推進城鄉一體化發展的實踐與思考
——以湖北省大冶市為例

○李建禮

推進城鄉一體化發展的實踐與思考
——以湖北省大冶市為例

○李建禮

黨的十七大指出：“要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”湖北省大冶市作為中部典型的資源型城市，經歷了從依托資源到資源枯竭的過程，之后，大冶開始探索“跳出資源謀發展”的道路。2010年1月，大冶市委四屆六次會議提出“爭當全省統籌城鄉發展排頭兵”的戰略構想；同年，大冶躋身“全省城鄉一體化擴大試點縣市”行列。借助政策機遇，大冶開始了跨越式發展和城鄉經濟社會的騰飛。經過近幾年的實踐，大冶市經濟總量進一步提升，區域競爭優勢初步凸現，城鎮化步伐大大加快，居民生活質量大幅提高，城鄉協調發展進一步增強。2011年上半年，大冶市共完成全地方生產總值146億元，財政收入17.63億元；實現城鎮居民人均可支配收入7588.7元，農民人均收入3329.9元。在2011年全國縣域經濟基本競爭力評價排名中，大冶市位列122位，居中部百強縣市第12位，高居湖北省首位。

一、大冶市推進城鄉一體化的主要做法

按照“三化同步、一體發展”的總體思路，堅持產業帶動、鎮村聯動、創新驅動，充分激活發展的內生動力，充分發揮群眾的主體作用，形成了“政府主導、農民主體”的一體化建設新格局。

（一）堅持產業帶動，形成工農并駕齊驅的產業格局

1.以經濟轉型推進新型工業化

大冶市按照“改造提升傳統產業、大力發展接續替代產業”的轉型思路，在“搭平臺、促開放、抓招商、壯集群、優環境”上狠下功夫，推動產業從“一礦獨大”到多元替代、從傳統低端向現代高端跨越。全市成立了22個招商分局，實行專業化招商，成功引進了山力新冶薄板、雨潤、中糧等一大批500強企業、上市公司和行業知名企業，形成了具有核心競爭力的四大產業集群（機電制造、飲品食品、新型建材、紡織服裝）。預計2011年將實現規模以上工業總產值530億元，2015年將突破千億元。

2.以新型工業化促進農業現代化

大冶市按照“園區+龍頭企業+基地+中介組織+農戶”的思路，打造了2個百億元農副產品加工園區，探索形成了雨潤模式、鑫東模式、侯安杰模式、祝山模式、富農合作社模式。全市建設規模化種養基地186個，發展農民專業合作社129個，帶動5萬農戶融入種養產業鏈中。新型工業化和農業現代化的同步推進，為促進城鄉一體化和可持續發展奠定了堅實的物質基礎。

（二）堅持鎮村聯動，形成雙向互動的城鎮化發展新格局

1.打造鄉鎮特色工業小區，推進產業鏈向下延伸

大冶市按照“一鎮一主業、一鄉一品牌”的要求，已建靈成特鋼模具產業園、陳貴鎮雨潤食品產業園、還地橋鎮金橋機電產業園等工業小區11個。工業小區的建設，拉長了城鄉產業鏈條，帶動了鎮域經濟和村級集體經濟快速發展。全市有14個鄉鎮（場、街辦）財政收入已超過千萬元，85%的行政村年收入在5萬元以上，2011年年底有望實現所有村集體收入突破5萬元。

2.強化城鎮承載功能，引導農民向上轉移

大冶市堅持以鎮為支點，以村為節點，高起點規劃、高標準建設了“2個城鎮群、8個中心鎮和100個中心社區（中心村）”，并推進“產業向鄉鎮特色工業小區集中，自然村向中心村（社區）集中，農民向城鎮和中心村（社區）集中”。2010年以來，全市鎮村基礎設施建設總投入7億元，吸納4.5萬農民在家門口就業，引導5.6萬農民向城鎮和中心村（社區）有序轉移。

（三）堅持創新驅動，激發城鄉一體化發展的內生動力

1.創新土地流轉機制，實現土地收益最大化

為進一步解放農村生產力，加快富民步伐，大冶市搭建了“三個平臺”（村級土地托管中心、鎮級土地流轉服務中心和農民權益保障中心、市級土地流轉服務中心和農村土地糾紛仲裁委員會），推行了“三個置換”（宅基地置換住房、土地承包經營收益置換社保、土地承包經營權置換股份），實施了“三個激勵”（對農業龍頭企業、規模經營大戶、農民專業合作社進行激勵）。目前，全市共流轉土地10.2萬畝，占耕地面積的20%以上。通過多種模式的運作，農業企業獲得了巨大的發展空間，企業的競爭實力進一步增強，農民收益大幅提高。

2.創新民生問題的解決機制，推動公共資源均等共享

大冶市為創新社會保障制度，實行“三個對接”，即城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療對接、新農保和城鎮居民（職工）養老保險對接、農村低保與城鎮低保對接，實現了城鄉社會保障全覆蓋。同時還創新社會事業發展機制，推進“三個標準化建設”，即推進義務教育標準化、基層衛生標準化、基層文體設施標準化，城鄉公共服務逐步均衡。

3.創新投融資機制平臺，解決資金短缺問題

通過改善信用環境、搭建融資平臺、創新金融產品、出臺激勵政策，充分整合各類資本投入城鄉一體化試點建設。一年來，全市城鄉一體化建設中，財政投入4.8億元，拉動金融投入12.5億元，撬動社會資本投資（含農民投資）18.6億元。

