由一個深諳企業(yè)成本核算之道的人擔(dān)任主任，為首相提供周密的改革方案，發(fā)揮了很大影響。相比之下，日本是資本主義發(fā)達(dá)國家中行政效率較高，而行政開支占國民生產(chǎn)總值比例最低的國家。日本政府為了節(jié)省開支，削減編制，通過持續(xù)不斷的改革逐步形成了有日本特色的定員制度，并于1969年5月公布了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員的法律》，即總定員法，從宏觀上進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。在1968年至1981年間先后五次推行政府定員削減計劃，總計劃削減政府人員編制143297人。日本前首相中曾根康弘當(dāng)時任日本政府的行政管理廳長官，長期致力于提高政府效率，削減政府開支的改革，被日本人稱為“行政改革迷”。我國的行政改革正方興未艾。展望未來，在以胡錦濤同志為總書記的黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)下，我們有充分的信心將這一改革引向成功，為建設(shè)社會主義的廉潔高效政府，更好地服務(wù)于我國的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)作出具有歷史意義的貢獻(xiàn)。[16]

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D630.9

A

1673-2219（2011）11-0083-05

2011－09－22

胡海（1963－），男，湖南長沙人，中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任，教授，主要從事行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

（責(zé)任編校：張京華）