我國未成年人保護(hù)工作的發(fā)展和思考——《未成年人保護(hù)法》施行20周年之際

◎王明學(xué) 舒弘毅 劉 閔

我國未成年人保護(hù)工作的發(fā)展和思考
——《未成年人保護(hù)法》施行20周年之際

◎王明學(xué) 舒弘毅 劉 閔

2012年1月1日是《中華人民共和國未成年保護(hù)法》正式施行20周年的日子，處于這樣一個(gè)時(shí)點(diǎn)，回顧總結(jié)未成年人保護(hù)工作的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究當(dāng)前未成年人保護(hù)工作面臨的挑戰(zhàn)和未成年人保護(hù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題，有利于在新的歷史階段準(zhǔn)確把握未成年人保護(hù)工作的方向和重點(diǎn)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人保護(hù)工作。

未成年人 保護(hù)法 熱點(diǎn)問題 發(fā)展方向

一、歷史回顧

未成年人的保護(hù)工作一直受到黨和政府的關(guān)注和重視，特別是改革開放以來，我國未成年人保護(hù)工作隨著改革開放的深化而持續(xù)發(fā)展，走過了從起步、探索到穩(wěn)健發(fā)展、持續(xù)進(jìn)步，從自發(fā)、分散到法制化、規(guī)范化、組織化運(yùn)作的歷程。

（一）改革開放前的未成年人保護(hù)工作

1933年中華蘇維埃工農(nóng)兵第一次代表大會(huì)通過的《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》明確規(guī)定“十四歲以下的男女，嚴(yán)格禁止雇用。十四歲至十六歲的童工，經(jīng)過勞動(dòng)檢查機(jī)關(guān)許可后才能雇用。”這是人民政權(quán)最早制訂的關(guān)于保護(hù)未成年人的法律條文。后來的中華蘇維埃共和國憲法大綱、勞動(dòng)法、婚姻法以及抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的陜甘邊區(qū)施政綱領(lǐng)、晉察冀邊區(qū)目前施政綱領(lǐng)等，對(duì)青少年教育、權(quán)益保護(hù)以及勞動(dòng)就業(yè)、婚姻等方面作出了一系列規(guī)定。

建國以后制訂和頒布的憲法及一系列法律法規(guī)，對(duì)涉及到青少年和未成年人的很多內(nèi)容作了相應(yīng)規(guī)定，促進(jìn)了青少年特別是未成年人各方面權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。但總體上來看，建國前直到改革開放的初期，受到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和艱辛探索社會(huì)主義發(fā)展道路特殊時(shí)代所影響，整個(gè)未成年人保護(hù)理念還是停留在意識(shí)和理論層面，沒有上升到法律和制度化的層面來加以規(guī)范、指導(dǎo)和貫徹；未成年人保護(hù)工作還是零散的、分散的，處于自發(fā)的狀態(tài)；“未成年人”這一表述也很少見諸于世；政策和措施的象征性偏多，實(shí)質(zhì)性、物質(zhì)性偏少；優(yōu)先原則、特殊保護(hù)原則等在未成年人身上并沒有較好體現(xiàn)出來。

（二）1978年至1991年的未成年人保護(hù)工作

這一時(shí)期，是未成年人保護(hù)工作向法制化、規(guī)范化、組織化運(yùn)作方向積極進(jìn)行探索實(shí)踐的時(shí)期。1978年，由于長(zhǎng)期積累的各種問題和矛盾在社會(huì)變革中的凸現(xiàn)和暴露，中國迎來了“文革”后的第一個(gè)犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當(dāng)嚴(yán)重①。1979年8月，中共中央通知轉(zhuǎn)發(fā)中宣部等八個(gè)單位《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》，要求在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把各方面的力量統(tǒng)一組織起來，通力合作，著眼于教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問題②。作為未成年人保護(hù)事業(yè)重要組成部分的預(yù)防青少年違法犯罪工作，從此確立起“綜合治理”的基本思路。1984年，國務(wù)院對(duì)建國前批準(zhǔn)加入的《確定準(zhǔn)許兒童在海上工作的最低年齡公約》等4個(gè)國際公約予以承認(rèn)。1985年10月，中共中央印發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育，預(yù)防青少年違法犯罪的通知，第一次明確提出要“抓緊制訂保護(hù)青少年的有關(guān)法律，切實(shí)保障青少年的合法權(quán)益”。1986年4月12日六屆全國人大四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，這部法律雖然只有18條，但“國家實(shí)行九年制義務(wù)教育”從此成為法定義務(wù)，這是我國第一部以未成年人為保障對(duì)象的法律，保障了適齡兒童、少年接受義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

