我國未成年人校外活動場所建設政策

◎陳 敏

我國未成年人校外活動場所建設政策

◎陳 敏

理性決策和漸進決策是政策分析中兩種最基本的政策分析模型，兩者各有優勢和缺陷。混合掃描模型則是將兩種決策模式有機結合起來，實現了優勢互補，也為研究我國未成年人校外活動場所建設政策提供了良好的視角。因此，本文將基于混合掃描模型視角，回顧我國未成年人校外活動場所建設政策的制定過程，分析政策中所存在的制度缺陷和現實困難，對未來政策設計提出相應建議。

校外活動場所 建設 政策 理性決策 漸進決策 混合掃描

校外教育是指由校外教育機構和各種社會教育團體，在學校教育計劃之外，利用課余時間（包括雙休日、節日、寒暑假和其他課余時間），對中小學生進行的內容豐富、形式多樣的有目的、有計劃、有組織的旨在促進受教育者身心健康發展的充滿生活情趣的教育活動。①它包括少年宮、青少年宮、兒童活動中心、青少年活動中心、青少年科技館、少年之家等機構。在各類未成年人校外活動場所廣泛開展的思想道德建設、科學技術普及、文藝體育培訓、勞動技能鍛煉等教育實踐活動，在教育引導未成年人樹立理想信念、錘煉道德品質、養成行為習慣、提高科學素質、發展興趣愛好、增強創新精神和實踐能力等方面發揮了重要作用。

未成年人校外教育作為我國社會主義教育的重要組成部分，從1949年新中國第一家少年宮——大連少年宮建立至今，我國校外教育發展已經走過60余個年頭，大致經歷了三個發展階段。第一階段是從新中國成立到改革開放前，其特點是以課外輔導、興趣小組為主，基本上是國家投入，完全公益性，服務對象是學校推薦的優秀學生。其功能是通過興趣小組和課外活動，發展特長，為培育專業人才做準備。第二階段是從改革開放到20世紀末，其特點是青少年宮等校外活動場所成為學校教育的補充，服務對象開始面向社會，不再由學校推薦，更多的是家長帶孩子報名，經費也不再全部由國家劃撥，有些地方為生存開始收費和進行營利性經營。其功能是與知識教育緊密結合，開始注重為應試服務，開設了英語、奧數等輔導班，實施的特長教育也加入功利的目的，如考試加分。第三階段是2000年至今，進入全面發展和改革時期。其特點是與學校教育相互聯系、相互補充，成為促進青少年全面發展的實踐課堂，也逐漸成為一個具有自己內涵、任務、目標、內容和方法的獨立教育體系。其功能是一個與學校教育、家庭教育并舉的教育。這個階段也是校外教育改革創新、實現跨越式發展的階段。

一、關于未成年人校外活動場所建設的相關政策

2000年6月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》（中辦發[2000]13號），要求認真加強青少年學生校外活動場所的管理，切實做好青少年學生校外活動場所的建設和規劃工作，全社會都要積極支持青少年學生校外活動場所的建設和管理工作，切實加強對青少年校外教育工作的領導。并明確提出“力爭十五末期，全國90%以上的縣（市）至少有一所青少年宮或活動中心等青少年學生校外活動場所”②的建設目標。

2004年2月26日，中共中央、國務院印發了《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》（中發[2004]8號），文件指出：“要加強青少年宮、兒童活動中心等未成年人專門活動場所建設和管理。”③文件還要求各級政府要把未成年人活動場所建設納入當地國民經濟和社會事業發展總體規劃，對大城市和中小城市的未成年人活動場所提出了明確的建設要求，并進一步提出“經過3至5年的努力，要做到每個縣都有一所綜合性、多功能的未成年人活動場所”④的目標。

