美國金融穩定監管委員會及啟示

馬其家

（對外經濟貿易大學 法學院，北京100029）

美國金融穩定監管委員會及啟示

馬其家

（對外經濟貿易大學 法學院，北京100029）

筆者對2010年7月21日新設立的美國金融穩定監管委員會的主要法律制度進行了闡述，并在借鑒美國經驗的基礎上結合我國目前“一行三會”的金融監管體制的現狀，分析了我國建立統一的金融穩定監管機構的必要性，并建議國務院增設綜合的金融穩定監督委員會，負責統一協調一行三會的監管工作，并負責監測防范系統性的金融風險。

金融穩定監管委員會；金融監管；雙線多頭監管；“一行三會”監管

金融危機爆發前，美國實行的是“雙線多頭”的“傘形”（umbrella）金融監管體制。“雙線”指聯邦和各州均有金融監管的權利，“多頭”指有多個履行監管的金融機構。在這種體制下，金融控股公司下屬的銀行、保險、證券各子公司，分別由聯邦貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券監管機構及各州保險監管機構對其相應的業務或功能進行監管。“傘形”是指聯邦儲備委員會理事會作為監管人，是綜合管理的上級機構，負責評估和監控混業經營的金融控股公司總公司整體的資本充足性、風險管理的內控措施和程序的有效性以及集團風險對存款子公司潛在的影響［1］。各監管機構互相之間缺乏通協調統一。因此，總體上美國金融監督機構的統一協調機制不暢，“雙線多頭”，權責不明，造成監管效率低下，導致對次貸風險危機監管的忽視，埋下了金融危機爆發的根源。

2008年美國金融危機全面爆發后，面對公眾的一致質疑之聲，美國政府在總結金融危機爆發之原因后，針對導致危機的金融法律監管及體制漏洞，美國財政部草擬了《金融監管改革藍圖》，接著美國政府公布了《金融監管——新基礎：重建金融監管》的立法草案并提交美國國會參議院和眾議院審議表決。2010年6月29日，《金融監管改革法案》草案經過國會參議院和眾議院的審議修正，最終表決通過。7月21日，美國總統奧巴馬簽署《金融監管改革法案》。自此，《金融監管改革法案》即《多德—弗蘭克法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）正式成為美國應對本次金融危機而制定的第一部重大金融改革法。該項法案長達884頁，改革涉及美國金融業的方方面面，包括建立新的金融監管機構，如金融穩定監督委員會和消費者金融保護局。

本文擬對美國金融穩定監管委員會（The Financial Stability Oversight Council）設立的背景、具體職能進行分析，并在借鑒美國經驗的基礎上結合我國目前金融監管的現狀，對如何構建我國統一的金融穩定監管機構進行探討，以便為我國政府構建相關監管機構時提供決策參考建議。

一、美國金融穩定監管委員會的法律機制

鑒于美國原有監管體制中沒有一個專門的識別和監測系統性金融風險的機構，美國2010年7月21日通過《金融監管改革法案》立法，設立了新的金融監管機構——金融穩定監管委員會，由其負責識別和應對系統性金融危機，以防范系統性金融危機的發生。具體來說，金融穩定監管委員會將持續地調查、監測、改進和完善美國“雙線多頭”的金融監管模式，并在必要時對所有危及美國金融穩定的公司采取措施，結束“大而不能倒”的財政援助政策，以期能更有效地統一和協調各金融監管機構的信息交流和工作，實施宏觀審慎的金融監管，阻止系統性大型公司再次置美國經濟于危機中，并預防另一場全球性的信貸危機。

