關于仲裁資源充分利用的幾點思考

趙興宏

(東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819)

依照我國仲裁法的規定,除婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛和依法應當由行政機關處理的行政爭議之外,各地依法設立的仲裁委員會可以裁決平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛。依此看來,大量的民事爭議可以通過仲裁的途徑解決。然而,仲裁范圍如此之寬,仲裁委員會受理并裁決案件的狀況卻并不盡如人意。與人民法院受理的民事糾紛案件逐年增加,法官審理案件的數量明顯偏多,甚至超負荷運轉、壓力較大的情況相比較,有相當數量的仲裁資源沒有得到有效利用。為使裁決機構合理分擔社會責任,民事爭議高效裁決[1],充分利用仲裁資源的問題應當引起重視,本文將探討仲裁資源利用中存在的問題及其原因,并提出解決的對策。

一、仲裁資源充分利用的影響因素及意義

1. 仲裁資源充分利用的含義及影響因素

仲裁資源是指與開展仲裁活動有關的各物質要素的總和,包括仲裁機構的相關人員及其組成、仲裁庭的設置、機器設備的配置等。仲裁資源的充分利用是指以上各要素的職能和作用的充分發揮,運行狀態的正常、合理。資源閑置或者超負荷運轉都是不正常的,都與仲裁資源的充分利用相悖。

仲裁資源是否充分利用涉及的因素較多,主要有以下五個方面:①仲裁案件的數量多少。仲裁案件的數量較少,仲裁人員的工作量不飽和,一部分仲裁資源處于閑置狀態,則不符合充分利用;反之,仲裁案件數量過多,現有仲裁資源不足以應付仲裁需求,也不符合充分利用。②仲裁時間的長短。一般而言,對一個仲裁案件在時間上拖得較長,則可能對仲裁資源造成不必要的浪費,不符合充分利用;時間過于短促,也難以保證仲裁質量。③仲裁程序的繁簡。仲裁有比較確定的程序,遵循程序是保證仲裁當事人的合法權益、保證仲裁的公正、保證仲裁質量的基本要求。程序過于簡單,就難以實現這樣的要求;程序過于繁雜,就要浪費仲裁資源。④啟動仲裁程序所需費用的高低。當事人提起仲裁,須要交納仲裁費、代理費、鑒定費等。此類費用的高低,直接影響當事人的主動性、仲裁機構的收益等,也將影響到仲裁資源的合理利用。⑤仲裁結果的公正性比率。公正性的比率越高,錯誤裁決的比率越低,越有利于人們對仲裁的信任,選擇仲裁的人就越多,越有利于仲裁資源的充分利用。

2. 仲裁資源充分利用的現實意義

(1) 能增強人們對仲裁的正確認識,促進仲裁事業的發展。仲裁作為一種非訴訟程序制度,在中國的設立和實施,時間比較有限,發展程度比較有限,人們的認識和運用程度比較有限。如何促進中國仲裁事業的發展,相關機構、相關人員都在不斷探索和研究。一項事業的發展,須要有廣泛的群眾基礎,需要人民群眾的積極參與。人民群眾正確認識仲裁制度,發生糾紛時主動選擇仲裁程序,使現有仲裁資源得到充分利用,這不僅可以及時解決糾紛,還有利于促進中國仲裁事業的發展。

(2) 能充分發揮仲裁對社會穩定的作用,有利于社會的進步。社會的和諧發展,矛盾、糾紛的及時解決,需要社會調節機器的正常運轉,需要職能部門的作用適時發揮。仲裁是解決合同糾紛和其他財產權益糾紛的重要形式,仲裁機構擔負著緩和矛盾、避免沖突、穩定社會的責任。若使仲裁作用得以充分發揮,重要標志就是使仲裁資源得到充分利用[2]。只有充分利用仲裁資源,裁決大量民間糾紛,切實保證仲裁質量,仲裁的功能才能實現。目前仲裁仍然發揮著重要作用,只是仲裁資源的利用尚存潛力,如果將這些潛力發揮出來,其作用也將進一步凸顯。

(3) 能適當分流糾紛的解決途徑,減輕人民法院的壓力。目前對于屬于仲裁委員會和人民法院均可裁決的糾紛,絕大多數人選擇向法院起訴,因此人民法院應接不暇,法官的任務繁重,經常出現超審限的情況。而仲裁機構中的仲裁人員因工作量不足,某些工作人員常處于無事可做的狀態。如果當事人能正確認識仲裁機構的功能和作用,正確認識仲裁的優勢,將仲裁作為解決糾紛的選擇之一,就可以大大緩解人民法院受理案件過多的壓力,有利于仲裁資源的充分利用,也有利于人民法院保證審判質量。從這一意義上講,人民法院也應當重視并參與解決仲裁資源的充分利用問題。

