新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民的政策需求分析
——以宣威市馬村①為例

龔雪瑩，任兆昌

(云南農(nóng)業(yè)大學 人文社會科學學院，云南 昆明 650201)

一、調(diào)查緣起和背景

按照新制度經(jīng)濟學的觀點，制度供給取決于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿[1]，根據(jù)新制度經(jīng)濟學分析方法，制度供給與制度需求之間必須形成一致性，一項制度的變遷必須與其社會資本相適應，制度才能發(fā)揮出應有的效率。本次調(diào)查從農(nóng)民自身需求出發(fā)，對農(nóng)民的政策需求意愿作實證分析。

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，農(nóng)民是農(nóng)村社會的主體，既是新農(nóng)村建設(shè)的主要力量，也是新農(nóng)村建設(shè)的最終受益群體。無論是上級的建設(shè)規(guī)劃，還是基層具體建設(shè)實施，都必須考慮到他們的需求，否則，規(guī)劃將不具有實際意義，建設(shè)實踐得不到農(nóng)民的支持和參與，這將不利于新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。所以，科學地認識和判斷農(nóng)民的現(xiàn)實需求，深入了解影響農(nóng)民需求的因素，把握農(nóng)村發(fā)展實際狀況，是制訂合理規(guī)劃和政策的現(xiàn)實依據(jù)。

在目前的理論研究中，大部分學者傾向于研究社會主義新農(nóng)村建設(shè)應具備的特征,卻忽視了農(nóng)民應該是農(nóng)村社會的主體這個基本問題。作為新農(nóng)村建設(shè)的主要力量，也是新農(nóng)村建設(shè)的最終受益群體，他們對新農(nóng)村建設(shè)的理解程度以及自身對新農(nóng)村建設(shè)的貢獻，都將是我國新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)中的決定性因素。因此，必須重視農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，加強政府對于農(nóng)民的支持和幫扶的力度。

為了弄清楚農(nóng)民對政策的實際需求，筆者選擇了宣威市的馬村(村委會)作為調(diào)查研究地，來考察該問題。馬村隸屬宣威市，位于宣威市以西12公里處，交通較便利。全村國土面積26.86平方公里，主要種植玉米、馬鈴薯等農(nóng)作物。全村耕地面積534.67公頃，人均耕地0.12公頃，林地 1 917 公頃。馬村轄13個自然村、11個村民小組。現(xiàn)有農(nóng)戶 1 237 戶，有鄉(xiāng)村人口 3 875 人，農(nóng)業(yè)人口 4 589 人，勞動力 2 624 人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)人數(shù) 2 459 人。2008年全村經(jīng)濟總收入 2 463.15 萬元，農(nóng)民人均純收入 3 116.47 元。農(nóng)民收入來源以種植、養(yǎng)殖為主。2008年底，該村已實現(xiàn)通水、通電、電視、電話，無路燈。

二、調(diào)查方法

本次調(diào)查，主要采用問卷調(diào)查和小組訪談的方法，調(diào)查問卷主要針對村民使用，對村民小組長、村委會委員采用訪談法。共發(fā)放問卷120份(共分兩次完成此次問卷調(diào)查)[注]第一次發(fā)放問卷60份，調(diào)查于2010年7月完成；第二次發(fā)放問卷60份，調(diào)查于2011年2月完成。，收回問卷95份，其中有效問卷80份，10份訪談記錄。本文旨在通過對以上數(shù)據(jù)的整理、分析及對比，探討新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民對政策的實際需求。

三、農(nóng)民的政策需求

根據(jù)新制度經(jīng)濟學所提出的制度“供給—需求”理論[1]，本文把農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中對政策的需求視為基礎(chǔ)，以此研究可能的政策供給問題。再根據(jù)公共政策問題構(gòu)建程序的模型——“問題感知—問題搜索—問題界定—問題陳述”[2]，分析研究地的政策實際需求。本文按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求[注]即新農(nóng)村建設(shè)的基本要求“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”。，把這些要求分解為六個方面作為分析因子，來考量問題。

(一)農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)的認識

盡管近年來政府在大力宣傳和推進新農(nóng)村建設(shè)，但調(diào)查表明，政府渠道并不是農(nóng)民了解新農(nóng)村建設(shè)的主要途徑，大部分農(nóng)民了解新農(nóng)村建設(shè)的主要途徑是通過電視及各種媒體。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)通過電視媒體了解新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)民所占比例為73.34%，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部宣傳了解新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)民占比為51.62%，農(nóng)民自己通過鄰里間閑談了解的占比為43.33%。由于大多數(shù)農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)的了解并不是通過政府的直接宣傳，因此農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)的理解會有略微偏差，可能會導致農(nóng)民不能更好地參與新農(nóng)村建設(shè)，甚至對新農(nóng)村建設(shè)起到阻礙作用。對于新農(nóng)村建設(shè)的五項基本要求——生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，[3]大部分農(nóng)民也只對“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”兩項內(nèi)容有深入的了解，其他內(nèi)容都不了解或不重視。從中我們可以看出，農(nóng)民對于增進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升生活質(zhì)量的愿望很強烈。