2006年4月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又頒布了《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》（中辦發[2006]4號），把8號文件關于未成年人思想道德建設對校外教育的總體要求變成明確的工作任務、具體的政策措施和可操作性的工作項目，并進一步明確“‘十一五’期間要實現每個城區、縣（市）都有一所綜合性、多功能的未成年人校外活動場所”。并特別提出“加大農村未成年人校外活動場所的規劃和建設力度”。“各地可因地制宜，依托基礎設施較好的鄉鎮中心學校或其他社會資源，配備必要的設施設備，建立鄉村少年兒童活動場所，為農村未成年人就近就便參加校外活動提供條件。”⑤中辦[2000]13號文件提出：“從體育彩票和福利彩票的公益金中拿出一部分，專門用于補助青少年校外活動場所的建設和維護。”于是，財政部、民政部和國家體育總局于2000年印發了 《關于增加彩票發行額度籌集青少年活動場所建設和維護資金的通知》。2000—2006年間，國家總計投入40億元用于青少年校外活動場所的建設和維護。2008—2010年，國務院繼續籌集彩票公益金30億元，用于青少年校外活動場所建設管理項目。

二、未成年人校外活動場所建設中存在的主要問題

經過近10年的建設，未成年人校外活動場所的數量有了明顯增加。2001—2006年間，根據“十五”校外教育事業發展規劃，中央重點扶持中西部地區建設項目1092個，地方自建項目769個，中央和地方共建1861個。2008—2010年還將重點扶持中西部地區建設場所600個。截至目前，全國有青少年宮、少年宮、兒童活動中心、科技館等校外活動場所5400多個，其中教育系統2600多家，共青團系統1400多家，婦聯1200多家，科協現有223個科技館。此外，文化、體育等部門也建設了一批向未成年人開放的活動場所，初步形成了覆蓋全國大中城市及部分縣區的校外活動場所網絡。

隨著全國校外活動場所數量的增加，校外活動場所網絡的初步形成，校外活動場所建設中所存在的主要問題也日益凸顯，主要有四個方面：一是總量仍然不足，經過近10年的建設，對照2004年8號文件提出的“經過3至5年的努力，要做到每個縣都有一所綜合性、多功能的未成年人活動場所”的建設目標仍有距離。即使到2010年底完成建設目標，仍然難以滿足近3億青少年學生健康成長的需要，在數量上只能滿足平均每7萬未成年人才擁有一個青少年校外活動場所；二是分布仍然不均，盡管這10年間中央已經重點扶持建設中西部地區校外活動場所，但從總體分布來看，仍然主要集中在大中城市和經濟發達地區，廣大農村地區還十分缺少；三是建設完成的校外活動場所存在使用不充分問題，有些場所由于后續運作經費得不到保障，出現閑置、挪用、占用，甚至進行商業出租的現象；四是建設與管理運作銜接不順，投入保障機制仍不健全。盡管在文件中都要求當地政府部門確保場所建成后的經費保障和師資配備，但由于地方政府的重視程度和財政狀況等因素的影響，很多活動場所運作艱難。

三、未成年人校外活動場所建設政策的混合掃描分析

（一）混合掃描模型的內涵與優勢

理性決策來源于“經濟人”和“理性人”假設，認為決策者面臨的是一個現實的問題；引導決策者作出決策各種目的、價值或目標是明確的，而且可以按其重要性不同而依次排列；解決問題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權衡；決策者對可供選擇的方案可能出現的結果（代碼與收益）都進行了調查研究；每一個選擇方案及其可能出現的結果都與其他選擇方案具有可比性；決策者最后采用的那個方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實現其目的、價值或目標的方案。但理性決策是一種理想化的決策，割裂了目的與手段的聯系。