二、仲裁資源的利用狀況及其存在問題的原因分析

仲裁資源的利用狀況,主要由仲裁員的工作飽和度、機器設備的利用程度、仲裁時間的長短、仲裁質量的高低等因素決定。目前存在的主要問題是,當事人選擇仲裁的數量不多,導致仲裁員仲裁案件的數量不多,現有人力資源沒有得到充分有效的利用。依筆者的調查,某市仲裁委員會具有較雄厚的仲裁實力,各類仲裁員計180人,該市人口規模很大且較集中,可是近十年仲裁的案件總數僅為3263件[3],年均326件,按每個案件由3人組成仲裁庭裁決,則每人年均為5.4件。盡管仲裁員的裁決數量可能不平衡,有些仲裁員的裁決案件數量可能較多,但平均來看,仲裁員的工作量明顯偏低,有相當一部分仲裁資源仍處于閑置狀態。與此形成鮮明對照的是,人民法院受理的、可以在仲裁范圍的案件非常集中,民事審判庭的法官每年主審或參審的民事案件的數量,一般是仲裁員的10倍至20倍,甚至更多[4]。

為何會出現如此強烈的反差?這主要是由當事人的選擇造成的。當事人發生糾紛后為何首選法院而不是仲裁機構?筆者認為,主要有如下的一些原因:

1. 在思維定式上,“有糾紛找法院”的認知根深蒂固

一般地說,解決糾紛的方式主要有協商、調解、仲裁、訴訟。利用仲裁和訴訟解決糾紛,均有國家法律的確認,裁決的結果均具有法律效力,具有強制執行力。當然,利用仲裁和訴訟解決糾紛,當事人只能選擇其一,或裁或訟,選擇了仲裁就不能再選擇訴訟,選擇了訴訟也就不能再選擇仲裁。這種選擇上的差別主要表現為仲裁必須是雙方當事人的合意,共同認可,而訴訟則是單方的行為,無須對方的同意。

對于一般人而言,發生糾紛后協商、調解不成,再通過何種途徑解決,相當一部分人想到的是去法院,只想通過訴訟解決糾紛,不選擇甚至不知道有仲裁解決的途徑。這種對仲裁制度的孤陋寡聞,源于當事人的法律知識的匱乏,源于社會對仲裁制度的宣傳和倡導得不夠,源于仲裁活動本身對社會的影響程度不夠。

近年來,我國實行依法治國,堅持不懈地進行法治宣傳教育,國家的法治程度和公民的法律意識明顯提高,中國的法治逐漸完善。在這一過程中,對仲裁制度的宣傳教育尚存不足,確有加強之必要。當然,我們不可能一開始就把工作做得非常完善,當許多人法律知識匱乏之時,先重點進行某些基本法律的普及教育是必要的,時至今日,在普法的基礎工作到位之后,對仲裁法律制度的宣傳教育應當受到足夠的重視。

2. 在可信度上,認為法院正規可信

仲裁機構既非行政機關,又非訴訟機關,在外在表現形式上具有民間裁決的性質,或者說,仲裁屬于民間行為,訴訟屬于國家行為。由此可能帶來的認知結論是,法院是國家設立的、代表國家行使裁判權的專門機關,與仲裁機構相比,當然是正規可信的;而仲裁作為民間行為,其裁決不如法院可信和可靠。

在工作環境和工作條件上,法院大都高樓大廈,莊重氣派,法官開庭時穿法袍、敲法錘,比較正規;比較起來,仲裁機構尚不如法院正規。

所以,盡管一些人對法院裁決的公正性、時間性等方面仍存有異議,但發生糾紛時,仍然選擇法院。

這種憑機構的性質和外在的形式來判斷可信度的認識顯然是不準確、不全面的,評價、選擇仲裁或訴訟,關鍵要看其裁決的公信度和執行力。依此標準,兩者都是可信的,只是優勢和特點存在差別,各有所長,當事人可以酌情選擇。

3. 在程序的規定上,認為“兩審終審”有再次主張、陳述的機會

有些人雖然也知道存在仲裁的選擇,也知道仲裁的法律效力,但仍然選擇法院解決糾紛。經調查,主要原因是:仲裁實行一裁終局,法院實行兩審終審制度,如果對法院的一審判決不服,可以用上訴形式啟動第二審,由二審法院作出終審判決。一裁終局,裁決作出后立即生效,則沒有了再次主張的回旋余地。由此可能使當事人的權益難以保護。這種擔心不是沒有道理,問題的關鍵在于仲裁和訴訟的公正性、裁決的質量如何。依照我國仲裁法,目前對仲裁員知識與技能的要求,一般要高于法官,起碼不低于法官。因此對仲裁質量的擔心沒有必要。

