后危機時期金融監(jiān)管之反思與變革

馮 果,袁 康

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

后危機時期金融監(jiān)管之反思與變革

馮 果,袁 康

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

各國在經歷了全球性金融危機后紛紛強化金融監(jiān)管,通過變革尋求出路。美國大力進行金融改革,通過整合與優(yōu)化監(jiān)管體制、強化金融消費者保護、實施全面監(jiān)管等措施力圖擺脫危機。這些措施體現了美國當局金融監(jiān)管理念的變化,也顯示了后危機時代金融監(jiān)管的基本發(fā)展趨勢。中國應以人為鑒未雨綢繆,及時反思和檢討傳統(tǒng)監(jiān)管理念并對其進行更新和重塑,在金融監(jiān)管體制上強化協(xié)調與配合,在金融監(jiān)管方法上側重金融活動和金融監(jiān)管的實際效果,在監(jiān)管范圍上實現全領域、全過程和全參與者的覆蓋,以實現金融安全和市場穩(wěn)定。

金融監(jiān)管;體制;方法;范圍

美國次貸危機傳導產生的全球性金融危機使全世界至今仍心有余悸,各國金融監(jiān)管部門痛定思痛,開始對金融危機的肇因譬如奉行自由主義致使監(jiān)管缺位、盲目追求金融創(chuàng)新導致高杠桿比率的金融衍生工具泛濫、風險提示不足導致金融風險積聚、投資者權益保護不足引發(fā)市場秩序混亂等進行反思。世界各國已紛紛吸取危機的教訓,開始對傳統(tǒng)金融監(jiān)管進行反思并進行強有力的金融改革以尋求出路。

在這場改革風潮中尤以作為危機重災區(qū)的美國最為引人注目。奧巴馬政府通過發(fā)布《金融監(jiān)管改革白皮書》[1]、簽署《2010華爾街改革和金融消費者保護法案》等一列措施,重新整合和優(yōu)化了美國的金融監(jiān)管體制,強化對場外衍生品交易這一灰色地帶的監(jiān)管以及系統(tǒng)性風險的防范,更加重視對金融消費者的保護。美國這套金融監(jiān)管改革組合拳,標志著奉行從嚴監(jiān)管、全面監(jiān)管、穩(wěn)健監(jiān)管的安全至上的金融監(jiān)管在后危機時期逐漸成為主流。

在金融監(jiān)管國際合作不斷深化的背景下,吸收借鑒外國金融監(jiān)管的新經驗對于提高中國金融監(jiān)管水平、維護中國金融穩(wěn)定具有重要意義。筆者旨在探究美國金融監(jiān)管改革各項舉措背后所體現的變化,分析金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢,結合中國金融現狀對中國既有經驗進行檢討,并就中國金融監(jiān)管制度的重構提出一些看法。

一、監(jiān)管體制的選擇:縱向監(jiān)管升級為軸式監(jiān)管

《1999年金融服務現代化法案》頒布以后,美國應對混業(yè)經營的發(fā)展趨勢形成了介于縱向監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管之間的“傘狀監(jiān)管”模式,美聯儲作為金融控股公司監(jiān)管者處于傘尖,負責評估和監(jiān)控金融控股公司的整體經營,其他行業(yè)監(jiān)管機構針對各自負責的金融行業(yè)進行縱向監(jiān)管。這一監(jiān)管模式在歷史上發(fā)揮了較好的作用,曾經一度被認為是最完美的監(jiān)管模式。但是在監(jiān)管體制的自然進化過程中,美國的監(jiān)管機構日益臃腫,逐漸發(fā)展成為“雙線多頭”的監(jiān)管體制,即聯邦和州政府雙線負責,美聯儲、證券交易委員會、貨幣監(jiān)理署、全國保險監(jiān)管者協(xié)會、聯邦存款保險公司等金融監(jiān)管機構分頭負責的監(jiān)管模式。盡管這一模式較好地實現了專業(yè)化分工,但是美聯儲的傘尖功能逐漸被削弱,各監(jiān)管機構缺乏溝通與協(xié)調,整個監(jiān)管體系產生了監(jiān)管范圍的交叉和重疊,出現了監(jiān)管真空與疏漏,混業(yè)監(jiān)管模式名具而實未至。在變化多樣的金融創(chuàng)新和層出不窮的衍生工具泛濫的背景下,這種“雙線多頭”監(jiān)管模式因其僵化與刻板而漏洞百出,終于沒能抵御次貸危機的爆發(fā)。