漸進決策由林德布羅姆提出，他認為政策制定職能以及以往的經驗實現現有政策的漸進變遷，在現有方案的基礎上，進行局部范圍內的調試，以適應環境的不斷變化。漸進的過程實際上就是一個不斷學習實驗、不斷反饋調整的過程，也即是一個試錯的過程。它有利于避免因決策嚴重事務所產生的災難性后果。漸進的改革把可能出現的錯誤限制在能夠控制調整的范圍內，一方面避免決策層內部的緊張與沖突，以及過高的政治風險，另一方面又在心理上安撫了各種利益群體和個人。漸進決策模型的局限體現在：按照漸進主義途徑取得的政策，必然只是反映最有權勢的團體的利益，卻是群體和組織松散的團體的要求可能得不到體現；漸進主義忽視基本的社會創新，只關注短期目標，尋求的只是與以往政策有區別的政策；漸進主義傾向于保守，比較適合于節奏較慢的社會。

混合掃描模型是由阿米泰·艾特佐尼為克服理性決策和漸進決策的各自局限，綜合兩者的實用價值而提出的模型，它是理性決策模型和漸進決策模型的有機結合。混合掃描模型在概念上截取理性模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發政策創意并深入政策核心問題；同時截去漸進決策模型的政策弱點，把政策關注力集中在經過選擇的政策方案及其評估上，形成政策焦點，以有效地解決政策問題。⑥混合掃描模型既不像理性模式那樣理想化，也不像漸進模式那樣保守，它使理性和漸進有機結合起來，一是確立有根本方向的高秩序、基礎性政策措施，二是包含為根本政策做準備并貫徹執行的漸進性措施。混合掃描所擁有的不同層級的靈活性增進了決策的有效性、策略性，使水平與能力各異的決策者能應對瞬息萬變的社會環境與形勢。

（二）基于理性決策模式的分析

加強未成年人校外活動場所建設是社會發展和國家整體教育發展的需要。現在未成年人的一年中約有180天時間在學校度過，其余的時間不是在校外就是在家庭中度過。如何在學校以外的環境中培養孩子已經成為社會和家長特別關心的問題。加強未成年人校外活動場所建設和管理有助于均衡發展校外教育，特別是帶動中西部地區校外活動場所的起步和發展，更好地促進教育公平，讓更多的未成年人享受到校外教育資源。加強未成年人校外活動場所的建設和管理，有助于國家通過校外場所向青少年學生進行正面的思想教育和引導，對無序的社會影響進行合理的整合及科學的選擇、過濾、強化和控制，并滲透到知識技能、文化娛樂、生活情趣等各個領域，為廣大未成年人提供一個逐步社會化的實踐場所。

加強未成年人校外活動場所建設是青少年健康成長的需要。未來的社會發展表明一個人要成為全面發展的人，僅僅從學校的課堂上獲取知識是遠遠不夠的，需要從各方面得到知識，培養多方面的技能，參加多方面的實踐，鍛煉多方面的能力，特別是加強非智力因素的發展，否則就不能成為國家需要的社會人才。校外教育還有助于幫助未成年人從獨生子女的封閉狀態中解脫出來，讓他們在群體生活中獲得更多的發展機會，是他們參與體驗教育、團隊教育、養成教育的重要場所。

（三）基于漸進決策模式的分析

我國未成年人校外活動場所建設政策基本符合漸進決策特征。漸進主義認為政策制定不完全是理性的過程，而是對以往政策的不斷補充和修正的過程，采用的是“摸著石頭過河”的模式。從縱向的角度看，強調由淺入深循序漸進；從橫向角度看，則是強調從點到面協調發展。一項重要的改革政策的出臺，往往是要進行試點，先從點上取得經驗，再由點推廣到面，從而做到比較穩定的協調發展。我國未成年人校外活動場所建設政策雖然于2000年后開始密集出臺，顯示出政府的日益重視，但從校外教育60多年的整個發展歷程來看，也是經歷從東部沿海發達地區到中西部、從城市到農村的漸進發展路線。