另外,不能忽視的問題是一裁終局快捷、方便,兩審終審可以實現第二次審理,但往往可能使一個案件久審不決,將當事人拖得精疲力竭。

4. 在權利實現程度上,認為法院更具權威性、強制性

將仲裁和訴訟比較起來,何者的法律效力更強?何者更有利于保護當事人的合法權益?一般人可能認可法院,選擇法院。社會實踐中也的確如此。為何認為法院的判決效力高于仲裁?主要原因是法院有審判庭、執行庭,形成了一條龍的司法程序,如果當事人不執行涉及財產給付的生效判決,另一方就可以申請強制執行,體現出法院判決的權威性;仲裁機構無執行權,也就難以使裁決得以實現。

應當說,將法院的可信度、執行力度置于仲裁機構之上,認為法院更有利于保護當事人的合法權益,存有明顯的認知錯誤和偏見。仲裁機構是依照仲裁法的規定設置的,國家法律確認其地位的合法性,同樣賦予其裁決效力的強制性。仲裁庭的裁決書可以是人民法院執行庭依法強制執行的依據。一方當事人不執行仲裁裁決,另一方可以在法定期限內申請法院強制執行。就是說,仲裁機構的裁決書與人民法院的判決書具有同等效力,法院執行庭不但執行法院的生效判決,還可以執行經授權的仲裁裁決或行政決定等。

綜上,人們對仲裁的偏見和錯誤認知,直接影響了對仲裁解決糾紛的選擇,進而直接影響了仲裁資源的有效利用,弱化了仲裁作用的發揮。

三、仲裁在解決民事糾紛中的主要優勢

作為解決糾紛的方式,仲裁和訴訟既有相同之處,又存在明顯的區別,兩者比較,各有所長。就仲裁而言,其優勢主要體現在如下幾方面。

1. 仲裁快捷、方便,符合現代人的效率理念

當事人之間一旦發生糾紛,一般都希望有裁決職能的專門機關在盡量短的時間作出公正的裁決,不希望耗費更多的人力、財力、時間去參與持久性的爭訟。在現代社會中,在人們普遍重視時間、效率的環境之下,更應如此。相比較而言,仲裁的優勢就顯現出來。首先,仲裁的受理、開庭程序相對簡單。其次,仲裁實行“一裁終局”,裁決后立即發生法律效力,而訴訟實行“兩審終審”,凡經二審后作出終審判決的案件,所需時間相對較長[5]。再次,由于法院受理的案件較多,法官審理案件的工作量較大,導致超審限的情況時有發生,在某種意義上又使裁決時間的延長具備了正當的理由。

2. 仲裁當事人具有較多的自主參與權,符合現代人的權利理念

當事人請求和參與裁決活動,大都希望能行使更多的權利,體現自己的意愿。如果選擇仲裁解決糾紛,則當事人行使權利的機會相對較多,這與現代人主張權利、行使權利的要求相一致。首先,在是否仲裁的問題上,法律賦予當事人以選擇權。仲裁必須是糾紛當事人的合意,有一方不同意仲裁,就不能采用仲裁方式。其次,選擇哪一個仲裁機構,當事人自主決定。仲裁不實行級別管轄和地域管轄,仲裁機構之間不存在隸屬關系,究竟選擇哪一個仲裁機構,完全由當事人雙方共同決定。再次,當事人可以自主選擇仲裁員。仲裁庭一般由三名仲裁員組成,當事人有權各選擇一人,再共同選擇一人或仲裁委員會指定一人任首席仲裁員。一人獨審的,當事人也可參與選擇。

3. 對仲裁員的要求較高,符合現代人對裁決人員高層次需求的理念

什么樣的人可以擔任仲裁員?依仲裁法的規定,仲裁員應當公道正派且符合下列條件之一:①從事仲裁工作滿八年;②從事律師工作滿八年;③曾任審判員滿八年;④從事法律教學、研究工作并具有高級職稱;⑤具有法律知識、從事經濟貿易等專業工作并具有高級職稱或者具有同等專業水平。因此,從以上條件可以看出,我國對仲裁員在知識結構、工作閱歷、職稱狀況等方面的要求明顯較高,這足以使人們消除誤解和顧慮,相信裁決的公正性、專業準確性。

這里闡述的仲裁的優勢與長處,并不否認訴訟同樣有自己的優勢與長處。正是因為各有所長,所以法律才確認了兩種解決合同與其他財產權益糾紛的程序制度,以供當事人選擇。同時,也只有知悉了二者的優勢與長處,才能便于人們的選擇。

四、解決仲裁資源充分利用的主要對策

在解決糾紛的方式上仲裁具有優勢,而人們對仲裁的偏見又影響了這些優勢的發揮,影響了仲裁資源的充分利用。如何解決目前的問題,使仲裁資源的作用有效發揮呢?

