我國政策性金融體系基本定位的再思考

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學研究所，北京 100142）

我國政策性金融體系基本定位的再思考

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學研究所，北京 100142）

現階段，對政策性金融認識模糊、政策性銀行功能錯位等問題阻礙了我國政策性金融體系的積極探索和健康發展。在堅定不移地推進金融體系市場化改革，充分提升金融體系效率的同時，必須正確處理政策性金融與商業性金融的關系，重新審視政策性金融在整個國家金融體系中的地位和作用，將政策性金融體系作為我國社會資金融通的重要組成部分，合理填充補足財政直接支出和商業性融資之間的“中間地帶”，追求政府財力依托機制的轉換及實現效率提升的倍加效應，服務于科學發展觀所要求的全面、協調、可持續的統籌發展和某些戰略重點上的趕超突破。

政策性金融體系；商業性金融體系；政策性銀行改革

在現代經濟生活中，金融的主體部分是商業性金融體系，但如果作嚴格的實際考察，可以發現各主要經濟體都不可避免地在商業金融軌道之外，存在政策性金融軌道，構成另一種體系。政策性金融具有“政策性目的、市場化運作、專業化管理”等特征，是有別于一般商業性金融資源配置機制的一種金融創新，或可稱之為加入政府較強調控作用的金融資源配置機制。

政策性金融的目的，以政府為主體來確立；其市場化運作，是指在具體的微觀運營管理中，要按照市場規則（或兼容于市場規則）來運行。這種市場化運作的目的和動機不同于商業化（商業化是逐利的，而政策性金融卻不以逐利為動機），主要是與專業化管理一道形成追求績效的較好機制。“市場化運作”是為了強調政策性金融資源的運用不同于財政資源的無償公共配置，政策性金融機構必須考慮項目的有效性和貸款的可償還性，在具體業務的運營管理中遵循市場經濟規則及其要求；同時，必須明確“市場化運作”僅僅是一種手段，它必須服從于和服務于“政策性目的”這一初始的、本質層面的原則，它不等于政策性金融機構本質屬性的改變或商業化改革。政策性金融包括政策性融資業務，也包括其他的政策性金融服務業務，如政策性保險、政策性擔保等。

構建我國政策性金融體系首先要解決的問題是如何認識我國政策性金融體系的必要性、重要性和基本功能，即對我國政策性金融體系的定位問題。這個問題統領著政策性金融體系構建的全過程。從世界上主要經濟體的經濟發展史、經濟成長過程可總結的內在邏輯來看，發展政策性金融具有長期性。因此，探討我國政策性金融體系的基本定位，需要將其置身于我國追求現代化戰略目標的經濟與金融發展的大環境之中，從足夠長的歷史視角來觀察政策性金融的必要性、發展軌跡和特征，然后結合現實國情和當前的突出問題，正確認識政策性金融體系目標和未來一段時期的基本定位。

一、我國金融體系發展的特征與未來軌跡

我國現代金融體系的起步與發展帶有政府主導的鮮明特征，這一進程在我國存在兩個不同的發展趨勢：一方面，在不同歷史時期，始終存在對政策性金融業務的訴求，金融體系都承擔著內容各異的政策性業務；另一方面，從大的發展趨勢來看，市場力量對金融發展的推動作用在清晰地、漸強地展現，尤其是隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和深度融入國際社會，金融領域改革開放的速度越來越受到國際、國內等多方面因素的共同影響，在此環境中，可以預見，深化市場化取向的金融體系改革是我國金融發展的必然選擇，而且其效率直接關系著我國金融安全和金融競爭力，關系著我國資源配置和經濟發展水平。因此，需要堅持推進和完善金融體系的市場化改革，包括利率市場化改革，充分提升金融體系的效率。同時，也必須通盤協調考慮我國政策性金融體系的何去何從。

（一）以商業性金融機構為主體，重視“商業性”和“政策性”雙軌并行與協調

就未來發展軌跡前瞻，毋庸置疑，市場化是我國金融發展的主線，商業性金融機構必然成為我國金融體系的主體。但是，從現代市場經濟國家金融體系的共性特征去考察，純粹的市場化金融體系其實并不存在，一般都可以觀察到伴隨商業性金融的另一軌——政策性金融體系。對于我國金融發展由政府主導的歷史傳統，以及我國社會主義市場經濟的超常規發展特色而言，如何保持政策性金融機構的合理定位，正確處理政策性金融機構與商業性金融機構的關系，重視和實現金融發展，深化“商業性”與“政策性”雙軌的并行與協調，更是不可回避的重大問題。