這一時(shí)期，未成年保護(hù)的理念逐漸深入社會(huì)各個(gè)層面，未成年保護(hù)工作的正確方向得以貫徹堅(jiān)持，很多實(shí)質(zhì)性的措施和政策陸續(xù)出臺(tái)、落實(shí)，使得未成年人保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，最明顯地體現(xiàn)在法律特別保護(hù)制度方面的成果不斷涌現(xiàn)，比如在民事法方面的《民法通則》、《繼承法》、《收養(yǎng)法》、《婚姻法》中，刑法的總則和分則里面關(guān)于未成年人的一系列條款內(nèi)容中，行政法方面的《治安處罰條例》、《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》、《幼兒園管理?xiàng)l例》中，程序法方面的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》以及社會(huì)保障、勞動(dòng)及其他綜合立法中（包括許多法令、條例、指示、通令、通告、政策文件等），都對(duì)未成年人保護(hù)予以特別規(guī)定。在這些法文法條的規(guī)范指引下，全社會(huì)未成年人保護(hù)成效明顯，如在司法特別保護(hù)方面，1984年上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院率先試點(diǎn)建立“少年犯合議庭”后，全國司法系統(tǒng)內(nèi)的少年法庭及少年案件訴訟程序作為一項(xiàng)重要內(nèi)容逐步豐富完善；“特別保護(hù)”這一理念和原則也在涉罪青少年的司法實(shí)踐中得以堅(jiān)持。這一時(shí)期，大量的立法和貫徹落實(shí)法律法規(guī)的實(shí)踐，為未成年人保護(hù)工作步入法制化、規(guī)范化、組織化運(yùn)作軌道，探索積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和方法。

（三）1992年至2001年的未成年人保護(hù)工作

20世紀(jì)80年代，隨著未成年人保護(hù)工作的發(fā)展，未成年人保護(hù)的整體狀況和實(shí)踐中面臨的突出問題，都迫切需要進(jìn)行專門立法。因應(yīng)而制定頒布未成年人保護(hù)法，是未成年人保護(hù)事業(yè)最具里程碑意義的事件。1980年，共青團(tuán)中央提出了制定青少年保護(hù)法的建議，并牽頭調(diào)研起草。1987年8月，共青團(tuán)中央、國家教委分別進(jìn)行有關(guān)青少年保護(hù)立法的調(diào)研起草工作。1988年8月，在國務(wù)院法制局的協(xié)調(diào)下，兩個(gè)起草班子合在一起共同起草。1991年9月4日，七屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過了未成年人保護(hù)法③。未成年人保護(hù)法的立法過程，從醞釀?wù){(diào)研到法律出臺(tái)歷時(shí)十年有余，法律草案的名稱也從最初的青少年保護(hù)法進(jìn)展到了未成年人保護(hù)法，將保護(hù)對(duì)象從25周歲以下調(diào)整為18周歲以下，立法意圖從最初的教育保護(hù)青少年免受腐朽思想侵蝕、預(yù)防青少年違法犯罪為主，擴(kuò)展到對(duì)未成年人的全面保護(hù)。未成年人保護(hù)法的頒布，標(biāo)志著我國未成年人保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。在未成年人保護(hù)法及其相關(guān)法律法規(guī)等的指引和規(guī)范下，經(jīng)過多年的努力，全國多數(shù)地方建立起了未成年人保護(hù)的工作組織機(jī)構(gòu)和工作制度。眾多涉及未成年人的法律、政策在全國和地方層面都被修訂和調(diào)整。1999年，預(yù)防未成年人犯罪法頒布施行，未成年人權(quán)益保障的法律體系的框架逐漸清晰起來，基本形成了以憲法為依據(jù)④，以未成年人保護(hù)法為核心，輔以義務(wù)教育法和預(yù)防未成年人犯罪法，與其他民事、刑事、行政等的法律法規(guī)相聯(lián)系，中央與地方相結(jié)合，各部門工作規(guī)定相協(xié)調(diào)的青少年法律框架。這十年中，我國未成年人保護(hù)工作與教育事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)和文化事業(yè)共同大幅進(jìn)步⑤，未成年人成長(zhǎng)條件不斷改善，受教育水平大幅提高，凈化、優(yōu)化文化環(huán)境的工作順利推進(jìn)，環(huán)境不斷優(yōu)化，保障未成年人身心健康和合法權(quán)益，成為黨和政府的目標(biāo)和要求，也成為全社會(huì)的共識(shí)。