下文對金融穩定監督委員會的法律機制進行闡述。

（一）設立金融穩定監管委員會的目的

為了方便金融穩定監督委員會監測金融市場風險，防范系統性金融危機發生，該法第112節規定了金融穩定監管委員會的目的。設立金融穩定監管委員會的目的總體包括：（1）發現影響美國金融穩定的風險，這些風險可能來自重大財務困境或破產，也可能來自大型相互關聯的銀行控股公司或非銀行金融公司的現行行為，還可能來自金融服務市場之外。（2）消除股東、債權人和公司的其他相關者的期望（即如果破產，政府會保護他們并挽回他們的損失），從而促進市場自律。（3）對新出現的威脅美國金融系統穩定的情況做出反應。

（二）金融穩定監管委員會的組成成員、任期及薪酬

1．組成成員及權利

為了改變多頭管理，條塊分割，行業監管部門信息不通和協調不足的問題，按照《美國金融監管改革法》第111節（b）規定，金融穩定監管委員會由各金融監管部門的負責人組成。其成員分兩類，一類是由10個聯邦級金融監管部門負責人組成的具有一票投票權的成員，即美國財政部長（任委員會主任）、美國聯邦儲備委員會主席、貨幣管理局局長、消費者金融保護局局長、證券交易委員會主席、公司局主席、商品期貨交易委員會主席、聯邦住房金融局局長、國家信用聯合管理委員會主席，及一名經參議院推薦并同意、由總統任命的獨立的保險專家。另一類是無投票權成員。無投票權成員以顧問身份擔任金融穩定監管委員會委員，分別是金融研究辦公室主任、聯邦保險辦公室主任、經由州保險監督官協會確定的選舉程序而選舉指定的一名州保險監督官、經由州銀行業監督官協會確定的選舉程序而選舉指定的一名州銀行業監督專官，經由州證券監督官協會確定的選舉程序而選舉指定的一名州證券監督官。

為了保證無投票權成員出席委員會會議的權利，該法特別規定，金融穩定監管委員會不得拒絕無投票權成員參加該委員會的任何議程及會議的討論或審議。但確因保障和促進機密監管信息的自由交流，在經由有投票權成員的表決通過后，委員會主席可以拒絕無投票權成員參加委員會的任何議程及會議的討論或審議。

2．組成成員的任期及空缺補進

因金融監管的連續性、長期性和復雜性，為了保證委員會委員工作的連續性，《金融監管改革法》對委員會委員的任期作出了明確規定。該委員會中獨立委員的任期是每屆6年，州保險監督官成員、州銀行業監督專官成員、州證券監督官成員的任期是每屆2年。當金融穩定監管委員會委員出現空缺時，應按該空缺原來產生的方式確定新的人選接任，即在某一成員機構或部門的行政長官出現空缺且未任命繼任者期間，或在某一機構或部門的行政長官缺席或喪失能力期間，該成員機構或部門的代理行政長官應作為金融穩定監管委員會的成員接替該機構或該部門行政長官在金融穩定監管委員會中的職位。

為便利金融穩定監管委員會行使職權，按照《金融監管改革法》第111節（d）規定，金融穩定監管委員會可以成立技術和專業顧問委員會，如特別顧問委員會、技術委員會或專業委員會等，及由各州監督官組成的顧問委員會。各技術和專業顧問委員會成員由金融穩定監管委員會任命，其可以是金融穩定監管委員會的成員或其他人員。

3．組成成員的人事關系和薪酬

為了使金融穩定監管委員會委員能夠獨立地行使職權，該法對金融穩定監管委員會委員的人事關系和薪酬支付問題作出了規定：

（1）具有聯邦雇員身份的金融穩定監管委員會委員

所有具有美國政府官員或雇員身份的金融穩定監管委員會委員，除其作為政府官員或雇員而工作所獲取的薪酬外，不得獲取其他薪酬。

（2）非聯邦政府雇員身份的金融穩定監督委員會委員

此類委員為金融穩定監管委員會的獨立委員。

另外，該法特別規定政府雇員被派遣到金融穩定監督委員會后的身份仍保留在原單位，任何聯邦政府的雇員可以無補償地被派遣到金融穩定監管委員會，且該被派遣的政府雇員的公務員身份和特權不因此而中斷或喪失。被派遣到金融穩定監管委員會的聯邦政府雇員，在被派遣期間應向金融穩定監管委員會報告并接受金融穩定監管委員會的監管，其工資由其所在的原派遣部門或機構支付。