（二）關注政策性金融機構發展困境的不利影響

1994年，我國成立了三家政策性銀行，意在金融雙軌“分道揚鑣”，為國有商業銀行的市場化改革打開了配套的制度空間，也為政策性金融業務的規范發展提供了組織上和制度上的保障，被看作是我國金融體系市場化改革的重要進步。但是經過十多年的發展，我國政策性金融體系的框架和發展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。政策性金融機構的缺失與困境會對我國金融體系的健康發展和社會進步產生何種影響呢？

第一，我們重溫1998年的一段表述來分析政策性金融機構的任務。“總量平衡與結構調整是困擾宏觀經濟的兩大難題，經濟效益則是困擾微觀經濟的難題。金融是為經濟服務的，資源的配置—資金的配置—進而金融機構的設置要有利于這三個難題的解決。由中央銀行控制‘總量’，商業銀行追求經濟‘效益’，政策性銀行承擔‘結構’調整任務——這是1993年以來金融改革所形成的新的金融體系的基本框架。”（吳曉靈等，1998）[1]

第二，進一步放寬視野，從社會政策的角度分析，社會進步不僅體現為經濟增長，而且體現為人民生活水平的普遍提高。王紹光（2008）認為，我國自1978年以來正處于“雙向行進”中。所謂雙向行進，一方面是向市場經濟轉型，另一方面是相反方向的社會自我保護。21世紀以來，我國正在出現蓬勃的反向運動，并在催生一個“社會市場”。在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機制，但政府通過再分配的方式，對與人類生存權相關的領域進行“去商品化”，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新“嵌入”社會倫理關系之中。[2]金融發展服務于社會進步的客觀要求，以及我國公共政策對于公共利益與社會和諧的重視，必然要求政策性金融體系能承擔起相應的社會責任。

政策性金融機構作為專門承擔政策性金融業務的機構，是政府運用經濟手段優化經濟結構，促進社會進步的重要工具，政策性業務的要求將長期存在。在新時期，政策性業務的內容不僅涉及結構調整領域，也更多地涉及幫扶弱勢群體、支持落后地區等社會和諧發展目標。因此，政策性金融機構的缺失和功能弱化，可能會產生兩類不利后果：一類是在政府主導的金融發展環境中，大量的政策性業務將不得不由商業性金融承擔，這顯然不利于商業性金融體系的充分發展；另一類則可能是金融服務的供給出現斷層，大量的政策性融資需求無法得到規范化和持續性的滿足，制約經濟結構優化和社會進步。無論是對金融體系效率的損傷，還是對經濟社會發展的侵蝕，在經濟全球化的國際競爭環境中，這些負面效應都可能被放大，甚至危及經濟繁榮和社會安定。當然，政策性金融及其專門機構的業務范圍和規模本身也存在適時適度的問題，不能過度擴張。

（三）政策性金融體系與我國金融發展的未來軌跡

鑒于以上視角的考察，政策性金融既然應有其一席之地，那么政策性金融體系的規范和發展其實也是商業性金融體系在我國真正確立的一個必要條件。我國金融發展的未來軌跡既要堅持商業性改革的主線，持續推進商業性金融體系的演進與完善，又要明確：在現代金融體系的一般運作層面，相對于商業性金融而言，政策性金融的定位是拾遺補缺；相對于經濟社會發展要求而言，政策性金融的作用不可或缺；相對于實現“后來居上”的現代化趕超“三步走”目標而言，政策性金融具有戰略意義。因此，在較長的一段時期內，必須重視政策性金融機構的規范和發展，并且需要引導商業性金融機構以合理的機制適當參與政策性金融業務。

二、對政策性銀行改革思路的反思及政策性金融的再認識

2007年以來，我國開始進行新一輪的金融體系改革，其重點就是政策性銀行的改革。一個值得重視的傾向是要通過改革將政策性銀行逐步轉型為以商業性業務為主的運營模式，甚至直接將政策性銀行轉變為商業銀行。整個改革方案的字里行間似乎透露出一種政策性金融已經過時、希望商業性金融能夠覆蓋所有融資需求的信息。這種想法存在偏差，在實踐中將對我國經濟社會發展以及金融體系的完善帶來不利影響（賈康，孟艷，2009）。[3]