而對新農(nóng)村建設(shè)的主體“新農(nóng)村建設(shè)中最主要應該靠誰？”，大部分農(nóng)民認為主要靠政府出資，農(nóng)民出工。持這種觀點的農(nóng)民占70.0%，靠農(nóng)民自己的觀點僅占10.0%，認為靠村委會的為零。通過這個比例不難看出，農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)的參與中仍然處于被動。另外，農(nóng)民越過了村委會的工作職能，過分依賴政府，忽視了村委會在新農(nóng)村建設(shè)中的角色和作用。因此，政府在大力實施新農(nóng)村建設(shè)的方針與政策的同時，還需加大對農(nóng)民的宣傳力度，使廣大農(nóng)民能夠深入透徹的理解新農(nóng)村建設(shè)，變被動為主動，積極地參與到社會主義新農(nóng)村建設(shè)中來。

(二)生產(chǎn)發(fā)展的需求

在其他地方“農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)的需求非常廣泛，有增加收入的需求、擴大消費的需求、政治參與需求、文化休閑需求、福利保障需求等多方面”[4]，但在馬村這樣一個完全以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村莊，農(nóng)民最為關(guān)心的則是生產(chǎn)發(fā)展和增加收入。這個村80%的農(nóng)民都靠耕種為生，外出務(wù)工人員極少，主要的經(jīng)濟來源就是農(nóng)作物的收入。從被訪者的回答中可以很明顯地看出，國家對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在政策上的扶植是當?shù)剞r(nóng)民的迫切愿望。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中存在著許多制約因素，如資金短缺，技術(shù)薄弱，農(nóng)田水利、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施不齊備以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等，都是影響和制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要因素。尤其是農(nóng)耕地的流失，嚴重限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。土地乃農(nóng)民生存之本，耕地的大量流失，勢必嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運行和發(fā)展。盡管政府在新農(nóng)村建設(shè)中會對這些缺陷做出不斷地完善和改進，但是針對如何完善和改進以上的不足，農(nóng)民也有自己的觀點。農(nóng)民認為在新農(nóng)村建設(shè)中最該及時解決的問題是改善農(nóng)田水利、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施。按照調(diào)查比例，幾項建設(shè)需求的先后順序為：(1)改善農(nóng)田水利、灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，占比80.0%；(2)提高農(nóng)民素質(zhì)，占比73.33%；(3)發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，占比60.0%；(4)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，占比50.0%；(5)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，46.67%；(6)合理保護和利用耕地，占比43.34%。

由此可見，當?shù)剞r(nóng)民更關(guān)心能夠增加收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的保障問題。農(nóng)民需要提高自身的素質(zhì)來更好地適應新農(nóng)村建設(shè)。針對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法，農(nóng)民需要先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，幫助他們增產(chǎn)增收。相比之下，農(nóng)民對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的政策需求則不是很明顯。這說明在這個完全以農(nóng)業(yè)為主的村莊，農(nóng)業(yè)還處于基礎(chǔ)發(fā)展階段。農(nóng)民迫切需要的是改變這種農(nóng)業(yè)相對落后的現(xiàn)狀，包括生產(chǎn)技術(shù)的革新、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完備及農(nóng)民的綜合素質(zhì)的提高。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品深加工等方面，該村目前現(xiàn)狀還未涉及這些需求。

(三)生活寬裕的需求

單就如何增加收入這方面來講，當?shù)剞r(nóng)民限于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和個人知識的傳統(tǒng)，普遍認為還要進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，試圖利用外出打工和做生意來增加收入的農(nóng)民比例還占少數(shù)。調(diào)查地的農(nóng)民認為，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及養(yǎng)殖業(yè)來增收的占51.67%。認為通過外出打工及做生意來增收的占26.67%。調(diào)查比例顯示，農(nóng)民們對于政府惠農(nóng)政策的需求更加迫切，尤其需要養(yǎng)殖、種植方面的有計劃培訓。另一個農(nóng)民關(guān)注的問題則是農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題。對于靠地吃飯的農(nóng)民來講，最大的問題就是農(nóng)產(chǎn)品能否在保障合理價格的基礎(chǔ)上暢通銷路，這也直接影響著農(nóng)民的經(jīng)濟收入。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，主要有產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后幾個階段。盡管政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視已經(jīng)提高到了一定高度，但是卻忽視了產(chǎn)后銷售的問題，而這恰恰是現(xiàn)在農(nóng)民們最關(guān)心的問題。根據(jù)徐勇的“社會化小農(nóng)理論”，“生產(chǎn)社會化是小農(nóng)社會化的一種社會化形態(tài)，即小農(nóng)家庭在產(chǎn)、供、銷過程中的社會化。產(chǎn)后社會化主要是銷售、加工、運輸程序的社會化。農(nóng)產(chǎn)品銷售主要靠小商販上門收購，社會化程度較高。”[5]農(nóng)民的社會化程度提高了，意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)由傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟逐步過渡到現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代。隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高，市場競爭的嚴峻形勢是農(nóng)民面臨的最大危機。樸實本分的農(nóng)民根本不知道該怎樣在競爭激烈的環(huán)境下爭得一席之位，所以需要政府來幫助農(nóng)民尋找市場，擴大市場銷售渠道，解決農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品銷售問題。