為了改進和優(yōu)化美國金融監(jiān)管體制,奧巴馬政府在《金融監(jiān)管改革白皮書》設想擴大美聯儲的監(jiān)管權限,強化其對規(guī)模巨大的尤其是其破產將引致系統(tǒng)性風險的金融控股公司 (Too Big to Fail Financial Holding Companies,T BTF FHCs)的監(jiān)管功能,同時設立金融服務監(jiān)督委員會 (Financial Service Oversight Council,FSOC),推動聯邦金融監(jiān)管機構的溝通與協(xié)調,促進信息共享與聯動①。美聯儲和即將設立的 FSOC實現聯合監(jiān)管 (Consolidated Supervision and Regulation),共同保障金融穩(wěn)定。此外,《白皮書》還重新分配了相關金融監(jiān)管權限,試圖避免權責不清的窘況,消除監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。

盡管有聲音質疑《白皮書》的改革計劃并無實質性的內容,并未改變原有監(jiān)管模式,依然無法適應混業(yè)經營帶來的高難度的監(jiān)管任務[2],但是筆者認為,美國傘狀模式失敗的原因乃在于美聯儲并無高于聯邦其他監(jiān)管機構的權力,無法領導和協(xié)調其他監(jiān)管部門的權限,故而美聯儲傘尖地位成為鏡花水月、空中樓閣,進而導致各監(jiān)管部門無法有效分配監(jiān)管權限致使監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的產生。而《白皮書》改革計劃中設置的 FSOC作為高于各監(jiān)管部門的協(xié)調機構,將有效地整合各監(jiān)管部門的功能,便于形成合力,實現各監(jiān)管部門在 FSOC的協(xié)調下對整個金融體系的運行進行良好有效的監(jiān)管。

結合美國金融監(jiān)管的經驗,檢視中國現行金融監(jiān)管模式,筆者認為有必要未雨綢繆,根據中國的實際情況盡早對中國當前的監(jiān)管模式進行優(yōu)化,通過調整金融監(jiān)管模式,適應中國當前金融混業(yè)經營進一步深化但分業(yè)經營依然存在的現實背景,從而達到既能有效對各具體金融行業(yè)進行專業(yè)性監(jiān)管,又能應對混業(yè)經營要求的綜合性監(jiān)管的效果。要實現上述目標,可行的模式便是批判性地借鑒美國當前的改革成果,一方面在“一行三會”之上設立一個綜合型的監(jiān)管機構或者議事協(xié)調機構作為監(jiān)管部門運行的一個軸心,引導和協(xié)調整個金融監(jiān)管體系平穩(wěn)良好地運轉,避免縱向監(jiān)管造成的監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空,另一方面要防止出現監(jiān)管部門龐雜臃腫、權責不清的現象,從而使各專業(yè)性監(jiān)管部門在綜合型監(jiān)管部門或議事協(xié)調機構的軸心作用下實現對金融活動的良好監(jiān)管。這一監(jiān)管模式,筆者謂之為“軸式監(jiān)管”。“軸式監(jiān)管”與美國“傘狀監(jiān)管”模式有類似之處,但摒棄了美國模式“雙重多頭”的弊端,遵循精簡效能原則,各機構職能相對獨立與明晰,能夠較好地實現各專業(yè)監(jiān)管機構在綜合型機構這個“軸”的帶動和協(xié)調下,密切配合與協(xié)作,實現更加有效的金融監(jiān)管。軸式監(jiān)管最大的特點在于起協(xié)調作用的“軸心”機構,更加強調在軸的協(xié)調下的配合。

軸式監(jiān)管是適應全面監(jiān)管需求、提高監(jiān)管效率的有效監(jiān)管模式,其產生背景和使命是高度統(tǒng)一的,具體表現在以下幾個方面。

(一)適應混業(yè)經營和大型金融控股公司出現的形勢

盡管中國金融混業(yè)經營剛剛起步,但已呈現出星火燎原之勢。綜觀整個金融行業(yè),大型金融控股公司如平安、中信等金融集團已初具規(guī)模,且越來越多的金融企業(yè)開始在混業(yè)經營上大步前進,甚至有大型企業(yè)如中國移動等也在探索產融結合的新路子。在某種意義上,中國金融混業(yè)經營的基本格局即將實現,大型金融控股公司數量將越來越多,規(guī)模將越來越大。但是當前在中國現有監(jiān)管體制之下,并無專門機構負責對金融控股公司的監(jiān)管,也就是說,盡管金融控股公司的各子公司會在其專門業(yè)務上受到諸如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等專業(yè)性監(jiān)管部門的監(jiān)管,但是金融控股公司本身并不會受到某一專門監(jiān)管部門的全面制約,各監(jiān)管部門在缺乏良好溝通與協(xié)調的情況下亦無法對金融控股公司實現有效監(jiān)管。因此,針對金融控股公司的特點設立專門的監(jiān)管部門或者建立相應的協(xié)調機制,是對金融混業(yè)經營實行全面監(jiān)管,防范系統(tǒng)性風險的必要手段。