（三）金融穩定監督委員會的職權

依據該法規定，金融穩定監督委員會的職責包括：（1）收集來自成員機構、其他聯邦和州政府金融管理機構、聯邦保險局等的信息。如有必要，將對美國金融系統的風險進行評估，并指導金融研究局收集有關銀行控股公司和非銀行金融公司的信息。（2）指導金融研究局的工作，并請求其提供數據和分析意見，以支持金融穩定監管委員會的工作。（3）監控金融服務市場，以便及時發現影響美國金融系統穩定的潛在威脅。（4）關注國內外金融管理的方案和發展，包括保險和會計問題，并就這些領域中的問題向國會提出相關建議，從而加強美國金融市場的統一性，提高其效率、競爭力和穩定性。（5）促進各成員機構之間以及與其他聯邦和州政府機構之間在國內金融服務政策發展、規則制定、審查、報告要求和執行措施等方面的信息交流和合作。（6）向成員機構介紹該委員會總結出來的監管重點和原則。（7）發現可能對美國金融系統穩定性造成危險的漏洞。（8）要求美聯儲對非銀行金融公司進行監管等。

需要特別指出的是，為了識別和評估潛在的系統性金融風險，金融穩定監督委員會可以要求金融研究局、成員機構和聯邦保險局提交任何數據和信息，以監控金融服務市場，及時發現影響美國金融穩定性的潛在危險。金融穩定監管委員會還可以通過金融研究局要求非銀行金融公司或銀行控股公司提交周期報告和其他報告，以評估該非銀行金融公司或銀行控股公司參與的金融活動或金融市場，或該非銀行金融公司或銀行控股公司本身對美國金融穩定形成的威脅程度。當然，金融穩定監督委員會在收集金融信息時負有保密義務。一般情況下金融穩定監管委員會、金融研究辦公室和其他成員機構應對其所監管的金融機構提交的任何數據、信息和報告保密。

金融穩定監督委員會還具有直接要求相關機構提高審慎監管標準的權力。雖然金融穩定監督委員會主要是金融信息咨詢與協調溝通的機構，但在特定情況下，該委員會也有權要求相關主管監督機構監管某些非銀行金融公司。如《金融監管改革法》第113節（a）規定，對由美聯儲監督的美國非銀行金融公司，如金融穩定監管委員會認為，其重大財務困境，或其活動的性質、范圍、規模、級別、集中度、關聯性或各種綜合情況對美國金融穩定可能造成威脅，該委員會即可決定該美國非銀行公司必須按照《金融監管改革法》的規定由美聯儲監督，并適用審慎監管標準（prudential standards）。如《金融監管改革法》第113節（b）規定，對由美聯儲監管的外國非銀行金融公司，如金融穩定監管委員會認為，其重大財務困境，或其活動的性質、范圍、規模、級別、集中度、關聯性或各種綜合情況對美國金融穩定可能造成威脅，該委員會即可決定該外國非銀行公司必須按照《金融監管改革法》的規定由美聯儲監督，并適用審慎監管標準（prudential standards）。

在金融穩定監督委員會依照相關規定做出決定后，被監管的公司可以建立一個過渡性控股公司，該被監管的公司及其子公司的金融活動應在此過渡性控股公司中按照美聯儲提出的規章或指南進行。此類過渡性控股公司應服從美聯儲的監督和《金融監管改革法》規定的審慎規范的管轄。

為防止金融穩定監督委員會濫用職權，《金融監管改革法》將金融穩定監督委員會的監管范圍作出了明確的限定。該法第113節（c）5規定，該委員會只能對金融公司的金融活動進行統一監管，不包括金融公司或其分支機構開展的內部財務、投資和雇員津貼等內部金融活動。而且，按照《金融監管改革法》第113節（c）6規定，僅金融活動受審慎規范管轄，金融公司的非金融活動不受美聯儲的監督和審慎規范的管轄。