目前急需政府幫忙解決的其他問題是，孩子學費負擔和看病貴、看病難以及養(yǎng)老問題。其中認為急需解決孩子上學負擔的農(nóng)民占53.34%，認為需要解決看病貴、看病難問題的農(nóng)民占47.2%，需要解決養(yǎng)老問題的農(nóng)民占72.6%。由于現(xiàn)在人們對于教育的重視不斷提高，教育費用也日益增加，多數(shù)農(nóng)民都為孩子昂貴的學費發(fā)愁。這項費用也占去了家庭消費的大部分，故而使農(nóng)民家庭在其他消費方面遜色了很多。

“較高的健康資本對農(nóng)民知識資本及其績效具有更顯著的調(diào)節(jié)作用關(guān)系。就我國目前的現(xiàn)狀而言,農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生水平則是提高農(nóng)民健康資本的重要因素。”[6]雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策已經(jīng)先后在全國各地農(nóng)村得到實施，但是由于政策執(zhí)行的不徹底性以及該政策自身的一系列弊端，農(nóng)民看病貴、看病難的問題并未能從根本上得到解決。部分農(nóng)民還未聽說過新農(nóng)合的醫(yī)療政策，而聽說過的農(nóng)民又由于報銷制度的繁瑣而不愿參加新農(nóng)合保險。對于農(nóng)村老人來講，除了靠子女贍養(yǎng)外，并沒有其他的養(yǎng)老保障，所以這也是需要政府幫忙解決的一大難題。

(四)鄉(xiāng)風文明的需求

鄉(xiāng)風文明是社會主義新農(nóng)村文化建設(shè)的一部分，它“包括農(nóng)民生活方式文明、道德行為文明、社會風尚文明，涉及教育、文化、科技、衛(wèi)生、社保、治安等各個領(lǐng)域”[7]，在這方面，馬村農(nóng)民對培訓和提高自身文化素質(zhì)的愿望比較強烈，占比73.34%。在問及需要哪種類型的農(nóng)民合作組織或協(xié)會時，農(nóng)民要求創(chuàng)辦專業(yè)技術(shù)協(xié)會或組織的比較多。這說明新一代農(nóng)民隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，已經(jīng)意識到自身知識的薄弱，這一需求表達了他們對科技知識的渴望。農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的普及，能夠幫助農(nóng)民更好地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，科學種田有利于農(nóng)業(yè)向集約型、規(guī)模化方向發(fā)展，更符合新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展需要。同時農(nóng)民希望改變農(nóng)村黃、賭、毒、迷信等不良風氣，改善村里的治安環(huán)境，持此種觀點的農(nóng)民占56.67%。也有部分村民希望能增加村民的文化活動(如放電影、唱戲、搞些體育活動等)占比50.0%。

(五)村容整潔的需求

在村容整潔方面，調(diào)查表明農(nóng)民對村莊道路的硬化滿意程度較高。對村里基本公共設(shè)施道路、飲用水、學校、衛(wèi)生所的滿意度分別在80.0%、70.0%、76.7%、66.7%，只是對灌溉設(shè)施滿意度低，僅為26.7%，電力、廣播、電視手機信號等滿意度也較高。但是對村內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境的滿意度較低，尤其是垃圾處理和廁所條件還不是很完善。村民認為急需改善的是房屋、街道布局、村落綠化、和衛(wèi)生環(huán)境(見表1)。

表1 農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)中公共設(shè)施及村容村貌滿意度 單位：人

注：2010年7月，宣威市馬村調(diào)查結(jié)果。

(六)管理民主的需求

對民主權(quán)利的需求，村民主要是建立在“能帶領(lǐng)村民發(fā)展”這個基準點上。在問卷上的反映值顯示，其實，村民對很多權(quán)利(Right)、權(quán)力(Power)、選舉、程序等等，不十分關(guān)心；只有在村莊政治精英——小組長、村委會委員這一層次上，對選舉的公證等村莊政治問題，才真正地關(guān)心。而對于村民來說，更加看好能否找出帶領(lǐng)群眾致富的人，來擔任村委會委員、村民小組長職務(wù)。