軸式監(jiān)管體制中設計的“軸心”,正是對應金融控股公司的控股地位,在各專業(yè)性監(jiān)管部門對從事各具體金融行業(yè)的子公司進行監(jiān)管的同時,對金融控股公司的活動進行監(jiān)管,繼而實現對整個金融行業(yè)全面、無縫、有效的監(jiān)管。這個軸心的設置應借鑒美國的教訓,在級別上應該高于各專業(yè)性監(jiān)管部門,確保其協(xié)調能力和軸心作用。至于軸心部門的具體形式,既可以是常設的專門機構,也可以是在國務院下設置的議事協(xié)調機構。筆者認為,比較合理的方案是設立由負責金融產業(yè)的副總理牽頭,各監(jiān)管部門負責人參加的金融安全委員會②。只有充分認識并良好應對混業(yè)經營的現實狀況,并積極反映為監(jiān)管體制的優(yōu)化,才能使金融監(jiān)管真正做到與時俱進。

(二)推動機構監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉型

伴隨著金融混業(yè)經營的進一步深化,各金融機構在其具體業(yè)務及功能上的分野日益模糊,各監(jiān)管部門單純依據對特定行業(yè)的金融機構的監(jiān)管職能劃分來實施監(jiān)管已不能滿足現實的監(jiān)管需求,監(jiān)管部門亟需突破金融機構的局限,轉而以各金融活動的功能作為判斷該金融活動是否屬于其監(jiān)管范圍的標準,即從機構監(jiān)管 (Institutional Regulation)轉型為功能監(jiān)管 (Functional Regulation)。所謂功能監(jiān)管指按照金融功能來劃分金融監(jiān)管領域,即對相同的金融服務制定相同的監(jiān)管標準,而不管經營這類金融業(yè)務的具體機構是什么。功能監(jiān)管的基本理由在于金融體系的基本功能比實現這些基本功能的制度結構更加穩(wěn)定,也就是說雖然金融機構的業(yè)務范圍不斷變化且相互交叉,但具體業(yè)務所要實現的基本金融服務仍然是清晰的[3]。申言之,功能監(jiān)管更能在紛繁復雜且形式多樣的金融活動中準確把握各監(jiān)管部門的監(jiān)管內容,是在混業(yè)經營背景下實現有效金融監(jiān)管的必由之路。因此,必須盡快實現由機構監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉型,使各監(jiān)管部門能夠突破僵化的行業(yè)區(qū)分,圍繞軸心運轉,實現全方位無縫監(jiān)管。

但是,真正實現機構監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉型并非易事。以美國為例,盡管《1999年金融服務現代化法案》提出功能監(jiān)管的概念,但在實踐中依然保持著各監(jiān)管部門對各金融行業(yè)的分別監(jiān)管,監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空依然存在。究其原因,筆者認為乃是缺乏一個強有力的協(xié)調機構。設想各監(jiān)管機構在監(jiān)管范圍和監(jiān)管內容上出現管轄權爭議的時候,協(xié)調機構及時解決糾紛,明確責任,就不會出現監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空,無縫監(jiān)管就真正得到實現。在中國向功能監(jiān)管轉型的進程中,應該吸取美國的經驗教訓,淡化各監(jiān)管機構監(jiān)管領域的分野,在保有各自專業(yè)性和針對性的基礎上,在綜合性機構這一“軸心”的協(xié)調保障下,針對金融功能實現積極有效監(jiān)管,更好地實現對金融風險的功能性監(jiān)管,確保軸式監(jiān)管模式的良好運行。

(三)促進金融監(jiān)管的社會化與層次化

金融監(jiān)管主體角色的確定,是金融監(jiān)管體制需要更新和重構的重要內容,金融監(jiān)管主體的重新界定,將有力地促進金融監(jiān)管的職能與責任得到更加明確的分配。筆者認為,在監(jiān)管主體定位中,尤其需要突破的應當是社會監(jiān)管機構概念的提出與社會監(jiān)管理念的引入。社會監(jiān)管機構是指除政府部門和行業(yè)協(xié)會以外,以中介機構和新聞媒體等為代表的承擔金融監(jiān)管職能的機構。推動上述社會監(jiān)管機構參與金融監(jiān)管,是促進金融監(jiān)管的層次化與社會化不可或缺的一個重要內容。