（四）2001年至今的未成年人保護(hù)工作

進(jìn)入新世紀(jì)，未成年人保護(hù)工作在繼續(xù)迅速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著社會(huì)快速發(fā)展變化帶來的更多挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)新的形勢(shì)，2001年1月31日，中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，綜合治理的理念在組織領(lǐng)導(dǎo)、工作推動(dòng)中得到了具體落實(shí)。2003年底，十屆全國人大常委會(huì)將未成年人保護(hù)法修訂工作列入立法規(guī)劃。2007年6月1日，新修訂的未成年人保護(hù)法正式施行。這次修訂進(jìn)一步明確了未成年人的權(quán)利、保護(hù)未成年人的原則和政府的執(zhí)法主體地位，為未成年人保護(hù)工作提供了更堅(jiān)實(shí)的基本法律保障。同時(shí)，未成年人保護(hù)在多部門協(xié)調(diào)推進(jìn)中更加關(guān)注到弱勢(shì)的、特殊的未成年人群體，包括農(nóng)民工子女、艾滋病致孤孤兒、孤殘未成年人、特困家庭未成年人、單親家庭未成年人、服刑在教人員未成年子女和流浪、留守、流動(dòng)未成年人等，在全社會(huì)的幫助下，他們的基本權(quán)益和福利得到較大改善和增進(jìn)。這一時(shí)期，多部門聯(lián)合開展了依法打擊整治網(wǎng)絡(luò)淫穢色情、整治強(qiáng)迫誘騙未成年人流浪乞討和強(qiáng)迫拐騙聾啞青少年違法犯罪等專項(xiàng)行動(dòng)，公安部成立了打擊拐賣婦女兒童犯罪辦公室；全國文化系統(tǒng)的各級(jí)各類公共文化設(shè)施向未成年人免費(fèi)開放，開始推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障"兩免一補(bǔ)"新機(jī)制，在農(nóng)村地區(qū)免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供課本和補(bǔ)助住宿生生活費(fèi)，讓更多的未成年人共享改革發(fā)展的成果。在這一時(shí)期，在有關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)和司法特別保護(hù)的實(shí)踐方面，有了很多積累和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，如在未成年人案件審理和處置過程中，“教育、感化、挽救”的原則、審前分押分管、不公開審理、指定辯護(hù)、法定代理人在場(chǎng)等程序規(guī)范體系和治安處罰、強(qiáng)制戒毒、工讀教育、收容教育、收容教養(yǎng)、刑罰、勞動(dòng)教養(yǎng)、社會(huì)幫教等矯治制度體系，不僅得到了充分的落實(shí)，而且這種包括刑事、行政、社會(huì)工作等的特別保護(hù)內(nèi)容，具有明顯的綜合治理特征，形成了具有中國特色的未成年人司法保護(hù)體系和實(shí)踐。從中央到地方，各級(jí)綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組普遍建立，各省紛紛設(shè)立了未成年人保護(hù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，⑥通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，黨、政各職能部門都被調(diào)動(dòng)起來，協(xié)調(diào)一致地推進(jìn)“未保”事業(yè)；共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、少先隊(duì)等各種群團(tuán)組織為了未成年人保護(hù)的共同目標(biāo)，依照各自的職責(zé)和章程，在未成年人保護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用；各種青少年自組織、法律援助機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)等也在積極貢獻(xiàn)力量。縱橫交錯(cuò)、覆蓋全面的保障網(wǎng)絡(luò)是新時(shí)期未成年人保護(hù)工作的重要特點(diǎn)。

