工業社區建設問題及對策分析

任晉燕 李全彩

(中國礦業大學 文學與法政學院,江蘇 徐州 221200)

工業社區建設問題及對策分析

任晉燕 李全彩

(中國礦業大學 文學與法政學院,江蘇 徐州 221200)

工業社區的性質決定了政府在工業社區建設中的職能定位。目前,在我國工業社區建設過程中還存在很多問題,主要表現在“企社不分”和“政企不分”兩個方面。為此,工業社區建設應走漸進的道路,政府也應加快職能轉變,承接企業剝離的社會職能,為社區建設提供良好的環境支持,確保工業社區建設的順利進行。

工業社區;社區建設;政府

工業社區是由工業企業的發展而帶動起來的,其主要成員為企業職工及其家屬的社區。我國在長期計劃經濟體制下建立的工業社區是“企業辦社會”的典型模式。工業社區是在中小城市國有大中型企業尤其是能源礦產企業改革過程中形成的,它來自工礦企業并歸其管理。國有大中型工礦企業所在地大都遠離中心城市,對礦產資源的勘探開發開采,使得礦產地演化成了企業所在地,隨著居住人口的不斷增加,各種機構建立健全,城市雛形逐漸出現。而后出現地方政府,隨之建立了城市。這些城市的顯著特點是:建市時間晚,城市布局分散,城市化程度低,城市規模不大,支柱產業單一,企業承擔著大量的社會職能,等等。從形式上來講,在企業中成立了社區,但事實上,社區仍然隸屬于企業,依靠企業生存。因此,工業社區具有社會性質,更具有企業性質。目前,政府及社會各界也在努力探尋有益的工業社區建設模式,從而使處于社區管理與剝離職能雙重困境的國有企業免除改革的后顧之憂。

一、工業社區建設中存在的問題

第一,“企社不分”。企業與社區在工業社區建設中的責任和界限不明確。工業社區所屬的企業大都是新中國成立初期由國家主導在某些地域集中建立的。改革開放后,它們仍隸屬于級別較高的國家部委的行政管轄,有較強的計劃經濟和行政調控色彩[1],再加上多元經濟體系的缺乏,這就進一步延緩了社區單位制因素的消解。從企業對社區資源和權力主導程度的層面看,工業社區從屬的企業占據了社區資源和權力的主導。社區成員長期形成的“單位意識”使他們缺乏獨立于企業之外的能力和意識。另外,工業社區的各種團體和組織長期對企業的依賴,缺乏自主開展社區服務的能力。

第二,“政企不分”。政府與企業在工業社區建設中的責任和界限不明確。“政企不分”的問題在我國由來已久,在計劃經濟體制下,國有企業承擔了大量的社會職能,經濟體制改革以來,“企業辦社會”的局面在一定程度上得到了扭轉。國有企業早已有剝離社會功能的強烈要求,然而,要將這副擔子推出去并不容易。正是由于政府職能在這方面的缺位,才使得企業辦社會的現狀難以從根本上扭轉。

二、工業社區建設對策分析

針對我國工業社區建設中存在的“政企不分”、“企社不分”的問題,可以研究和借鑒發達國家工業社區建設經驗,在“摸著石頭過河”的同時,探索符合我國國情、使工業社區獲得長遠發展的路徑。