在美國次貸危機中,信用評級機構、會計師事務所和新聞媒體等社會機構的幫兇角色給我們留下了慘痛的教訓,這些機構不僅沒有合理提示風險、維護金融秩序,反而提高衍生證券的信用評級,為高風險劣質證券作虛假宣傳,造成了風險的累積,為危機的爆發(fā)埋下了禍根。實際上,中介機構、新聞媒體等社會機構并非單純的市場營利主體,其應具有相應的社會公共服務職能,應當承擔保證其提供的中介服務和發(fā)布的信息客觀、真實的義務,擔負相應的間接監(jiān)管職能,彌補政府監(jiān)管和行業(yè)自律在效率上和專業(yè)性上的缺陷。筆者認為,有必要通過相應的激勵機制和責任追究機制,促使社會機構直接或間接參與到金融監(jiān)管中來,從而實現金融監(jiān)管的社會化,增加金融監(jiān)管的力量,更加有效地實現金融監(jiān)管。

隨著中介機構、新聞媒體社會監(jiān)管機構角色的定位,形成了全方位、多層次、體系化的軸式金融監(jiān)管體制。“軸式監(jiān)管”除圍繞“軸心”運作之外,最突出的特點就是軸心外監(jiān)管機構的多層次結構。即在協(xié)調機構之外,有一行三會的政府監(jiān)管機構,這是第一個層次;第二個層次是證券交易所、行業(yè)協(xié)會等自律監(jiān)管機構;第三個層次是新聞媒體、中介機構等社會監(jiān)管機構。由此形成一個全方位、多層次、體系化的圍繞綜合性監(jiān)管機構這個軸心參與的金融監(jiān)管,以實現實時互動與協(xié)調配合的監(jiān)管體制。

二、監(jiān)管方法的革新:行為監(jiān)管轉型為效果監(jiān)管

傳統(tǒng)金融監(jiān)管將注意力集中于金融活動的合規(guī)性,即考量金融機構的具體行為是否符合監(jiān)管規(guī)則的規(guī)定,往往容易導致金融監(jiān)管的機械與僵化。單純追求金融機構的行為規(guī)范,忽視金融活動對經濟秩序和金融穩(wěn)定的效果評估,實際上是舍本逐末的監(jiān)管。以美國為例,除了金融監(jiān)管當局長期奉行自由主義監(jiān)管理念為危機爆發(fā)埋下禍根之外,各監(jiān)管部門所選擇的盯住金融行為這一機械的監(jiān)管方法亦難辭其咎。在金融衍生工具的設計與銷售中,各投資銀行并未違反聯邦金融監(jiān)管法規(guī),但是華爾街的金融家們運用嫻熟的金融工程技術,設計了復雜的金融衍生工具,使得他們所從事的金融活動在外形上完全符合監(jiān)管法律的要求。但是,衍生工具最大的特點就是轉移風險和規(guī)避障礙。華爾街的金融衍生工具合法外衣下實際上充斥著違反監(jiān)管法律、危害金融穩(wěn)定的金融行為。但美國監(jiān)管當局并未意識到這一點,其原因除了監(jiān)管真空等先天性體制缺陷外,更重要的是監(jiān)管當局的監(jiān)管方法出現了問題。

金融活動是復雜多樣的,暴利刺激著金融家們絞盡腦汁變換操作手法。因此金融監(jiān)管往往跟不上金融行為的變化,容易造成監(jiān)管的滯后。但是,金融行為總是殊途同歸地產生相應的金融效果,將監(jiān)管的注意力由金融行為本身轉移到金融行為產生的效果上,能夠撥云見日,直擊根源,實現對復雜多樣的金融活動的有效監(jiān)管。因此,筆者認為,及時更新監(jiān)管方法,實現監(jiān)管方法從行為監(jiān)管向效果監(jiān)管的轉型,對于應對層出不窮的金融創(chuàng)新大有益處。行為監(jiān)管是以金融機構及其金融服務的行為模式為標準進行監(jiān)管,效果監(jiān)管是以金融機構及其金融服務對于金融市場的影響為標準進行監(jiān)管。行為監(jiān)管是側重于形式的監(jiān)管,效果監(jiān)管則是側重于實質的監(jiān)管。由行為監(jiān)管轉型為效果監(jiān)管,體現了金融監(jiān)管擺脫了僵化與刻板,更加注重實效,從金融監(jiān)管的根本目的和終極追求著手進行有效監(jiān)管。監(jiān)管方法從行為監(jiān)管轉型為效果監(jiān)管,包含著以下內容和要求。

(一)金融監(jiān)管的重點由形式轉為實質

行為監(jiān)管與效果監(jiān)管的顯著區(qū)別在于是以金融活動的形式還是實質作為監(jiān)管重點。所謂以形式為監(jiān)管重點,是指金融監(jiān)管著眼于金融活動的具體形式,包括資本充足率和杠桿率等指標是否符合規(guī)定和行為模式是否違背禁止性規(guī)定等。相應的,以實質為監(jiān)管重點,是指金融監(jiān)管著眼于金融活動本身的屬性和效果,追求金融活動對市場秩序的良性影響。以金融衍生工具的監(jiān)管為例,以實質為重點的金融監(jiān)管側重于剝開衍生工具的外殼,以其基礎工具及運作機制作為監(jiān)管客體。金融監(jiān)管重點的轉移,要求我們拋棄單純以數據指標和行為模式為衡量標準的金融監(jiān)管,脫去復雜金融市場行為的外衣,還原其實質,以評估金融市場行為是否有害于金融市場的穩(wěn)定為標準進行金融監(jiān)管。

