公共租賃住房：建設和管理問題探討

○姜煥葉

公共租賃住房：建設和管理問題探討

○姜煥葉

所謂公共租賃住房，是指在政府政策引導下，由政府、企業或社會團體興建或籌集的，滿足在城市剛就業的無住房人員或住房困難家庭基本居住需求，并以較為優惠的價格向他們提供租賃的住房。其承租對象主要包括以下四種：一是畢業剛到城市工作的大中專學生；二是城市退伍軍人和戶口轉入城市的退伍軍人；三是在城市打工的農民工；四是家庭收入較低且住房困難的家庭。筆者認為，大規模的建設公共租賃住房是一個很好的解決問題的思路。

一、公共租賃住房的配租方式及房屋來源

為城市勞動者提供基本住房保障是全社會的責任，僅靠政府一家提供租賃住房是遠遠不夠的。就目前公共租賃住房的配租方式看，主要有兩種模式：一是貨幣配租方式，二是實物配租方式。貨幣配租方式是指政府向符合公共租賃住房申請條件的居民發放貨幣補貼，由其到市場上租賃住房；實物配租方式是指政府向符合公共租賃住房申請條件的居民直接提供公共租賃住房，并按照公共租賃住房租金標準收取租金。但這兩種方式各有其優缺點。采取何種方式為宜？筆者認為要實行兩種方式并行，但應以實物配租方式為主。具體操作方式可以由各市區住房保障機構組建公共住房租賃公司，由該公司負責收集本區市場上待出租的戶型較小的住房，向符合公共租賃住房承租條件的家庭或個人出租，政府補貼只補給在該公司承租住房的對象，或者將該房屋收租與出租的價差直接補給該公司。

為了解決由政府一家提供實物配租存在的弊端，充分發揮全社會參與公共租賃住房建設和管理的積極性，建議公共租賃住房的實物配租可以包括以下三種：

其一，政府公共租賃住房，由市區政府興建或籌集的，用于解決城市低收入住房困難家庭的住房，類似于目前全國正在建設的廉租房。

其二，單位公共租賃住房，由規模較大、用人較多且有生活用地或資金較充足的單位興建或購買，滿足本單位無房職工基本居住需求（含剛畢業的大學生、農民工）的住房，相當于以往的單位職工住房。比如大中專院?？山ɡ蠋煿⒑蛯W生公寓（宿舍），有生活用地的企業可利用生活用地興建職工公寓（宿舍）、農民工公寓（宿舍）。

其三，社會公共租賃住房，主要包括兩種類型：一是由房地產開發企業按照城市規劃的要求，在舊城改造（含城市棚戶區改造和“城中村”改造）項目中配建的用于向拆遷戶中住房困難的家庭出租的住房；二是各開發區根據城市規劃和產業布局的要求，在各類產業園區建設及升級改造中，在人數較集中的產業園區集中配套的公寓、宿舍，用于滿足開發區無條件建房的中小企業職工的住房需求。

二、公共租賃住房建設的資金來源

政府要向居民提供公共租賃住房，資金來源是非常重要的方面。有保證的資金來源是公共租賃住房制度建立和維持的必要條件。公共租賃住房的資金途徑主要有：

1.中央政府和各級地方政府的財政撥款。由于保障性住房的公益性質，政府投資是保障性住房建設的主體，財政資金應起主導作用。應在各級政府年度財政預算中安排專門的公共租賃住房保障資金，并且專項資金應規定一個最低比例，所占比例及額度應逐年增加。而且應該納入地方政府的年度政績考核內容。

2.住房公積金增值收益余額。地方政府可以考慮在住房公積金增值收益余額中提取貸款風險準備金和管理費用后，劃出一部分用作公共租賃住房保障資金。

3.土地出讓收益。政府應在土地出讓凈收益中安排一部分用作公共租賃住房保障資金。按照住建部的明確要求，各地土地出讓凈收益中不低于10%的收益要用于保障性住房的建設，但由于凈收益的計算相對復雜，可能用土地出讓收益較易掌握。而且，10%的指標有些偏低，為給保障性住房建設提供有力的資金支持，地方政府應將其土地出讓金18%—20%的比例用于保障性住房建設。有些地方政府可能感覺資金壓力大，主要是由于在經濟建設的其它方面投入過大，可以壓縮這方面的支出，以保證公共租賃住房保障資金的來源。

4.公共租賃住房租金收入。公共租賃住房體系建立起來以后，每年都會有相應的租金收入，租金收入可全部用于公共租賃住房保障資金。

5.房地產開發商的公租房配建資金。由于公共租賃住房的建設周期長，利潤較低，房地產開發商的投資動力不足。為了解決公共租賃住房建設資金的大量缺口問題，政府應該硬性規定，今后無論是國有、民營、外資房地產開發商，只要是投資于本地商品房開發，都應無條件地接受政府關于商品房開發項目中應投入一定比例資金建公租房的規定，如按建設規模的8%—10%的比例配建公共租賃住房等，10年或更長的時間后政府有權以略高于其成本價收購。由于各地每年房地產開發商投資的項目多，規模相當大，投資增長快，這樣可相當大程度地解決公共租賃住房建設的資金來源，并將開發商的個人利益與社會公益很好地結合起來。