二、未成年人保護(hù)法實(shí)施20年來未成年人保護(hù)工作的基本經(jīng)驗(yàn)

未成年人保護(hù)法實(shí)施20年來，未成年人保護(hù)工作取得了很大成績(jī)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)未成年人保護(hù)工作

我國未成年人保護(hù)工作總體上是從改革開放之后才系統(tǒng)地邁步的，過去的工作基礎(chǔ)很薄弱，無現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，同時(shí)由于未成年人數(shù)量龐大、問題復(fù)雜、各地情況多樣，照搬照抄國外經(jīng)驗(yàn)也不可行。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變革，未成年人成長(zhǎng)環(huán)境不斷變化，未成年人流動(dòng)、聚集方式出現(xiàn)新的情況，未成年人保護(hù)領(lǐng)域的新情況、新問題也層出不窮，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，堅(jiān)持尊重和保障人權(quán)的憲法原則，都要求更好地維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，為未成年人的健康成長(zhǎng)營(yíng)造良好環(huán)境。因此，只有堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，以改革創(chuàng)新作為強(qiáng)大的思想武器，才能在實(shí)踐中形成新思路、拿出新辦法，破解未成年人保護(hù)事業(yè)發(fā)展中遇到的實(shí)際困難，推動(dòng)未成年人保護(hù)工作的順利發(fā)展。

（二）堅(jiān)持以人為本，充分尊重未成年人的特殊利益

隨著社會(huì)日益多樣化，存在著社會(huì)群體利益分化和利益不平衡的問題。在這一大背景下，未成年人群體的分化日益明顯，如農(nóng)民工隨遷子女、留守兒童、小學(xué)生、中學(xué)生等不同群體有著不同的利益訴求和維權(quán)需要，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的許多問題折射在弱勢(shì)未成年人身上，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一些成本也正在由他們承擔(dān)。這些情況都要求未成年人保護(hù)工作要充分尊重他們的主體地位和特殊需求，因時(shí)因地制宜，切實(shí)把未成年人保護(hù)工作做細(xì)、做實(shí)，保證他們的合法權(quán)益不受侵害。同時(shí)，最大利益原則、無歧視原則、特殊保護(hù)原則、尊重未成年人原則等，本身既是以人為本理念在未成年人工作上的體現(xiàn)，也是國際上公認(rèn)的未成年人工作標(biāo)準(zhǔn)和人權(quán)領(lǐng)域重要內(nèi)涵。

（三）堅(jiān)持法制化方向，推動(dòng)未成年人保護(hù)工作規(guī)范化發(fā)展

政策法規(guī)能最大范圍地涵蓋未成年人、影響未成年人，因此必須堅(jiān)持未成年人保護(hù)事業(yè)法制化、規(guī)范化推進(jìn)，使未成年人保護(hù)工作在社會(huì)主義法治社會(huì)中實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。要通過完善立法，為未成年人保護(hù)提供基本的法律保障；要把保護(hù)未成年人權(quán)益與法律法規(guī)的貫徹落實(shí)結(jié)合起來，嚴(yán)格執(zhí)法，準(zhǔn)確、有效地依據(jù)《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》及相關(guān)法律法規(guī)，與侵害未成年人權(quán)益的違法犯罪行為作堅(jiān)決斗爭(zhēng)，依法開展法律監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)好未成年人具體的合法權(quán)益。

（四）著力于基礎(chǔ)建設(shè)，推進(jìn)未成年人保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)事業(yè)化發(fā)展

未成年人保護(hù)工作的基礎(chǔ)建設(shè)，包括隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、專業(yè)建設(shè)和社會(huì)氛圍營(yíng)造等，這些是未成年人保護(hù)工作事業(yè)化推進(jìn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。要加強(qiáng)黨政為主的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作，動(dòng)員黨政和社會(huì)各方面力量投入到未成年人保護(hù)工作中來，建立相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，建好工作隊(duì)伍，完善工作機(jī)制，營(yíng)造關(guān)心未成年人、關(guān)心未成年人保護(hù)工作的社會(huì)環(huán)境和工作環(huán)境。同時(shí)要推進(jìn)未成年人保護(hù)工作的理論研究和理論體系構(gòu)建，明確目標(biāo)，提煉經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)實(shí)踐。