針對如何實現金融監(jiān)管重點的轉移,學界也作了相應的探討。筆者認為以原則監(jiān)管取代規(guī)則監(jiān)管是將金融監(jiān)管重點由形式轉為實質的具體實踐。監(jiān)管部門長期奉行的規(guī)則監(jiān)管方法,制定明確而細致的規(guī)則,金融機構在規(guī)則的框架下照章經營,只要不違背禁止性規(guī)定便為可行。但是金融危機的教訓說明金融監(jiān)管往往落后于金融創(chuàng)新的步伐,在復雜多變的金融環(huán)境下,規(guī)則監(jiān)管缺乏必要的靈活性。相對于規(guī)則監(jiān)管以規(guī)則為中心,重視過程、產品而言,原則監(jiān)管是一種以原則為導向、重視結果的監(jiān)管方式[4]。原則監(jiān)管將更加重視金融活動的實質與內核,把握金融活動的基本規(guī)律,立足金融監(jiān)管的基本原則,以更高的層次和更全面的視野對金融活動進行監(jiān)管。

(二)調和金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的矛盾

金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管是一對孿生兄弟,金融體系自身及經濟發(fā)展需要金融創(chuàng)新提供強大動力,而極易導致風險的金融創(chuàng)新又須臾離不開有效的監(jiān)管,兩者相輔相成,對立統(tǒng)一。金融創(chuàng)新一旦失去了有效的監(jiān)管,就會像被打開的潘多拉魔盒,產生金融風險與金融危機。美國次貸危機的直接肇因便是對金融創(chuàng)新的監(jiān)管缺失,金融機構將房地產次級貸款打包,并通過資產證券化的方法設計成金融產品進行銷售,這種金融創(chuàng)新誠然給金融機構帶來了可觀的現金流,但是也造成了風險的積聚,最終導致了危機的爆發(fā)。在次貸危機中,上至美聯儲等監(jiān)管部門,下至各信用評級機構、投資銀行等,皆對次級貸款的風險早有認識,2000年,美國聯邦儲備委員會前委員愛德華·葛蘭里奇 (Edward M.Gramlich)就已經向時任美聯儲主席的格林斯潘指出了快速增長的居民次級住房抵押貸款可能造成的風險,希望美國有關監(jiān)管當局能夠“加強這方面的監(jiān)督和管理”,之后也多次提醒美國監(jiān)管當局次貸中存在的潛在危機[5]。但是事實表明美國監(jiān)管當局并未重視可能的風險,更未采取更加嚴格的金融監(jiān)管措施來防范和化解風險。至于信用評級機構和投資銀行更是基于逐利的本能,無視金融風險,瘋狂地制造風險、逃避監(jiān)管。次貸危機的爆發(fā),令全美金融產業(yè)出現了巨大的震蕩,監(jiān)管當局備受譴責,金融機構也因其貪婪成性而折戟沉沙。有學者將次貸危機歸因于創(chuàng)新過度、監(jiān)管不足,進而要求限制創(chuàng)新、加強監(jiān)管,但筆者以為,金融創(chuàng)新是市場經濟條件下的必然,其對繁榮金融市場有著巨大的促進作用,危機產生的根源不在于金融創(chuàng)新本身,而在于金融創(chuàng)新失去了有效的監(jiān)管。我們不能因噎廢食限制創(chuàng)新,而應當對金融創(chuàng)新進行合理的引導,并且加強金融監(jiān)管,使金融創(chuàng)新去弊興利,更好地服務于金融發(fā)展。

加強和完善對于金融創(chuàng)新的監(jiān)管,主要應從以下幾點入手:一是對金融創(chuàng)新產品和衍生工具實行準入制度,嚴格審查金融衍生工具的設計與銷售;二是提高資本充足率,合理限定杠桿比率,有效控制創(chuàng)新產品規(guī)模,防止非理性擴張;三是提高金融創(chuàng)新的透明度,強化信息披露,充分揭示金融創(chuàng)新產品的結構和風險;四是加強金融創(chuàng)新產品的市場監(jiān)測與預警,正確衡量金融創(chuàng)新的風險,加強金融監(jiān)管力度,尋求金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的黃金結合點。

