社區居民參與公共危機治理的外部保障與能力建設※

○陳安娜

社區居民參與公共危機治理的外部保障與能力建設※

○陳安娜

現代化和社會轉型使我們生活在一個公共危機事件頻發的風險社會之中，隨著公共危機事件日益復雜和多元化，以政府為核心的公共管理系統在控制和消解危機上顯現出存在一定程度的疲軟，傳統的經驗處理模式、缺乏統一的協調指揮、與民眾信息溝通不及時等方面的先天缺陷已經暴露，因此，各界對調動社會力量廣泛參與、建立多元化的公共危機治理網絡的呼聲越來越高，社區居民則是其中的一支不可忽視的重要力量。

一、完善社區居民參與公共危機治理的外部保障

要調動社區居民參與公共危機治理的積極性，必須以居民的需要為本，從外部賦予社區民眾參與的權利，提供參與的途徑，讓其可以自由選擇是否參與和參與的方式，同時，根據居民的特性、態度、想法來為居民增權，讓居民看到參與公共危機治理的實效，進而積極參與到公共危機治理中來。

（一）參與的自由保障

民主和參與是不可分割的，民主的體現是以自愿參與的體制和文化為基礎的。有學者根據自主性將居民的社區參與劃分為他組織和自組織參與兩種方式，認為前者是政府在政府及其代理者安排和動員下的社區參與，居民更多的是被動地參與和執行社區公共事務，而自組織參與則體現在居民參與時自覺自愿的，其根本就是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，而我國目前的社區居民參與主要是他組織參與，居民對社區公共權力缺乏決策和監督，整體缺乏參與的主動性，自組織參與的公共性不夠。一項關于災后農村社區建設中村民社區參與現狀的研究發現，由于村民大都參與自己的切身利益問題，所以“私參與”的積極性遠遠高于“公參與”。公共危機治理是一項公共事務，社區居民雖感受到自身生命和財產安全受到威脅而有參與公共危機管理的強烈訴求，但居民在選擇是否參與公共危機事件時會衡量參與所付出的代價及收獲，考慮參與的金錢、精力和時間限制。政府和其他社會組織在動員社區居民參與公共危機治理時在尊重居民自由選擇權、容許居民選擇作出不同程度參與的基礎上，注重從正向引導，注重激發居民參與的內部動機，鼓勵居民通過協商討論達成共識，讓居民自由選擇行動方案，避免自上而下地干預到居民的參與和決策過程中，有利于了解和消除居民參與公共危機治理的后顧之憂，增強居民自主參與的積極性。

（二）參與的權利保障

社區居民的自主參與是社區發展的重要原動力，賦予居民參與的權利，意味著居民可以在不違背現有法律法規的前提下以各種方式參加公共危機治理，對居民參與進行賦權，需要一個清晰的制度環境，政府必須對自身、社區組織的權力進行定位，特別是對社區居民委員會的性質進行明確界定，讓居民在公共危機的宣傳與預警、準備與預防、控制與回應、恢復與重建的整個治理過程中都有參與的機會。在賦予居民參與權的同時，還需要制度化、規范化的機制作保障，要通過立法和司法，建立一個包括以政府、社會和居民為主體的完整的監督體系，避免居民的無序參與可能引起的混亂。

（三）參與的渠道保障

居民只有參與到公共危機治理的過程中，提出解決問題所需的援助和方法，政府提供的政策和服務才能有效反應和回應社區的愿望和實際情況。要讓社區居民走向自助參與的發展目標，就必須把社區的一切組織和地方事物交由來自社區的人士擔當。參與的渠道可以由社區居民自發地組織，透過一些非正式途徑來緩解公共危機，也可以由政府、社會組織推動及贊助。然而在社區實踐中，參與機制面臨的最大問題是行政化和市場化的矛盾，即行政性的政府組織和自發性的群眾組織之間利益的協調問題，要解決這個問題無論是自上而下還是自下而上的兩個維度都難以解決，因此我們需要大力推介中間力量，即社區中介組織。政府在公共危機發生后，往往會成立緊急的公共危機治理小組，這種小組在進入社區時往往并不熟悉社區的情況，難以在危機管理上作出周全的考慮，因此常常是通過召開居民會議，傾聽并回應居民的意愿，擴大居民對決策的影響力。而街道辦事處、居委會、業主委員會等也可以發揮傳統基層組織的作用，號召居民參與，在社區居民共同關心的問題上，暢通居民參與的利益表達渠道，開拓參與的渠道，讓居民知道如何參與，有具體的可選擇途徑。其他各類非營利組織、專業應急管理部門則可以在工作范圍內充實和加強危機治理志愿服務，把有相關專業知識和技能的居民進行培訓，納入到應急救援隊之中，而地方政府應創造條件對居民參與危機治理給予適當支持。