政策性金融的特征是通過金融手段來實現國家特定的經濟與社會發展戰略意圖與政策目標，強調金融機制與財政資金的“互補”結合。政府相當一部分政策性的支持資金，需要借助政策性金融體系，實現金融式的資源聚集放大、市場化運作、專業化管理，努力提高其運行質量與效益。

一般而言，政府參與資金配置的規范途徑主要有：一是政府通過預算安排，實現財政性資金流向市場失靈領域；二是政府可以發展政策性金融機構，通過一部分財政投入安排或者政府優惠政策，借助于市場化的運作機制，調動、引導更多的社會資金進入政府支持和鼓勵發展的領域。這兩種途徑相比，預算途徑的資金配置具有無償性、強制性等特點，能夠非常直接地服務于政策目標，但是資金規模會受到諸多限制，同時以預算撥款、通過行政安排方式配置資金的效率在開發領域一般較為低下；而以政策性金融方式，可以構建“政策性目的、市場化運作、專業化管理”的混合機制和放大機制，把不以營利為目的的政府資金以有償而優惠的、同時也是“四兩撥千斤”的乘數效應的方式運用于某些市場失靈領域。

政策性金融作為政府參與社會資源配置的重要方式，從其基本特征看，它是介于財政資金直接投入與商業性資金融通之間的一種資金融通方式。就利率水平和風險承受能力而言，政策性金融比商業性金融更具優勢，并且可以更加有針對性地幫助實現政府產業政策和經濟發展規劃；就效率、規模和靈活性而言，政策性金融比財政直接投入方式更具優勢，通過發展政策性金融體系，政府可以較低耗地實現國家政策意圖，降低社會運轉成本，提高社會資金配置總體效率。

從國際經驗看，政策性金融業務是長期存在的，即使是發達市場經濟國家也存在比較強大而且種類多樣化的政策性金融服務。對于采取趕超型經濟發展戰略的發展中國家來說，通過發展政策性金融業務，可以適當集中有限的資金支持需要重點發展的項目，從而加快趕超步伐。在我國現階段，無論是科技產業、中小企業的發展以及產業結構的轉型，還是西部開發、東北振興、珠三角及長三角產業轉型以及環渤海經濟圈的發展、重慶社會統籌試點、北部灣經濟區和海峽西岸經濟區的加快建設，等等，都存在資金不足的制約。這些領域的投資收益存在較大不確定性，往往超出商業性金融業務的風險承受能力，迫切需要政府政策性資金的扶植，借以拉動商業性信貸資金的投入。而在“三農”領域，相關農戶和農業企業獲得商業性資金的能力一般更低，帶有明顯的“市場失靈”特征，更加迫切需要獲得政府政策性資金的大力支持。

雖然我國財政每年為此安排了大量補助性支出，但在很多具體問題上仍不能直接解決和滿足某些資金需求。在這些領域，往往使用政策性金融的方式更有效率。如果在金融體系改革中完全取消了政策性金融，這些微利和低利的產業和地區將難以獲得較充足的資金投入。例如，我國中小企業融資難問題與“三農”問題已經講了多年，但直到現在也沒有取得令人滿意的實質性改進，而這些問題的存在已經在制約經濟統籌發展和社會和諧目標的實現。

正因為如此，我國政府必須能夠長期動員和集中一部分資金資源，相應拉動、引致其他社會資源，來滿足上述特殊領域和特殊行業的資金需求。通過逐步構建完善的政策性金融體系來完成這種資源集中和政策資金配置，可以填充補足財政直接支出和商業性融資之間的“中間地帶”。追求政府財力依托機制轉換，實現效率提升的倍加效應，應是我國政策性銀行改革和重新審視與構建政策性金融體系的戰略性著眼點。

通過改革，應將政策性金融建設作為我國社會資金融通的一個重要組成部分，依靠政策性金融，完成單純依靠市場和商業性金融無法辦到的事情，促進經濟社會協調發展。在未來很長一段時間里，即使我國經濟繼續得到快速發展，工業化、城鎮化、市場化水平進一步提高，但由于產業區分和項目性質等原因，在農業、中小企業以及大型機電設備進出口等方面，我國仍然需要相應的政策性金融服務。當然，從長遠趨勢觀察，政策性金融的范圍將有所縮小，對經濟社會的影響程度最終也會有所降低。