我國未成年人校外活動場所建設政策的決策機制與漸進決策相悖。漸進主義認為，理性模型所追求的“完全理性”在實踐中是不可行的，主張“不在于專家作出周全完備的全知分析，而在于廣泛的參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協調試、良性互動進而實現政策的動態均衡”⑦。宏觀的政策目標是由國家領導人首先提出的，具體的政策決策由中央政府主管教育和財政的部門共同進行的。這種政府主導決策模式的好處是時間短、見效快。但政府并不能全面、及時地反映校外教育發展面臨和出現的問題，而且也缺乏必要的知識和信息對復雜的社會需求和問題進行分析，使決策和現實環境有所脫離。很多2000年以后建成的校外活動場所都是在國家級貧困縣，雖然初建的經費由國家提供，但是后期配套、教師編制和工資福利、場所日常運行經費是需要地方政府支持的，這對于還沒真正擺脫溫飽問題的地方財政無疑是雪上加霜，導致后續運作面臨艱難等問題。因此，在政策制定過程中，就需要包括國家主管部門、地方政府、社會機構、基層民眾、成熟校外教育機構代表的共同參與，形成漸進決策的多元制衡機制。很顯然，我國校外活動場所建設決策機制不符合這個要求。

（四）分析與比較

我國未成年人校外活動場所建設的政策出臺是基于理性考慮，但由于缺乏科學的論證體系，造成實施的具體困難，帶來系列問題。我國未成年人校外活動場所建設政策采用的是自上而下的政策執行模式，各級政府制定部門和政策執行部門不可避免地有利益沖突，政策信息經過層層行政機構，自上而下信息傳遞過程中容易發生信息被誤解、截留、增刪與替換的現象，甚至出現有些受援助的項目申報前答應政府后期配套的所有要求，建成后兩手一攤、撒手不管等現象。這就需要引入漸進決策問題導向、民主協商機制，加強政策制定前的調研和論證，從而減少目標的假、大、空，減少由于個人意志的影響而產生的執行偏差，以增進政策的有效性。

四、思考與政策建議

（一）政策思考

1.我國未成年人校外活動場所建設政策存在一定理性缺失。就理性分析模式而言，它的前提是決策者是理性的，對決策信息有充分把握，而且對決策所帶來后果及影響有充分認識，對收益和代價有科學評估。我國校外活動場所建設政策取向雖然是符合理性需求和理性愿望的，是依據理性判斷而采取或調整的，但從其當前的后果來看，與這種理性期盼、理性目標尚存在一定距離。理性決策所要求的包括從問題界定、目標確立、方案設計、結果預測、方案比較擇優到最終評價等一系列環節沒有真正到位。我國對于校外教育的理性研究，特別是政策研究一直比較滯后，理論成果匱乏，給決策者提供的政策建議也非常有限。在理論界，很多教育家往往只停留在對學校教育的研究領域，校外教育往往就像一個“小眾群體”顯得可有可無。即使當政策出臺后，也只有校外教育工作者歡欣鼓舞，歡呼“校外教育的春天來了”，但是仍然沒有引起教育家們的關注。因此，在政策出臺后的很長時間內，沒有引發教育家和理論家們像對待真正的學術研究一樣去評價、去議論甚至去批判的現象，即使偶有真知灼見，也形不成氣勢，很難通達到教育決策人那里，對下一次政策的重新調整沒有起到積極的促進作用。

2.我國未成年人校外活動場所建設政策缺乏多元互動和民主參與。雖然這項政策是校外教育工作者盼了很多年才盼來的，但與此同時也很有突然之感，可以說幾乎沒有校外教育家們會預感到這些政策的出臺。政策出臺前，校外教育的分布和發展已經呈現出東西明顯不平衡的狀態，東部多且發達，西部少且落后，如何在一個政策中體現不同的建設要求和發展要求，在政策制定前，沒有像今天“教育規劃綱要”征求意見那般廣泛聽取意見和建議，這導致政策制定缺乏一定的意見基礎，與當前出現系列問題有直接相關性。

（二）相關建議

作為尋求改善決策過程的種種理論和模式的延伸線上的兩端，理性模式和漸進模式并不完全相互排斥，而是既相反又相輔相成。鑒于此，對我國未成年人校外活動場所建設政策的完善和調整提出如下建議。