二、社區居民參與公共危機治理的能力建設

培育社區居民參與公共危機治理的能力，可以根據公共危機的狀態、居民在公共危機中的處境、居民對公共危機的參與層次來培育居民小組，或者把三者進行結合，系統地、有針對性地培育社區居民參與公共危機治理的自身能力。

（一）協助居民對公共危機的狀態進行界定

公共危機的狀態包括公共危機的成因、范圍、危害和發展階段。在人類生存環境不斷惡化的今天，公共危機是自然因素造成還是社會因素造成的已經很難區分，公共危機是一個包括宣傳與預警、準備與預防、控制與回應和恢復與重建的動態過程，其危害和影響的范圍也可能是一個動態擴大或縮小的過程。由于危機具有客觀存在的真實性，也有一種主觀建構的層面，居民的參與意愿是否強烈，能否把參與的意愿轉化為參與的行動，真正參加到公共危機的治理中，這取決于居民如何定位自己在公共危機中的角色和作用，而居民對自己的角色定位首先與其對公共危機狀態的理解有關。除了政府要及時披露公共危機的真相以外，還需要居民參與到界定公共危機狀態的過程之中，從而對公共危機狀態達成共識以便在行動的過程中達成相互理解和協作。協助居民對公共危機的狀態界定，社區可以運用各種渠道和機制，對社區居民普及危機知識，進行危機能力的教育、宣傳、培訓和演習。

（二）根據居民在公共危機中的處境培育不同的關注小組

公共危機是動態變化的，同一社區的居民在公共危機中也會有不同的處境。可以將居民大體區分為處在公共危機中的居民、處于公共危機邊緣的居民和與公共危機沒有直接關聯的居民。居民越是卷入到公共危機之中，越是感受到生活受到威脅，其參與公共危機治理的意愿就越是強烈。居民卷入到公共危機中的程度也會影響到他們對自身在公共危機治理中的角色定位，因此，有針對性地培育不同的關注小組，對處在公共危機中、處于公共危機邊緣、與危機沒有直接關聯的居民提供他們需要的不同資源，幫助同一處境下的居民建立聯系，達成相互理解和支持，讓不同危機處境中的居民小組之間相互分享信息和資源，支持這些關注小組在充分溝通并達成共識的前提下，發展民主及理性的集體行動形式，達到解決公共危機的目的，從而補充政府和其他社會組織公共危機治理的不足。

（三）根據不同參與層次因材施教培養居民的參與能力

根據居民的不同參與層次，可以把居民區分為領袖（如居民委員會委員）、組員（積極參與者）、旁觀者（響應參與者）和冷漠居民（不響應、不參加的居民），目標是將大部分表現冷漠又不愿意參與的居民，提升為旁觀者，進而將旁觀者吸引成為工作小組成員，使他們積極參與為危機治理工作，最后將組員組織成為居民委員會，有系統地建立長期的公共危機治理機制。具體來說，就是培養居民領袖，對以居民利益為己任的人進行領袖技巧和才能的培養，為他們提供策劃的機會，增加社區居民對領袖的認同和支持，協助他們動員居民、組織和領導集體行動；對公共危機中的積極參加者，建立長期的居民小組，開展系統的服務鼓勵他們主動發表意見和參加具體行動，提供參與危機治理的機會和擴寬生活領域的機會，培養對小組和社區的歸屬感；對公共危機中的旁觀者，給他們提供機會相互認識，把他們吸納為短期的義工、聯絡人和咨詢對象，根據他們的切身利益提供所需服務，讓他們在條件許可的情況下參與集體行動，及時處理他們對事件發展的意見和建議；對那些對公共危機不響應、不參加的居民，明白他們的興趣，為他們提供開放式的參與方式，吸引他們的注意力，為他們提供詳細的參加資料，留下他們的聯絡方式，鼓勵他們留心宣傳活動的內容并發表個人意見。總之，無論是處于哪個參與層次的居民，都要明白他們的真實需求和現有能力，用豐富的活動形式使他們在參與公共危機治理中看到成效，得到能力感和社區歸屬感。

※本文系湖北省社科基金項目《公共危機管理中政府與社區的合作機制研究》（項目編號：09BZZ039）的階段性成果。

（作者單位 中山大學社會工作系）

（責任編輯 崔光勝）