三、我國政策性銀行定位和資金供給與運行機制的偏差

既然政策性金融體系的構建對于我國這樣實施“趕超型”戰略的發展中國家而言如此重要，那么，為什么在我國政策性金融體系建設并未充分展開的情況下，僅存的三家政策性銀行卻已經有一家被明確要求改制成商業性銀行，另外兩家也一度有可能失去政策性金融機構的地位呢？這與我國對政策性金融機構以及對三家政策性銀行的功能定位錯位有一定關系。

從20世紀90年代后我國政策性金融的發展歷程看，對于政策性金融的認識較為模糊，在很長一段時間里，政策性金融這一概念被政策性銀行所取代，似乎三家政策性銀行就可以覆蓋我國所有的政策性金融領域。狹義的政策性金融體系的建立，實際成為金融體制商業化改革的副產品。這種定位對政策性金融的長遠發展帶來了負面影響，容易誤導相關各方對政策性金融體系存在的必要性看窄。從我國經濟發展階段和政策性金融運作的實際情況看，政策性金融體系所涵蓋的領域應該比較廣泛，是三家政策性銀行的業務范圍所不能全部包含的。如何解決這個問題，一直未能形成清楚的思路。

另外，在構建我國商業性金融體系之初，是將三家政策性銀行的產生作為減輕原有專業金融機構包袱的配套措施；而在其產生之后的業務開展階段，缺乏對其政策性業務持續給予必要資金支持的全面設計，不僅三家政策性銀行所從事的政策性業務范圍界定不夠清晰，并且特別是運行機制如何合理構建這一關鍵問題都遲遲沒有解決方案。

財政分配體系在一次性撥付一定數額的資本金之后，對政策性銀行的日常管理運作就很“自然地”拉開了距離，財政部門沒有義務和責任繼續按照政策性融資業務發展的需要去追加政策性金融機構的資本金。在以財政補貼提供政策性資金支持方面，雖然主要面向農發行，但也與農發行的資金需求缺口具有很大差距。這樣，政策性銀行業務開展所需資金只能依靠其他來源，特別是在發展的前期，其資金來源主要是其監管機構——中國人民銀行給予的再貸款。

作為中國人民銀行來講，雖然其面對的往來對象主要是商業性銀行，但其商業原則也適用于向政策性銀行發放的再貸款，即中國人民銀行必須考慮這些資金回收的壓力。在本應判定和追求政策性金融目標實現程度的監管機構出現缺位的情況下，中國人民銀行成為政策性銀行的監管機構，但由于沒有明確的政策性目標，其在監管過程中最自然的選擇就是逐步實現政策性銀行的盈利性，繼而利潤指標也成為考核三家政策性銀行運營情況的核心指標。2003年銀監會成立以后，在履行對政策性銀行的監管職責中，主要還是側重于微觀經營績效評價，即采用與商業性銀行類同的經營業績評價體系。這種監管導向的結果就是導致政策性銀行片面追求經濟利益，不愿意從事收益率較低、風險相對較大的政策性業務，從而選擇那些業務利潤較高的企業和領域，甚至會憑借其政策性的優勢進入明顯屬于商業性金融機構的業務范圍。這導致商業性銀行產生不滿，而這些問題反映到監管層面，也就導致有關方面在確定政策性銀行改革目標之時，傾向于干脆以政策性銀行的商業化作為基本指導理念。

四、對我國政策性金融基本定位的重新審視

為了合理構建政策性金融體系，促進我國社會資金的全面優化配置，需要重新審視政策性金融在整個國家金融體系中的地位和作用，擺脫政策性金融制度建設方面的認識誤區。

通過對政策性金融的國際經驗和我國經濟運行的實際分析，本文認為，對于我國政策性金融的定位應該是：政策性金融是我國資源配置和金融運營體系的重要組成部分，是對財政分配和商業性金融的必要補充，其重要性不可忽視，發揮的作用要放在戰略層面來估量。