1.加強科學理性研究。從我國校外教育發展的理論研究來看，多為經驗型總結，這也對政府的科學決策帶來一定的局限性。因此建議要加強理論研究，提高決策的科學性。一方面建議在高校，尤其是師范類高校能夠根據日益增長的校外師資需求而真正設立專門的科、系，開設校外教育專業，根據校外教育的特點，有針對性地培養出更多更優的校外教育教師和研究人員，提升校外教育的質量和科研水平，使校外教育更具規范性和系統性，更好地發揮育人功能。另一方面建議教育家，尤其是研究社會教育的專家能把一定的視線轉到校外教育領域，深層次研究校外教育如何利用好獨特載體在未成年人成長過程中發揮重要作用，以及加深研究當前校外教育的發展新思路，為政府制定和調整政策提供專業化的意見和建議。

2.積極推進校外教育立法。校外教育立法已經成為各國教育發展的必然趨勢。如日本和韓國都立有《社會教育法》，對校外教育作了明確規定，美國也早在1994年通過的《2000年教育目標法》中對校外教育的發展作了部署。在我國，教育立法越來越受到重視，《民辦教育促進法》的確立、《義務教育法》的修訂實施就是例證。但在日益完善的教育法律中，校外教育領域始終是個盲點。校外教育是社會主義教育事業的一部分，要充分發揮校外教育在未成年人成長中的獨特作用就迫切需要通過立法來確立其在國民教育體系中的地位，同時也將填補我國校外教育的法律空白。要徹底解決兩辦等政策文件關于校外教育的運作經費和稅收優惠等規定仍然得不到具體落實的問題，就必須積極推進校外教育立法，用法律法規為校外教育的事業發展提供強有力的法律保障，確保校外教育的各項權益和運作經費得到盡快落實，使校外教育能夠更好地發揮社會公益作用，創設出更多優質、有益的教育活動，惠及更多的未成年人。

3.努力構建校外教育行業管理體系。由于歷史原因和各地行政管理的差別，全國各省市校外教育的上級主管部門有教育局、婦聯、共青團、科委等。不同的主管部門導致對校外教育的發展目標、管理要求、考核標準不相同，對于政策文件的貫徹落實也不同步；校外教育機構之間缺乏溝通平臺，往往與系統內部的單位聯系較多，和歸屬于其他部門的同行交流甚少，很難實現資源共享。這使得很多校外教育機構在很大程度上長期處于孤軍奮戰的境地，相互之間多競爭而少合作，難以形成行業形象和整體合力。針對校外教育管理部門條線眾多的現狀，建議要自上而下地規范校外教育管理體系，理順關系，制定統一的行業標準和評估體系。這不僅有利于國家的全局調控和地方對相關政策的快速落實，也能推動全國校外教育網絡的形成，逐漸達成行業共識，形成行業形象和整體合力，大大推進校外教育事業的整體發展。

4.重視多元參與，實行科學民主決策。任何一個人甚至一個團體的知識、能力和精力都是有限的，不可能僅靠自身力量應對決策所面對的各種問題，這必然會表現出決策主體的局限性。校外教育的發展政策將直接關系到國家的未來，與未成年人的全面健康發展息息相關，尤其將在未來10年的教育發展綱要的實施中大有作為，在素質教育的進程中發揮極其重要的作用。因此，在前三點的基礎上，政府在決策過程中，應通過充分吸收不同意見和觀點，使決策過程更加民主，決策內容順乎民心，減少盲目和失誤，使實施更加順利。

注：

①高洪.現代校外教育論[M].中國少年兒童出版社，2001：7.

②中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知中辦發[2000]13號，2000-6-3.

③④中共中央國務院.關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見中發[2004]8號，2004-2-26.

⑤中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見中辦發[2006]4號，2006-4-7.

⑥寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2003：283.

⑦張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京大學出版社，1997：242.

C913.5

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作者單位 上海交通大學國際與公共事務學院

責任編輯 有 明