(三)將投資者權益保護作為金融監(jiān)管的價值追求

投資者權益得不到有效保護的金融市場不是良性發(fā)展的市場。將金融服務的質量與金融消費者權益保護納入到監(jiān)管范疇,在金融監(jiān)管中牢固樹立投資者權益保護理念,是強化金融監(jiān)管效果,實現金融市場穩(wěn)定的重要手段,是金融監(jiān)管的必然發(fā)展趨勢。在次貸危機爆發(fā)之前,美國監(jiān)管當局盡管比較重視投資者保護,但是在刺激經濟高速增長的愿望以及金融機構貪婪逐利的動機下,整個金融系統(tǒng)的活動全部圍繞著金融機構的高額利潤為核心運轉,投資者的權益尤其是中小投資者的權益往往受到漠視。這就違背了金融市場作為一個提高資本效率的共贏市場的基本立場。在品嘗了金融市場瘋狂逐利釀造的危機苦果后,美國監(jiān)管當局開始反思金融機構牟取暴利而中小投資者和納稅人為危機買單的荒謬現實,醞釀了華爾街的深度改革,將投資者保護放到金融活動的核心地位。2010年 7月 15日,美國國會通過了《華爾街改革和金融消費者保護法案》,該法案將投資者保護與消費者保護的概念進行了整合,將投資者視為金融消費者 (Financial Consumer),對金融產品和金融活動進行更為嚴格的監(jiān)管,提高金融產品的透明度、限制金融產品泛濫、設立金融消費者保護局 (the Bureau of Consumer Financial Protecting, CFPB)這一專門機構,要求金融機構以金融消費者利益而不是自身經濟利益為行為依據。據奧巴馬稱,該法案實現了史上對金融消費者最強的保護[6]。

盡管中國早已重視金融市場投資者保護的問題,但是金融消費者概念并未真正進入立法之中,傳統(tǒng)消費者概念將金融消費者排斥在保護范圍之外,金融消費者保護的基本立法亟待出爐。同時,保護投資者的法律多屬于部門規(guī)章等層級和效力較低的規(guī)范性文件,投資者協(xié)會等專門從事投資者教育和保護的機構在投資者權益受到侵害后往往心有余而力不足。另外,投資者權益受損后尋求救濟的途徑受阻,尤其是以證券侵權訴訟的問題最為突出,司法救濟基本上是可望而不可及。針對以上問題,中國監(jiān)管當局應當及時引入金融消費者概念,在實力雄厚的金融機構占據強勢地位的背景下對金融消費者進行適當的偏重保護,完善金融消費者保護立法,暢通救濟途徑,使投資者權益真正得到有效的保護。

三、監(jiān)管范圍的確定:局部監(jiān)管擴張到全面監(jiān)管

監(jiān)管范圍是限定監(jiān)管部門職責和權限的重要標準,監(jiān)管范圍的確定在某種意義上決定著金融監(jiān)管的深度和廣度。受傳統(tǒng)政治觀念的影響,美國金融監(jiān)管中也貫穿了分權制衡的思想,監(jiān)管當局劃分為眾多的監(jiān)管部門,各監(jiān)管部門對各自負責的領域進行局部監(jiān)管。由于各監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)調與溝通,導致了金融監(jiān)管范圍的重疊和真空的出現,比如投資銀行和證券公司由證券交易委員會 (SEC)監(jiān)管,但是投資銀行從事的許多衍生品包括商品期貨業(yè)務卻由商品與期貨交易委員會 (CFTC)監(jiān)管,兩機構僅對自己責任內的局部問題進行監(jiān)管極易導致交叉地帶的監(jiān)管真空。并且,由于缺乏可以進行全面統(tǒng)一監(jiān)管的綜合性機構,各監(jiān)管部門在進行金融監(jiān)管的過程中往往局限于某一個局部問題而無法對金融發(fā)展的全局進行系統(tǒng)的監(jiān)管。監(jiān)管僅及于局部風險,對于系統(tǒng)性風險則無能為力。除了橫向上監(jiān)管職能的分配,監(jiān)管范圍的確定還體現在縱向上監(jiān)管的深度與時點,具體表現為監(jiān)管部門在金融活動的不同階段進行監(jiān)管,要么忽視事前防范,要么忽視事后責任追究。此外,美國監(jiān)管部門在次貸危機爆發(fā)前還存在著只顧監(jiān)管金融機構而忽視對金融機構高管的監(jiān)管的問題。以上問題一言以蔽之,蓋是因為監(jiān)管部門在確定其監(jiān)管范圍時缺乏宏觀系統(tǒng)的視野,導致了金融監(jiān)管僅限于局部,這種局部監(jiān)管在具有系統(tǒng)性屬性的金融市場顯得捉襟見肘。