4.創新基層黨建工作機制，凝聚力量保障發展

創新“組織聯建、隊伍聯管、活動聯辦、資源共享”的新模式，形成“以強帶弱、優勢互補、整體推進、協調發展”的城鄉黨建工作新格局。以“千名干部下基層”活動為基礎，深入推進“三萬”活動，進一步轉變干部作風。從富裕鄉鎮選派2名黨委書記到困難鄉鎮工作，推動貧富鄉鎮均衡發展。

（四）全面激發農民的積極性和創造性，充分發揮農民的主體作用

為充分調動農民的積極性，大冶市通過以獎代補、以獎促干、以物代扶等方式，實行多建多補、先建先補、多投多得，一年多來，全市共投入以獎代補資金4500萬元，帶動農民投資2.28億元，農村村容村貌和設施建設明顯改善。同時，加強并推進村民(居民)自治，激發農民的創造性，成立了由老黨員、居民代表、返鄉離退休干部等人員組成的居民理事會。以上措施充分發揮了農民的主體作用。

二、關于進一步推進城鄉一體化的思考

（一）注重科學規劃，促進城鄉融合整體化

1.堅持城鄉統籌規劃

重視規劃的引領作用，實施城鄉一體規劃的全覆蓋，形成“中心城區、中心鎮、中心村”為支撐的區域城鎮體系，構建結構合理、有序推進、協調發展的格局，進一步優化城鎮布局，重點推動城鎮向沿江、公路和鐵路等交通干線沿線集聚和發展。

2.加強城鄉社會管理

打破城鄉分治格局，按照城鄉一體配套、統一管理服務的要求，以城鄉社會管理一體化為著力點，積極探索政府管理由單向管理為主向多元、綜合管理轉變的有效方式，充分調動社會力量參與管理，權責一致、高效運轉的城鄉社會管理一體化體制。

（二）統籌城鄉發展，推進產業對接聯體化

1.發揮重點項目帶動作用

從完善區域功能和優化資源配置出發，統籌安排重點產業和布局，按照集約發展、效益優先、生態環保的原則，集中發展特色優勢產業，如有色金屬、特種鋼模具、重型制造等傳統優勢產業，引導特色、優勢產業向園區集中，發揮地區比較優勢，建立各具特色的產業基地、工業園區和開發區，形成特色鮮明、優勢互補、分工合理的產業布局。

2.推動城鄉產業融合發展

按照“資源節約、環境友好”的發展思路，圍繞產、加、銷三大環節，加強三大產業融合，形成以工業帶動農業，農業企業帶動農業產業，促進農民向城鎮居民轉變，促進農業向產業化轉變，促進城鄉產業融合對接，工農兩翼齊飛協調發展的新格局。

（三）注重改革創新，推進發展機制一體化

1.完善土地流轉制度

積極探索農村集體建設用地流轉機制，穩步推行城鄉建設用地增減掛鉤。打破城鄉二元結構，完善征地制度，建立城鄉建設用地統籌利用和土地收益統籌分配的土地管理制度，實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，實現土地資源的優化配置。

2.創新農業發展方式

加快農業規模化經營，建設農業示范區，發展現代農業園區，培育農業專業公司。積極發展高效農業，大力推廣農業技術，發展現代農業設施。加強農業生態功能，實現城鎮生態平衡區與基本農田保護區建設的功能互補。完善現代農業服務體系，推進農業產業化經營，發展農業協會和專業化合作組織，提高農業生產的組織化程度，增強抵御市場風險的能力。

3.實現社會保障對接

建立城鄉一體的社會養老保障制度，實現城鄉全覆蓋的基本養老保險制度，推進農村養老保險向城鎮養老保險體系轉移，進一步提高保障水平。建立城鄉統一的社會基本醫療保險制度，全面實施城鄉居民基本醫療保險制度。建立城鄉一體的社會救助體系，完善城鄉最低生活保障政策，加快統一城鄉低保標準，完善社會醫療救助辦法，提高城鄉醫療救助水平，實行城鄉社會醫療救助統一管理。

（四）創新資源配置機制，推進公共服務均等化

1.建立公共服務均等化制度體系

建立保障有力、滿足群眾需要的公共財政投入機制，完善公共服務管理體制,形成覆蓋全程、綜合配套、便捷高效、城鄉統一的社會化公共服務體系，逐步消除城鄉戶籍制度的差別待遇。

2.合理配置公共服務資源

建立城鄉義務教育均衡發展機制，形成優秀教師定期服務農村的工作機制。建立城鄉居民方便共享的公共衛生和基本醫療服務體系，鼓勵醫務人員支援基層。建立統籌城鄉的文化事業發展機制，開展文化下鄉活動，建立農民文化書屋，建設農民文化廣場，進一步豐富農村文化生活。

3.推進城鄉基礎設施一體化

統籌推進城鄉重大基礎設施建設，加快城鄉道路管網的“無縫對接”，實現城鄉基礎設施共建共享共用。加快城鄉公交一體化，加強農村環衛設施建設，加大農村環境綜合整治力度和生態環境保護，探索農村環境保護工作體系和長效機制。

（作者單位 湖北省黃石市委黨校）

（責任編輯 張 婭）