三、當(dāng)前未成年人保護(hù)領(lǐng)域的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題

（一）關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)與未成年人健康成長(zhǎng)有關(guān)問題

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)日益成為未成年人學(xué)習(xí)、生活、娛樂、認(rèn)識(shí)社會(huì)、參與社會(huì)生活的重要途徑，正根本性地改變著許多未成年人的生活方式、行為方式、思維方式。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對(duì)人類生活特別是對(duì)未成年人產(chǎn)生了廣泛的積極的影響，但也帶來了不少問題，主要有以下三個(gè)方面：一是網(wǎng)絡(luò)的色情和暴力有害信息對(duì)青少年特別是未成年人身心健康的嚴(yán)重影響；二是未成年人網(wǎng)絡(luò)沉迷問題，很大程度地危害著特定青少年群體的身體健康和正常性格發(fā)育；三是在高速變革的社會(huì)當(dāng)中不斷地出現(xiàn)各種極端現(xiàn)象在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代被簡(jiǎn)單地迅速放大，使得部分青少年容易產(chǎn)生極端社會(huì)心理和極端的社會(huì)認(rèn)識(shí)。目前，我國網(wǎng)民規(guī)模超過4億，30歲以下的占總數(shù)的60%以上，其中以互聯(lián)網(wǎng)為第一信息源的青少年高達(dá)80%。青少年容易受到被網(wǎng)絡(luò)放大的社會(huì)極端現(xiàn)象的影響，產(chǎn)生錯(cuò)誤或極端的心理和認(rèn)識(shí)，進(jìn)而形成不正確的社會(huì)觀察和思想意識(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)極端化表達(dá)。

（二）關(guān)于農(nóng)民工子女問題

伴隨農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及家庭化遷移趨勢(shì)的增強(qiáng)，農(nóng)民工子女的規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2010年公布的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，到2009年我國共有1.45億外出務(wù)工的農(nóng)民工。我國的基本國情和人口發(fā)展趨勢(shì)決定了在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，以農(nóng)民工為主體的人口流動(dòng)現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在，其子女的數(shù)量也將隨之不斷增加。農(nóng)民工子女包括隨父母進(jìn)入城市的和留在農(nóng)村的兩類（據(jù)統(tǒng)計(jì)，分別有1400多萬和5800多萬），一般稱為隨遷子女和留守兒童。對(duì)于隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女而言，面臨的最大現(xiàn)實(shí)問題是教育問題，其背后是大規(guī)模快速城市化引致的問題、農(nóng)民工的社會(huì)融入問題。根本原因一是流入地公辦教育資源配置不足，教育規(guī)劃前瞻性不強(qiáng)，有關(guān)教育資源配置不足，一些地方公立學(xué)校仍然向農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)，加重了他們的負(fù)擔(dān)；二是公辦學(xué)校設(shè)置的入學(xué)“門檻”較高，農(nóng)民工子女難于達(dá)到入學(xué)條件；三是非義務(wù)教育階段的政策支持和經(jīng)費(fèi)投入不足，義務(wù)教育后的升學(xué)考試（尤其是中考）受到戶籍嚴(yán)格限制；四是一些農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件和教育教學(xué)質(zhì)量比較差，等等。對(duì)于農(nóng)村留守兒童而言，由于父母長(zhǎng)期在外疏于照顧而產(chǎn)生了一系列問題，最主要是缺乏關(guān)愛和家庭教育：一是監(jiān)護(hù)不力，80%以上是由祖父母隔代監(jiān)護(hù)和親友臨時(shí)監(jiān)護(hù)，教育、管理難以保證。二是缺乏撫慰，身心健康令人擔(dān)憂。由于父母長(zhǎng)期外出，其子女的情感需求得不到滿足，遇到心理問題得不到正常疏導(dǎo)，加之缺乏有效監(jiān)護(hù)，容易出現(xiàn)心理失衡、道德失范、行為失控的情況，甚至產(chǎn)生違法犯罪的行為。三是由于其防護(hù)能力弱，留在農(nóng)村的農(nóng)民工子女容易受到意外傷害和不法侵害。