筆者認為,除了上文提到的建立一個綜合性機構對金融市場的全局進行宏觀統(tǒng)一的監(jiān)管之外,還應樹立全面監(jiān)管的理念,使各專業(yè)性監(jiān)管部門在對其所負責的具體領域進行監(jiān)管時,能著眼金融市場的全局,貫穿金融活動的所有階段,涵蓋金融行為的所有參加者。具體而言,實現全面監(jiān)管應當做到以下三個方面。

(一)局部風險監(jiān)管與系統(tǒng)風險監(jiān)管并重

作為一個系統(tǒng)性的市場,金融市場的某一要素或者某一環(huán)節(jié)出現了問題,將會迅速地傳導至金融市場的全局。因此,金融監(jiān)管既要對金融活動的局部性風險進行監(jiān)管,還應對系統(tǒng)性風險進行宏觀審慎監(jiān)管。最大限度地防止金融風險的跨市場傳導和擴散,客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風險的全覆蓋,不能在金融產品和服務的生產及創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。傳統(tǒng)監(jiān)管僅以資本充足率為標準,即只注意信貸風險,但這遠不足以達到對金融市場進行有效監(jiān)管的目的。對信用風險、操作風險等局部風險和利率風險、流動性風險等系統(tǒng)性風險均應進行有效監(jiān)管。美國監(jiān)管當局已經意識到這一問題,進而開始嘗試賦予美聯儲監(jiān)管金融市場系統(tǒng)性風險的權力。

中國金融監(jiān)管部門應以美國為鑒,及早強化對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管,將系統(tǒng)風險監(jiān)管與局部風險監(jiān)管放到相當位置,甚至應該更加重視系統(tǒng)風險監(jiān)管。唯有如此,才能使金融監(jiān)管循著全局性思路實現良好的配合與協(xié)調,維持金融市場整體的穩(wěn)定。

(二)事前預防與事后追究并重

中國金融監(jiān)管部門當前的注意力主要集中于市場準入的審查與批準,通過對金融市場主體和金融工具進入市場的甄選來實現對金融市場的監(jiān)管,對可能出現的風險進行事前預防。但是,在金融市場上違規(guī)或欺詐行為出現后,尤其是金融市場主體規(guī)避監(jiān)管機構的監(jiān)管而造成危害結果后,中國的監(jiān)管部門對其處罰并不嚴苛。比如最近發(fā)生的兩面針欺詐上市和虛增利潤案,證監(jiān)會僅對其課以微不足道的 60萬元罰款,并未取消其上市資格,處罰明顯畸輕。如此一來,中國金融市場上就出現了一種怪現象,即金融市場主體只需把握其違規(guī)行為的時點,只要不被及時制止,一旦順利實施,其獲得的利潤遠高于接受處罰所支付的成本。因此,金融市場的主體往往樂此不疲肆無忌憚地違反監(jiān)管法規(guī)。反觀國外監(jiān)管部門對于市場違規(guī)和市場欺詐的責任追究,不難發(fā)現中國與美國等金融監(jiān)管先進國家的巨大差距。美國證券交易委員會對DELL公司財務欺詐的處罰金額高達 1億美元,在此之前,SEC還對高盛在次級抵押貸款業(yè)務金融產品上的欺詐行為課以 5.5億美元的罰款。相比之下,中國金融監(jiān)管部門的事后責任追究力度相形見絀。

對金融市場上的違規(guī)或欺詐行為進行責任追究,是金融監(jiān)管過程中的最后一個環(huán)節(jié),是對危害后果進行事后救濟的有效手段和重要保障。如果只重視事前預防,忽視事后追究,金融監(jiān)管則因為缺少事后環(huán)節(jié)而不完整,無法實現良好的監(jiān)管效果。只有加強對市場違規(guī)行為以及危害市場穩(wěn)定的行為進行嚴厲的處罰,并將這種處罰落到實處,才能增加金融市場主體的違規(guī)成本,減少其違規(guī)行為,保障金融市場的穩(wěn)定。在中國金融市場高速發(fā)展的背景下,強調事前預防與事后追究并重,將有效地維護金融市場的正常秩序,確保金融安全與穩(wěn)定。

(三)機構責任與個人責任并重

在次貸危機中,一個奇怪的現象開始被人們注意到,那就是在危機發(fā)生前,巨額的薪水和獎金令華爾街的金融高管無視高風險進行賭博性的金融操作,危機發(fā)生后,這些高管們并未對虧損承擔任何責任。高額的獎金刺激了高管的高風險行為,各大投資銀行高管領取了巨額的薪水,卻在制造了巨大的危機后全身而退,這是權利與義務極大的不對等。例如美國證券交易委員會在對高盛涉嫌欺詐罰款5.5億美元之外,并未對高盛的相關責任人進行罰款。事實上,金融市場主體的行為都來源于高管的決策,高管作為行動的直接決策者應當承擔相應的個人責任。單純對機構進行處罰不足以約束高管的個人行為,不能徹底預防高管為了追求短期績效獎金,無視機構長期利益和市場穩(wěn)定。