(一)工業社區建設應走漸進式道路

工業社區建設需要社區、企業和政府的共同努力與互動,是一項復雜的系統工程。因此,工業社區建設應該走漸進式道路,原因主要有:一是行政監管的轉型需要一定的時間。目前,工業社區所屬的企業,大部分仍然隸屬于級別較高的國家部委,企業主要領導的任命和重大的決策都要依據上級的行政指令。這種行政監管表現出約束過渡和協調不足的雙重矛盾。由于上級部門和地方政府之間缺乏協調,使得冗余資源在企業的流動和優化重組比較困難。[2]而這種監管機制在短時間內是難以改變的,改革需要一定的時間。二是工業社區建設資源的獲得需要一定的時間。企業將辦社會的資產交付社區時忽視對社區建設的支持,這樣社區建設將得不到企業足夠的資源支持;由于工業社區大多建立在較偏僻的城鄉結合部,地域經濟不發達,社會保障體系不完善,再加上地方政府財力又有限,社區也很難在短時間內迅速獲得資源支持;工業社區多處于國有企業較集中的區域,多元經濟體系不夠繁榮,市場機制不夠完善,使社區難以得到非公有經濟力量的幫助。三是工業社區成員自我發展能力的積累還需要時間。我國現行的工業社區大多處于半封閉狀態,國有企業改革后,“單位辦社會”的現象雖然在一定程度上有所緩解,但仍然十分嚴重。工業社區在原有單位的建設基礎上,職能健全,設施良好,社區居民懼怕離開單位后,遇到很多實際問題,如子女就業、上學等無法解決,導致對社區的歸屬感不強,思想和行為與社區發展目標未能有效整合。社區成員在脫離企業之后需要較多時間才能獲取新的社會資本。因此,工業社區建設不可一蹴而就的,需要我們采取漸進的方式,逐步摸索合理的科學途徑。

(二)加快政府職能轉變,承接企業剝離的社會功能

我國工業社區建設必須從行政性起步,只有在實現政府職能的徹底轉變的同時,再充分發揮企業、社區居民和其他社會團體的積極性,才能加快工業社區建設的步伐。根據我國社區建設的已有經驗,社區建設和政府職能轉變是一個相互促進的過程。尤其是在工業社區建設過程中,需要動員全社會的力量來完善社會服務和社會保障體系建設。長期以來我國形成的縱向垂直行政領導關系,導致政府權力過于集中,居民之間橫向的社會組織少。這就要求政府應下放相應的權力,培育社會資源投入的持久性。

(三)政府應該為工業社區建設提供良好的環境支持

第一,政府應該為工業社區建設提供良好的政策環境。制定工業社區建設的相關政策法規。政府通過立法可以確立社區各組織主體的法律地位,加快國企剝離社會職能、政府接收的步伐。同時,目前只有確立了健全的法律體系,社區中非營利組織的法律地位才能切實得到落實,社區非盈利組織才能順利發展。最后,政府相關職能部門應出臺一系列有關政策促進工業社區迅速發展,促進社區各項服務事業的發展。

制定工業社區建設發展規劃。一方面,政府應對原有社區建設規劃進行調整和優化,針對目前社區建設中存在的問題,組織人力、物力開展社區調查和研究,使規劃更科學。另一方面,政府可以結合企業所處的發展階段和城市特點,作為制定社區工作計劃的指導和要求,制定工業社區發展規劃和實施方案。這樣有利于保障社區的發展方向和發展思路,能夠與企業定位、城市文化定位相一致。

第二,政府應為工業社區建設提供良好的資金環境。政府應為社區制定可持續發展計劃,為社區建設設立專項資金。工業社區建設資金投入的總規模應在國民生產總值中占有一定比重并同比增長。當地政府要設立專門項目,針對社區建設中存在的問題,設立專項資金,用于補貼社區脫離企業后的資金短缺和社區工作者的生活補貼等開支。尤其是對于老舊問題社區,要適當給予政策傾斜,從切實改善民生的高度上優先幫扶。政府可以通過鼓勵單位和個人贊助社區建設,或者采取適當的稅收優惠等措施鼓勵和吸引社會資本源源不斷地投入社區建設,也可以鼓勵發展潛力巨大的社區商業,還可以通過要求社區所在的企業履行社會責任來繼續對社區建設投入資金,但不能陷入企業辦社會的怪圈。

[1]何康.“強單位”社區:依賴癥與市場化轉型期地方政府、壟斷企業與社區的關系[D].華中師范大學,2007.

[2]許廣義.東北老工業基地改造模式研究[D].哈爾濱工程大學, 2006.

F299.21

A

1673-1395(2011)05-0056-02

2011-03-22

任晉燕(1987-),女,山西晉城人,碩士研究生。

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com