1. 社會應重視對仲裁法的普及和教育

我國法治的發展過程,伴隨著連續不斷的普法教育過程,經過多年來的努力,法律制度為越來越多的人所了解和掌握,法律意識不斷深入人心,整個社會的法治狀況明顯改善。但人們對整個法律制度的了解,由于宣傳教育的程度不同,實際接觸的程度不同等原因,對不同的法律規范的了解仍有區別。依筆者對沈陽地區163名農民的專門調查,他們認為與自己關系密切且知道某些內容的法律依次為憲法、婚姻法、刑法、民法通則、未成年人保護法、土地法、農業法、勞動法、教育法、消費者權益保護法、訴訟法、稅法、環境保護法、婦女兒童保護法、村民委員會組織法、繼承法,而對仲裁法卻幾乎一無所知。這一方面說明農民平時對仲裁法接觸較少,另一方面也說明普法教育中對仲裁法宣傳教育得不夠。

隨著普法的繼續進行,應當將仲裁法列入其中,加強對仲裁法的宣傳教育;同為程序法,應當將仲裁法與訴訟法并列起來,注意進行二者異同的比較,使更多的人知道二者的優勢與長處,學會有選擇地運用。

2. 仲裁機構應以高質量的仲裁結果向社會展示其功能和作用

關于仲裁法的宣傳教育,仲裁機構負有責任,應參與其中,發揮能動作用。同時,仲裁機構更應以高質量的仲裁結果,向社會展示、向人們證明仲裁的功能與作用。所謂高質量的仲裁結果,包括高效率、高公正性、高人性化的裁決。

要實現仲裁的高質量,首要的條件是要求仲裁員的高水平。仲裁員的高水平表現為知悉、理解、運用法律的高水平,對某些專業領域的知識與技能掌握的高水平,某門外語、某些外國法律制度掌握的高水平,思想素質、政治素質的高水平,事業心、責任感的高水平。

仲裁的典型案例應經常向社會宣傳。仲裁機構、仲裁人員要經常總結影響力較大、說服力較強的案例,利用網絡、電視、廣播等媒體,廣泛進行全方位的宣傳,讓社會各界、廣大民眾加深對仲裁的了解。

3. 法院應適當地引導和分流,以幫助更多的人選擇仲裁

目前法院受理民事案件的數量較多,法官的壓力明顯較大。解決此類問題的方案有多種,如增加法官的數量,擴大法院的規模;提高法官的審判效率,增加年審量;強化民間調解,降低訴訟的數量等。但還有不能忽視的問題,就是適當分流,多途徑地解決糾紛,構建多元的糾紛解決機制[6],將可裁可訟的案件,分流到仲裁機構。適當分流,可以解決訴訟資源的不足,減少仲裁資源的浪費,實現社會資源的合理調整,有利于社會的和諧。

若解決此類問題,法院應積極主動地采取相應的措施。法院可以在法治宣傳中,既宣傳訴訟法律制度,又宣傳仲裁法律制度;在案件受理量與審判資源平衡的情況下,建議當事人達成協議,選擇仲裁;對當事人選擇訴訟,又急切希望加快裁決速度的情況,可以建議當事人撤訴,通過仲裁解決糾紛。

4. 應進一步完善仲裁制度

作為程序性法律制度,我國的仲裁法、民事訴訟法等對仲裁的相關問題有諸多規定。隨著社會的發展,新的社會關系的出現,法治的不斷完善,某些規范的不適應、某些應有規范的缺失已有顯現。仲裁事業的發展,民眾對仲裁制度的認知,與仲裁制度的不斷加強和完善有密切關系。就我國現行仲裁法而言,對仲裁協議的生效條件限制得比較嚴格,可適度放寬;對可仲裁案件的范圍限制得過窄,可適度擴大[7]。在仲裁制度建設方面,我國應適當加強引導性規范,細化、深化的規范,強化性規范等,及時解決制度缺陷,化解規范的沖突,增強操作的科學性、合理性。

參考文獻:

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[5] 李琥. 發揮仲裁制度優勢,推進和諧社會建設[EB/OL]. (2009-10-15)[2010-06-11]. http:∥www.sd-law.gov.cn/Section/InfoDisplay.aspx?InfoId=1d8ca22d-1794-49f1-9016-d0230f0db4f4.

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[7] 劉慶陽,鄧新軍. 我國仲裁制度完善之試析[J]. 江西藍天學院學報, 2007(4):89-91.