（三）關(guān)于未成年人違法犯罪問題

我國逐漸進(jìn)入體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)型時(shí)期巨大的社會(huì)變革和由此引發(fā)的對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的強(qiáng)烈沖擊，必然通過社會(huì)、學(xué)校、家庭等多種渠道向未成年人輻射，使預(yù)防未成年人犯罪工作面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，任務(wù)更加繁重。一是社會(huì)思想環(huán)境的變化增加了教育引導(dǎo)未成年人的難度；二是各種社會(huì)矛盾對(duì)未成年人成長(zhǎng)的影響加大。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了大規(guī)模農(nóng)民工流動(dòng)、失地農(nóng)民、企業(yè)職工下崗等社會(huì)問題，以及貧富分化加劇、城鄉(xiāng)矛盾突出、就業(yè)困難等深層次矛盾。許多未成年人通過切身經(jīng)歷和現(xiàn)代傳媒感受到了這種巨大的差距，其心態(tài)受到了很大影響；三是未成年人自身呈現(xiàn)新特點(diǎn)和新變化。當(dāng)前，以獨(dú)生子女為主的“90后”正逐漸進(jìn)入學(xué)校或走向社會(huì)，他們從個(gè)人到群體，從思想方式、行為方式到生活方式，都有其自身的特點(diǎn)；四是互聯(lián)網(wǎng)等新媒體成為未成年人成長(zhǎng)的重要環(huán)境。互聯(lián)網(wǎng)對(duì)未成年人的成長(zhǎng)帶來積極促進(jìn)作用的同時(shí)，也帶來了一些消極的東西。從青少年犯罪的總體情況看，我國青少年犯罪上升態(tài)勢(shì)有所減緩，但總量居高不下，青少年犯罪占全部刑事犯罪的比率變化不大，但一直維持較高水平，青少年犯罪總體形勢(shì)不容樂觀。從青少年犯罪群體來看，流動(dòng)青少年、留守青少年、社區(qū)閑散青少年、離異和單親家庭未成年人等群體，總體上權(quán)益受侵害率和犯罪率都是比較高的，特殊生存環(huán)境所帶來的困難和問題使他們成為違法犯罪的高危群體。從青少年犯罪原因來看，網(wǎng)絡(luò)的不良影響、家庭結(jié)構(gòu)殘缺和家庭教育缺位尤為突出，并且多種因素交織形成疊加效應(yīng)。

（四）關(guān)于制定完善未成年人保護(hù)法律政策體系和推動(dòng)法律貫徹實(shí)施問題

當(dāng)前，我國未成年人保護(hù)法律體系框架基本建立，逐級(jí)建立了未成年人保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，初步形成了齊抓共管的工作格局，未成年人司法體系也逐步建立完善。但是從總體上看，面對(duì)快速發(fā)展變化的新形勢(shì)，面對(duì)未成年人保護(hù)領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，特別是與發(fā)達(dá)國家在未成年人保護(hù)方面的做法相比，我國未成年人保護(hù)的法律政策體系以及推動(dòng)法律政策貫徹落實(shí)的機(jī)制和措施亟待完善。一是未成年人保護(hù)法以及預(yù)防未成年人犯罪法這兩部專門法律，面對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)的快速變化，法條內(nèi)容仍然顯得寬泛，執(zhí)法主體多元，原則性規(guī)定較多。這就要求必須有一系列法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和有關(guān)政策來配套。同時(shí)，還需要根據(jù)新的形勢(shì)和需求，制定新的規(guī)范性文件，保障法律的貫徹實(shí)施；二是在法律的貫徹和未成年人保護(hù)的實(shí)際工作中，特別是面對(duì)以互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等為代表的新媒體對(duì)當(dāng)代青年的生活方式、行為模式、思維方式、動(dòng)員方式等產(chǎn)生的重要影響，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革發(fā)展帶來的社會(huì)分層、人員流動(dòng)加劇對(duì)原有工作格局帶來的挑戰(zhàn)，未成年人保護(hù)的工作模式和協(xié)調(diào)機(jī)制還需要不斷調(diào)整和優(yōu)化；三是我國地域遼闊，地區(qū)差異較大，地區(qū)間未成年人權(quán)益保障工作水平的差異很大，各地未成年人面臨的突出問題各不相同，迫切需要加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)予以推動(dòng)和引導(dǎo)。