從國際經驗看，即使是發達市場經濟國家，也在某些特定領域為政策性金融留下了足夠的空間，設立了一定數量的政策性金融機構。這樣做的主要目的，就是要實現社會資金的合理、公平配置，即通過政策性金融機構的運作，解決在市場經濟運行過程中出現的社會資金配置的“市場失靈”問題，使社會資金在一定程度上支持那些資金運用直接效益不夠高但對社會發展又非常重要的領域和區域。另一方面，那些實施“趕超型”發展戰略的發展中國家對于政策性金融體系的建設會更加重視，它們在追求扶助中小企業、“三農”等社會公正目標之外，普遍還賦予政策性金融機構集中社會閑散資金、支持重點產業和落后區域發展、支持出口導向型戰略、自主創新等經濟發展目標，其政策性與國家戰略的聯結會更為明顯，在國家經濟發展中所起到的作用更為重要。

我國經過30多年的改革開放，經濟發展迅速，經濟總量已居于世界前列；但是，應該清醒地看到，我國人均指標排位依然非常低下，經濟發展基礎仍然很薄弱，農業發展比較落后，區域經濟發展很不平衡，存在大量的短板產業和短板領域。因此，在社會資金融通過程中，如果僅僅依靠市場機制和商業性金融配置資金，那些國家急需發展的產業以及急需資金支持的區域，由于資金運用直接效益較低，商業性資金很難配置到它們當中，極不利于加快實現國家經濟結構轉型升級。因此，我國現階段不僅不能收縮政策性金融業務，與此相反，還需要合理、積極地發展政策性金融業務和大力發揮政策性金融機構的作用，合理引導社會資金的流向，實現科學發展觀所要求的全面、協調、可持續的統籌發展。當務之急是要以農業、中小企業以及進出口、自主創新、重點領域技改升級、長期投資、資本輸出等領域，構建合理的政策性金融支持體系（賈康、孟艷，2010）。[4]

當然，在任何一個實施市場經濟制度的國度，相對于商業性金融來講，政策性金融都是補充性的，處于“配角”地位的，商業性金融應在社會資金配置中起到基礎性、主導性作用，使得社會資金配置基本能夠體現“效率優先”的理念和原則。但是，這并不意味著政策性金融可有可無，其發揮作用的領域通常是商業性金融所不能發揮作用或者是作用存在扭曲的領域，因此，政策性金融與商業性金融又是相互補充的。所謂“配角”地位，同樣具有其戰略意義；主角、配角齊全，才能上演有聲有色、又好又快發展的歷史話劇，構成我國社會資金間接融通體系的全部。全局而言的政策性金融之“配角”地位，并不排斥與否定其在某些特定領域的資金融通中，發揮決定性的“主角”作用。

[1]吳曉靈，等.新一輪改革中的中國金融[M].天津：天津人民出版社，1998：88.

[2]王紹光.大轉型：1980年代以來中國的雙向運動[J].中國社會科學，2008，(1).

[3]賈 康，孟 艷.招投標方式政策性金融：運轉條件、發展空間與相關框架探討[J].財貿經濟，2009，(10).

[4]賈 康，孟 艷.政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇[J].當代財經，2010，(12).

Reflection on the Basic Orientation of China’s Policy-Oriented Financial System

JIA Kang,MENG Yan
(Research Institute for Fiscal Science,Ministry of Finance,Beijing 100142,China)

At present stage,active exploration and healthy development of China’s policy-oriented financial system is hindered by such problems as unclear understanding of policy finance,dislocation of the functions of policy banks and so on.While sticking to pushing forward the reforms of market-oriented financial system and fully improving the efficiency of the financial system,we must correctly handle the relationship between policy finance and commercial finance,re-examine the position and role of policy finance in the entire financial system of the country,take the policy-oriented financial system as one of the important parts of financing of the social funds,make up and fill in reasonably the“intermediate zone”between the direct fiscal expenditures and commercial financing,pursue the transition of the mechanism relying on government financial resources,realize the multiplexing effect of efficiency promotion,serve the comprehensive,coordinated,sustainable and unified development required by the concept of scientific development and catching-up and breakthrough at some strategic focuses.

policy-oriented financial system;commercial financial system;policy bank reform

責任編校：魏 琳

F832.1

A

1005－0892(2011)06－0037－06

2011-01-11

賈 康，財政部財政科學研究所所長，研究員，博士生導師，中國財政學會副會長兼秘書長，主要從事宏觀經濟及財經理論與政策研究；孟 艷，財政部財政科學研究所副研究員，經濟學博士，主要從事財政與金融政策研究。