6.房地產投資信托基金。它是一種以發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進行房地產投資經營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它可投資一項或多項房地產，基金可在證交所上市，是一種資產證券的方式。在我國，出于安全、信用、收益等方面的考慮，房地產投資信托基金應主要屬于公募，即由政府來組織。

7.各種商業銀行貸款。國家銀監會應制定相應的措施，鼓勵各商業銀行逐漸加大對地方公共租賃住房建設的支持。由于公共租賃住房建設的周期較長、收益又遠低于商業地產，各商業銀行貸款的積極性不是很高，但考慮到其收益穩定，應該是選擇的途徑之一。

8.社會保險基金。國家應該準許和鼓勵社會保險基金用于公共租賃住房的建設。由于安全、收益的需要，社會保險基金應該注意幾點：一是保險企業要設立投資保障性住房建設的專項基金，按照“政府主導、商業化運作”的模式，建立高效、透明的運作機制；二是政府對參與公共租賃住房建設的保險企業要像其他相關企業一樣，給予一定的稅收支持政策，減免相關稅負；三是準許保險基金通過基金、股權、債權等多種方式投資。

9.社會及其他方式籌集的資金。在和城市規劃相結合的情況下，政府應該鼓勵開發區、工業園區、企業、機關事業單位等利用自有土地建設公租房。有土地的企業、機關事業單位可以既建員工宿舍，又建公共租賃住房，兩者很好地結合起來，以調動他們的積極性。也應該鼓勵國際發展援助機構將資金投入于公共租賃住房體系的建設和發展，同時公共租賃住房運行中的處罰收入等也可用作公共租賃住房保障資金。

三、公共租賃住房的管理機制

由于公共租賃住房帶有保障住房性質，與完全市場化的商品房不同，它的建設管理模式與商品房的建設管理不同。其管理可分為三個層次：

一是公共租賃住房的行政管理機構。各地市住房保障和房屋管理部門是全市公共租賃住房的行政管理部門，負責制定全市公共租賃住房的政策、制度、發展規劃和年度工作計劃等重大事項的決策和協調，并對各區租賃住房建設管理實現監督。各區住房保障和房管部門具體負責各區公共租賃住房的管理工作，包括對承租對象的審核、補貼資金的發放。市區發展改革、建設、國土、規劃、環保、民政、財政、監察、公安、價格、殘聯等部門根據各自職責，配合做好公共租賃住房管理有關工作。

二是公共租賃住房的開發建設部門。公共租賃住房按其類型分為四種，除了收購或收租存量住房外，另外三種是正在興建：一種是政府公共租賃住房，由市區政府興建或籌集，建議市區成立市區公共租賃住房開發公司或者由市區政府市區國有開發公司投資建設；另一種是單位公共租賃住房，由各單位自建或委托開發企業代建；還有一種是社會化公共租賃住房，屬于舊城改造項目中配建，由各開發項目的房地產開發公司負責配建，屬于在開發區中集中建設的公共租賃住房，由開發區管委會委托國有開發企業建設。

三是公共租賃住房租賃公司。各區成立公共租賃住房租賃公司，由該公司負責本區公共租賃住房的租賃管理工作。公共租賃住房租賃公司負責籌集房源，向符合條件的對象配房租賃，收取租金，發放補貼。

因此，對公共租賃住房的建設和管理實行住房建設與租賃經營分離、租賃經營與行政管理分家，三者各司其職，相互合作。

四、公共租賃住房的政策支持

由于公共租賃住房屬于保障性質的住房，必須給予政策支持。

1.土地政策。建設公共租賃住房，必須有相應的建設用地。一是實行行政劃撥。市規劃國土部門應將公共租賃住房建設用地納入規劃，并對公共租賃住房的建設用地實行行政劃撥。公共租賃住房的建設用地應多在市區中心地帶，因為交通發達，方便租住人員的工作和生活，降低生活成本。二是準許單位自建。鼓勵工業園區、企業、機關事業單位利用自有土地建設公共租賃住房。這樣既方便相關人員的生活，又調動相關單位的積極性。

2.稅費政策。公共租賃住房的建設項目在建設時享受經濟適用住房政策優惠，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府基金，公共住房租賃公司向符合條件的對象出租公共租賃住房時免收租賃環節的各項費用。

3.投融資政策。除政府的財政資金外，其它的資金來源特別是銀行的信貸資金等，能夠減低利率的，盡量降低利率，以做到公共租賃房建設盡可能低成本，取得較好的效果。

（作者單位 武漢市行政學院）

（責任編輯 崔光勝）