四、推進(jìn)未成年人保護(hù)工作深入發(fā)展的幾個(gè)著力方向

（一）將其作為一項(xiàng)社會(huì)工程，進(jìn)一步爭(zhēng)取全社會(huì)關(guān)心關(guān)注

應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳未成年人保護(hù)的基本理念，營(yíng)造關(guān)心關(guān)注未成年人健康成長(zhǎng)的良好氛圍，激發(fā)民間參與未成年人保護(hù)工作的熱情，使尊重和保護(hù)未成年人成為全體社會(huì)成員的共同意志和行動(dòng)。從社會(huì)管理的角度更加深入地研究和全面地實(shí)施未成年人保護(hù)工作，加強(qiáng)對(duì)家庭教育的指導(dǎo)，完善學(xué)校的教育機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)保障機(jī)制，嚴(yán)厲打擊侵害未成年人的行為，切實(shí)維護(hù)未成年人合法權(quán)益。同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)完善未成年人司法制度，做好違法犯罪未成年人的教育挽救幫助工作。

（二）將其作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和資源優(yōu)化配置

未成年人保護(hù)本身是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的工程，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，保護(hù)主體涉及到政府、立法、司法、教育、宣傳等部門，還涉及到共青團(tuán)、非政府組織、家庭、學(xué)校、社區(qū)、婦聯(lián)等，需要全社會(huì)共同參與、重視聯(lián)動(dòng)。應(yīng)當(dāng)研究建立更加明確的自上而下的統(tǒng)一的、權(quán)威的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)整合各部門的力量，形成和增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的合力，達(dá)到政府主導(dǎo)、社會(huì)治理、學(xué)校教育、家庭防范的有效聯(lián)動(dòng)與執(zhí)行效果；要按照法制化、規(guī)范化的要求推進(jìn)未成年人保護(hù)工作，繼續(xù)完善未成年人的法律保障體系，以及相應(yīng)的行之有效的政策措施，把未成年人保護(hù)工作置于系統(tǒng)的規(guī)范運(yùn)作之中；要建立和拓展未成年人訴求表達(dá)的渠道，在立法和政策制定中更加充分地考慮到未成年人的特殊需求。

（三）將其作為一項(xiàng)面向明天的工程，加強(qiáng)戰(zhàn)略性、前瞻性研究，做好基礎(chǔ)工作

一方面要立足現(xiàn)實(shí)，解決未成年人成長(zhǎng)發(fā)展所需的基本保障、推進(jìn)法規(guī)政策相互配套、扎實(shí)解決侵害未成年人合法權(quán)益的具體問題、熱點(diǎn)問題，另一方面要重視規(guī)劃引導(dǎo)和制度建設(shè)，加強(qiáng)前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性的研究，進(jìn)一步高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)未成年人保護(hù)工作的組織體系和法律法規(guī)體系，形成專業(yè)化、高效能的工作機(jī)制，增強(qiáng)政策措施的綜合性、協(xié)調(diào)性和有效性，為做好新形勢(shì)下的未成年人保護(hù)工作提供有力保障。同時(shí)，要深入研究新媒體、新技術(shù)對(duì)未成年人的影響，社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中未成年人群體的社會(huì)意識(shí)和社會(huì)心態(tài)形成，未成年人在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程和社會(huì)進(jìn)步中的健康成長(zhǎng)等問題。