此外，該法第113節（f）3還規定，對外國金融公司的監管，金融穩定監督委員會還應加強國際合作，并在做出裁決時，該委員會應與外國非銀行金融公司母國的相關監督者磋商。

（四）金融穩定監管委員會的決策機制

金融穩定監管委員會采用會議決策制。經委員會主席提議或多數委員提議，金融穩定監管委員會應召開會議，且每季度不少于一次。金融穩定監管委員會會議應采用恰當的議事規則。該議事規則必須符合《美國法典》第5編第553節規定的機構組織規則、議程規則或慣例規則。除另有特別規定外，金融穩定監管委員會應以現任有表決權的委員的多數票同意的方式作出所有決議。為了適應金融穩定監管工作的特殊性，《聯邦顧問委員會法》不適用于金融穩定監管委員會，也不適用于由金融穩定監管委員會任命的任何特別顧問委員會、技術委員會或專業委員會，除非特別顧問委員會、技術委員會或專業委員會有一個或多個委員不是美國政府雇員，也不隸屬于美國政府，金融穩定監管委員會應列出此類委員會成員的名單。

為了方便金融穩定監管委員會收集金融市場的信息，該法規定，應該委員會的要求，美國政府的任何部門或機構應向該委員會及其任命的任何特別顧問委員會、技術委員會或專業委員會，提供該委員會認為適當的服務、資金、設備、員工和其他的援助服務。

二、建立我國金融穩定監督委員會的必要性

我國目前實行的是“一行三會”的分業監管模式，證券業、保險業和銀行業分別由中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會和銀監會監管。人民銀行的主要職責是：制定和執行貨幣政策，開展金融宏觀調控，維護金融穩定，提供金融服務。我國當前分業經營的模式是在當時我國金融業發展不成熟，各金融行業市場化不高，金融業對外開放水平不高的情況下建立的。

但隨著中國金融業市場的迅猛發展，中國金融業市場的開放、外資金融機構的競爭、中國金融業的行業一體化及全球一體化，分業經營開始向混業經營發展［2］。現行的金融監管體制凸顯諸多問題，監管執法受到制約。

首先，雖然目前我國的“一行三會”金融監管體制直屬國務院垂直領導，具有相對的獨立性，但各級金融監管執法機構在實際行使監管執法行為時往往會受到很大的干預：在地方上往往受到地方政府的掣肘——一地的金融機構和大型上市公司往往是該地方的重要企業，納稅大戶，地方政府為保護其本地的利益，往往會對金融機構監管施加壓力，干預當地金融監管機關執法，由此導致金融監管執法的效率受到極大影響；在中央一級，中央政府及財政部門的行政決定往往亦會對金融監管機構執法權的行使、業務操作、行使職責等造成影響。

其次，當前“一行三會”的金融監管機構設置越來越不適應當前國內金融業發展的實際。我國目前的監管模式屬于嚴格的分業監管。銀行、證券、保險等各金融行業的監管部門對各行業實行分業機構監管。各行業金融監管機構之間未能嚴格界定各自的職責，缺乏協調溝通。中國人民銀行的法律地位幾乎與“三會”平行，統一協調能力不足。這在實際中要么是監管重疊，浪費監管資源，要么出現監管空白，導致監管出現漏洞，造成金融風險不能及時發現化解。

再次，在現行分業監管制度下，嚴格禁止銀行、儲蓄機構等的資金進入證券市場，這樣，就將部分需要規避風險的投資主體資金拒之門外。對銀行業務范圍的嚴格限制，使銀行只能在存貸款領域開展業務，銀行的市場定位趨同性很高，使風險十分集中，并可能導致同業間的惡性競爭［3］。我國銀行的中間業務大多處于探索和起步階段，金融衍生品的發展處于停滯狀態，利率市場化程度低，金融電子化發展緩慢，彼此間正常的競爭手段主要靠增加網點數量、延長服務時間、改善服務態度等簡單形式，這種傳統的金融服務市場格局早已為外資銀行所革新，其結果是，金融資產規模在擴大，但風險被忽視，資產管理和運作仍處于較低水平，資產機構過于單一。