因此,對金融市場主體進行監(jiān)管,關鍵還是在對擁有決策權的高管進行監(jiān)管。應該通過強化金融市場主體從業(yè)人員的個人責任,強調上述人員的謹慎義務,規(guī)范其行為,使其責任與行為掛鉤,促進上述人員正確衡量并規(guī)避市場操作風險。將高管個人行為納入到金融監(jiān)管的范圍之中,強調機構責任與個人責任并重,有利于監(jiān)管部門把握住金融活動決策的源頭,促使金融活動決策的產生更加理性與成熟。

四、結語

禍兮福之所倚,福兮禍之所伏。隨著危機重災區(qū)美國開始尋求變革,這場破壞巨大、影響持久的金融危機留給我們的反思與檢討,開始推動后危機時期金融監(jiān)管的變革。面對中國金融業(yè)起步晚、發(fā)展快的背景,中國監(jiān)管部門尤應吸取金融危機的經驗教訓,結合中國金融發(fā)展的具體情況和當前面臨的主要問題,未雨綢繆,在金融監(jiān)管體制上強化協(xié)調與配合,在金融監(jiān)管方法上側重金融活動和金融監(jiān)管的實際效果,在監(jiān)管范圍上實現全領域、全過程和全參與者的覆蓋,化繁為簡,輕末重本,點面結合,形成一套系統(tǒng)有效金融監(jiān)管制度,維護金融市場穩(wěn)定。亂后必治是歷史發(fā)展的普遍規(guī)律,我們期待金融監(jiān)管的涅磐能夠為建設一個安全與效率并駕齊驅的金融市場保駕護航。

[1]Financial regulatory reform——A new foundation:Rebuilding Financial supervision and regulation[R].U.S.Department of the Treasury,Washington DC,2009.

[2]BOYER M W.Financial regulatory reform:A new foundation or more of the same[J].Loyola Consumer Law Review, 2009(22):233.

[3]陳柳欽.金融危機背景下美國金融監(jiān)管構架改革剖析[J].湖北經濟學院學報,2009(5):48-56.

[4]張洋.國際金融監(jiān)管的新發(fā)展及對我國的啟示[J].宏觀經濟管理,2010(5):47-48.

[5]Financial stability forum recommends:Actions to enhance market and institutional resilience[R].Financial Stability Forum,Washington DC,2008.

[6]The wall street reform and consumer protection act of 2010 brings the strongest consumer financial protections in history [EB/OL].http://www.financialstability.gov/roadtostability/regulatoryrefor m.html.

Introspection and Reform on Financial Supervision in the Post-crisis Era

FENG Guo,YUAN Kang
(School of Law,W uhan University,W uhan 430072,P.R.China)

Countries strengthen financial supervision after the crisis,seek a way out through reform.The USA takesmeasures to break out by optimizing supervision regime,reinforcing consumer financial protection and implementing comprehensive supervisionwhich reflect the trend on financial supervision in the post-crisis era.China shall review the traditional supervision idea and update it,consolidate supervision regime,emphasize the effectof financial activities and supervision,cover all areas,process and participants in order to ensure the financial stability.

financial supervision;reg ime;method;scope

DF438

A

1008-5831(2011)01-0090-07

(責任編輯 胡志平)

2011-01-04

馮果(1968-),男,河南南陽人,武漢大學法學院副院長,教授,博士研究生導師,主要從事公司法、金融法研究;袁康(1989-),男,湖北荊門人,武漢大學法學院碩士研究生。

①金融服務監(jiān)督委員會的成員包括財政部長(兼任委員會主席)、美聯儲主席、全國銀行監(jiān)管署 (National Bank Supervisor)主任、消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency)主任、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯邦存款保險公司 (FD IC)主席以及聯邦住房金融局(FHFA)主任。委員會的辦事機構設在財政部,由財政部常任專家為其提供支持,其職責是為委員會提供履行職能所需的信息和資源。

②學界對由哪個部門扮演金融控股公司監(jiān)管者的角色素有爭論,有觀點稱借鑒美國傘狀監(jiān)管模式,由中國人民銀行對金融控股公司實行監(jiān)管,但美國傘狀模式的失敗事實已證明該觀點并不足取,人行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會等地位平等的機構無法實現監(jiān)管決策的權威性與執(zhí)行力,更不用說由銀監(jiān)會來進行監(jiān)管了。至于成立國家金融管理局,雖可全方位對金融控股公司實現長效監(jiān)管,但在中國行政級別與機構的設置慣例看來,想要實現預期的效果并不現實。而設立議事協(xié)調機構,既實現了形式的靈活,又保證了監(jiān)管決策的權威性和執(zhí)行力,當屬最優(yōu)方案。