（四）將其作為一項(xiàng)科學(xué)工程，不斷提高專業(yè)化、科學(xué)化水平

未成年人保護(hù)工作本身的嚴(yán)肅性、重要性、戰(zhàn)略性，要求扎實(shí)的理論來支撐和持續(xù)強(qiáng)化科學(xué)化建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)操作中，無論是保護(hù)實(shí)施的渠道與方式、保護(hù)對(duì)象的分類甄別與應(yīng)對(duì)，還是保護(hù)內(nèi)容的區(qū)分與把握、保護(hù)效果的評(píng)價(jià)與矯正，保護(hù)工作無論是組織與協(xié)調(diào)，還是創(chuàng)新與開放，都需要系統(tǒng)的專業(yè)積累和科學(xué)的理論建設(shè)作為前提與基礎(chǔ)。一方面要通過推動(dòng)工作實(shí)踐科學(xué)化、促進(jìn)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)活動(dòng)、創(chuàng)置院校相關(guān)專業(yè)等方式來加強(qiáng)建設(shè)；另一方面，要加強(qiáng)國際交流合作，既展示我們成效和進(jìn)步，又在方法上借力于國際資源。未成年人保護(hù)是全球話題、永恒話題、活躍話題、普適話題，國際上很多發(fā)達(dá)國家在社會(huì)建設(shè)和未成年人保護(hù)方面都積累了好經(jīng)驗(yàn)好做法以及教訓(xùn)等，可供我們參考借鑒。無論是在國際人權(quán)大會(huì)、聯(lián)合國青少年會(huì)議、區(qū)域性青少年會(huì)議等專題活動(dòng)方面，還是在聯(lián)合國及眾多國際保護(hù)兒童權(quán)利和青年權(quán)利的國際組織方面，無論是在《兒童權(quán)利公約》等眾多公約和文件方面，還是在教育、健康、饑餓與貧窮、女孩和青年婦女、環(huán)境、藥物濫用、犯罪、閑暇活動(dòng)、就業(yè)、參與社會(huì)生活和決策等工作內(nèi)容方面，都可以進(jìn)一步積極參與交流合作，互相借鑒。

注：

①據(jù)《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》（1979年6月）：“在當(dāng)前刑事案件的作案人員中，青少年占很大比重，大、中城市一般占百分之七、八十，農(nóng)村占百分之六、七十。”“據(jù)北京、天津、上海、西安、南寧、長(zhǎng)春、吉林七市統(tǒng)計(jì)，在第一季度查獲的犯罪青少年中，在校學(xué)生占百分之四十七，青年工人占百分之十九，社會(huì)待業(yè)青年占百分之十五，倒流回城的上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年占百分之八，其他青少年占百分之十一。廣州市查獲的犯罪青少年中，社會(huì)待業(yè)青年占百分之四十。”

②1979年6月，中宣部、教育部、文化部、公安部、國家勞動(dòng)總局、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)向黨中央報(bào)送《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》，1979年8月17日，中共中央發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)了這個(gè)報(bào)告。

③在1991年9月未成年人保護(hù)法審議通過之前，全國已有17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后制定了未成年人保護(hù)條例。

④主要是憲法第46條和第49條。

⑤我國嬰兒死亡率1949年為200‰，1992年為31.4‰。1990年，全國卡介苗接種率為99%，百日咳、白喉、破傷風(fēng)接種率為97%，脊髓灰質(zhì)炎接種率為98%，麻疹疫苗接種率為98%。1994年，百日咳、白喉、破傷風(fēng)、麻疹四種傳染病發(fā)病總署比1978年減少約351.7萬例，死亡減少1.3萬例。1995年，全國適齡兒童入學(xué)率為98.5%，女生入學(xué)率為98.2%；1995年底，全國殘疾人特殊教育學(xué)校達(dá)1379所，比1980年增長(zhǎng)4倍，在校殘疾人學(xué)生總數(shù)29.3萬人，比1980年增長(zhǎng)8倍。全國盲、聾、弱智兒童的平均入學(xué)率達(dá)60%。

⑥31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）都設(shè)立了省級(jí)預(yù)防青少年違法犯罪工作機(jī)構(gòu)，有415個(gè)地市區(qū)設(shè)立了預(yù)防青少年違法犯罪工作機(jī)構(gòu)，占地市總數(shù)的93%左右。 31個(gè)省區(qū)市中，27個(gè)設(shè)立了省級(jí)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)，在448個(gè)地市級(jí)區(qū)劃中，318個(gè)設(shè)立了未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)（占71%）。

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3.全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)未成年人保護(hù)法修訂起草組.未成年人保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本[M].中國民主法制出版社，2007.

4.陸士楨，王玥.青少年社會(huì)工作[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

5.團(tuán)中央國際聯(lián)絡(luò)部.國外青年與青年工作2007[M].外交出版社，2007.

6.李曉云，左停.中國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

7.賀穎清.福利與權(quán)利—挪威兒童福利的法律保障[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯 紀(jì) 峰

C913.5

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北京科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院、北京大學(xué)政府管理學(xué)院、團(tuán)中央維護(hù)青少年權(quán)益部