最后，對外國金融機構的監管不力，缺乏有效性，缺乏國際合作。隨著我國加入世界貿易組織，外國金融機構逐步進入國內金融市場，我國金融監管的形勢更加復雜化。首先，外國金融機構往往是大型金融集團公司，其特點是多種混業經營，對我國分業監管的模式提出了挑戰［4］；其次外國金融公司資產流動性大，金融產品創新能力強，蘊含的金融風險大，這就需要我國的金融監管提高效率，加強監督，加強識別風險的能力。但目前，我國對大型金融集團的監管經驗不足，國際金融監管合作程度不夠深入。

三、建立我國統一的金融穩定監督委員會的建議

目前中國金融業的經營模式主要還是以分業經營為主，但混業經營已經有了很大的發展，金融業監管還是以穩定安全為目標，實行嚴格的分業監管模式。但由于當今金融業的全球化、混業化、趨同化的迅猛發展，及我國加入世界貿易組織，我國金融業經營模式正迅速向全球模式靠攏。如果作為上層建筑的監管模式不及時跟進，必將限制我國金融業的競爭力。因此我國必須順應金融業發展的實際，加快金融業法律監管的改革。

（一）設立統一的協調機構，協調各個監管機構間的溝通合作

與我國類似，美國的金融業法律監管機構亦存在機構平行，多頭監管，以至機構間職責不明，監管沖突，監管空白，效率低下等問題。這一現象在金融業混業經營的情況下很難實現金融監管的有效性。美國原有的金融監管體制是“傘形”監管（umbrella regulation），銀行、保險、證券等各金融監管機構分別對其相應的功能或業務進行規制和監管，另外由美聯儲作為央行充當總監管機構（lead regulator）對金融集團公司進行總體監督。美聯儲一般只監督金融集團母公司層面，基本上不能監管金融集團公司的子公司（除非在很少的必要情況下）；而且其他金融監管機構在其業務范圍內可以排除美聯儲的管轄，只要其認為美聯儲在不適當地行使其有限制的監管權。這樣的傘形監管結構的特點實質上還是以分業監管為主（對金融集團子公司實行功能或業務監管）混業監管為輔（對母公司實行機構監管）。美國在總結本次金融危機的教訓中認為：美國的金融監督機構之間缺乏溝通協調機制，各機構各自為政，條塊分割，未能從宏觀層面監測評估金融市場運行的系統性風險。鑒于此，美國《金融改革法》推出設立新的聯邦級的統一協調機構——金融穩定監督委員會，加強宏觀金融市場系統性風險監督與防范，加強各監管部門之間的溝通協調機制。而我國各監管部門之間的協調機制缺乏法律保障，僅處在原則性框架層面，“監管聯席會議制度”也尚未發揮有效作用。監管機構之間的信息協調和一致行動也成為避免重復監管和監管缺失的必然選擇。

當然，鑒于我國的分業監管模式已經比較完善，金融業的混業經營亦不普遍，以及機構改革的人事問題，立即完全效仿美國的模式為時尚早。比較合理的改革模式是在保留現行“一行三會”的基礎上，加強中國人民銀行的統領協調溝通作用，在中國人民銀行設立一個類似美國金融穩定監督委員會的咨詢協調機構，負責識別監測我國潛在的系統性金融風險，加強系統性金融風險的預警。或者建立調整集中統一的監管機構，增設相關機構或增加相關機構的職能，如可以在現行體制下增加人民銀行的金融穩定的職能，作為“傘頭”，負責監管金融集團公司母公司，銀監會證監會保監會分別對金融集團公司進行功能性監管。另外，國務院增設綜合的金融穩定監督委員會，負責統一協調一行三會的監管工作，并負責監測防范系統性的金融風險。

（二）明確我國金融穩定監督委員的監管范圍，嚴格評估金融創新產品的風險

引發美國金融危機的直接原因是美國次貸危機及金融資產證券化。作為一種金融創新產品，住房抵押貸款及資產證券化一方面推動了美國的金融業繁榮并帶動了美國經濟的增長，但是另一方面過松的信貸標準和過長的債務鏈條又帶來了巨大的金融風險。早在危機爆發之前，美國的監管機構只看到金融創新產品的優點卻忽視了其風險，放松監管，最終導致了危機的爆發。鑒于此，美國的本次金融監管改革法擴大了金融監管的范圍，嚴格對私募基金和對沖基金的監管標準，將場外金融衍生品交易納入監管的范圍，同時加強對信用評級機構等金融中介機構的監管。在我國，全面覆蓋原則是金融監管的一項重要原則。但實際的執法監管仍然有大量的空白有待進一步完善與強化：如大量的私募基金，民間地下錢莊，場外交易等金融活動仍然游離于法律監管之外。有鑒于此，我國應盡快出臺相應的制度，對私募基金合格投資者的認定，市場及行業自律以及基金發起和設立程序等方面進行規范，對民間地下錢莊設立市場準入標準，將其合法化［5］，并賦予我國金融穩定監督委員會協調各監管機構對之監管的權力。

（三）強化我國金融穩定監督委員會的國際合作監管協調義務

以中國加入世界貿易組織為標志，中國經濟逐步融入全球經濟的大市場。經濟全球化帶來了金融業的全球化。隨著中國服務市場的外資準入限制的進一步放開，外資金融集團開始進入國內市場。這既對國內的金融業造成了競爭，也對國內的金融業法律監管帶來了挑戰。大型跨國金融集團公司的進入，增加了金融危機跨國擴散的風險，使金融危機的國際傳染性大大提高。因此，金融業的國際化加大了國內金融法律監管的難度。為了發展經濟，繁榮金融市場，我國金融穩定監督委員會一方面要允許金融業不斷創新發展；另一方面也要謹慎防范國際金融風險，加大對跨境資本流動的監管，穩步推進金融開放，積極參與金融監管跨國合作，利用金融監管合作機制，獲取信息，了解政策，主動采取行動，以便更好地防范和化解國際金融危機。

［1］于思待．金融危機下美國金融監管模式的反思［J］．當代經濟，2009（15）：89．

［2］劉嶺．我國金融業經營模式研究［D］．江西財經大學，2004（8）：87．

［3］趙晨冰．我國金融監管現狀分析［J］．金融視線，2010（11）：68．

［4］孫春玲，等．次貸危機后金融監管發展趨勢研究［J］．經濟視角，2009（12）：103．

［5］宗良，馬欣．美國金融監管改革法案與其現實的借鑒意義［J］．中國貨幣市場，2009（11）：11．

United States Financial Stability Oversight Board and Enlightenment

MA Qi－jia
（Law School，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

There is some disscussion on main legal system of Financial Stability Oversight Board set up by United States in July 2010in this paper．There is an analysis of the necessity to establish regulator of unified financial stability in China．According to our country's financial regulatory structure，it is suggested to learn from the American and for the State Council to set up comprehensive financial stability monitoring committee，which is responsible for unified coordination for financial supervision，and guards against financial risk．

Financial Stability Oversight Board；financial supervision；scattered supervision

F13／17．0（712）

A

1001－6201（2011）05－0011－06

2011－03－23

中國法學會2011年度部級法學研究項目［CLS（2011）D101］

馬其家（1966－），男，湖北新洲人，對外經濟貿易大學法學院副教授，博士生導師，法學博士。

［責任編輯：秦衛波］