但是，當?shù)卮迩f的一個難題是，有本事的不愿擔任這些職務(wù)，主要是嫌職務(wù)報酬低[注]村委會主任、支部書記的月收入為600元/年，村委其他委員為500元/年，村民小組長200元/年。，都是自己干自己的。而來競爭這些職務(wù)的人選，主要是其他機會選擇較少的那一部分人。這也給當前農(nóng)村帶來一個嚴重的問題，即有能力帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的那部分人，特別是有能力又愿意的，幾乎都離開了村莊。而現(xiàn)在實施的“大學生村官”，試圖用這一層次改善農(nóng)村的這類結(jié)構(gòu)狀況，可是，又遇上的都是剛剛走出校門、對社會認識不深、思想極不穩(wěn)定的剛就業(yè)者，農(nóng)民自己認為這種“期望就是失望的開始。”[注]2011年2月，宣威市馬村調(diào)查。

四、需求產(chǎn)生的原因

從宣威市馬村的調(diào)查來看，當前，農(nóng)民對社會主義新農(nóng)村建設(shè)抱著很高的期望值，都試圖通過新的政策變化改變目前的生存境況。但是，從目前可以選擇的政策集合中可以看出，政策的“供給”與農(nóng)民的實際需求之間，存在著一定差距。若從地方政府的政策動因來看，其實可能包含著政府任期、政績等的限制和壓力，一些類似“村容整潔”較易實施又見效比較快的政策作為優(yōu)先選擇。而對于需要持久性方能見效的“生活寬裕”類政策，雖有促動，但是明顯滯后。因此，當前農(nóng)村產(chǎn)生調(diào)查中顯示的那些有“較強烈要求”的政策，其根本原因主要是：

第一，農(nóng)民千百年來都比較貧窮，因而迫切需要在物質(zhì)方面改變貧窮的命運。擺脫貧困，獲得豐富的物質(zhì)是農(nóng)民日常生活基本保障，也是農(nóng)民構(gòu)建精神生活的力量源泉。追求物質(zhì)的豐裕成為了農(nóng)民生產(chǎn)中的第一需求。

第二，精神需求只能在物質(zhì)得到改善的狀況下，才可能得到更多的關(guān)注。美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛提出的需求層次理論，為我們認識這一問題提供了一定的借鑒意義。置于宣威市馬村的實際環(huán)境中，其實是在低層次的“生理需求”還飽受困擾的階段，其他精神類的需求尚不能成為選擇的前列。

第三，在現(xiàn)階段中國不發(fā)達的農(nóng)村，村容整潔是更高層次的需求序列。在未進入到工業(yè)和現(xiàn)代化的階段，特別是有生存壓力的階段，農(nóng)民雖然向往有著城市潔凈的環(huán)境，但是基本是一種奢侈品。另外，因為世世代代都生活于這樣的環(huán)境中，也形成了他們一定的思維定勢——農(nóng)村本來如此，一時之間試圖使其煥然一新，本身就意味著需要改變他們業(yè)已習慣的生活模式，這類文化變遷，難度是非常高的[8]。因此，在調(diào)查地可以看到，即使有衛(wèi)生的公共廁所，他們更愿意使用自己家的老式廁所。

第四，隨著30多年的市場化發(fā)展，農(nóng)民逐步意識到，經(jīng)濟主體、市場主體、改變命運的主體應該是農(nóng)民自己。這種意識的顯現(xiàn)，使農(nóng)民自發(fā)地為改變自身的生活環(huán)境進行不懈的努力。這是農(nóng)村得以改變的內(nèi)因，其他都是外因。即使是民主的權(quán)利問題，農(nóng)民都在物質(zhì)匱乏的困擾下，緊緊與“發(fā)展”聯(lián)系在一起。這種主人翁意識，其實只是權(quán)利決心的初步。

第五，隨著城鄉(xiāng)差距的進一步擴大，土地在既有技術(shù)下產(chǎn)出的有限性與工業(yè)化財富積累的快速性相比，農(nóng)民更渴望迅速增加財富和收入，以逐步向富裕邁進。這也是縮小城鄉(xiāng)差距的主要途徑。

五、政策建議

任何政策的頒布，首先必須考慮的是與實際需求相吻合，否則政策僅僅只能成為文本而存在。這是制定公共政策最基本的原理。

通過對宣威市馬村的農(nóng)民政策需求研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最急需的政策是能促進生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策。而對于中國西部這類欠發(fā)達的農(nóng)村，對村容整潔、精神文化生活等方面的需求還不強烈。政府組織現(xiàn)代化引導性的政策時，也必須努力使政策切合農(nóng)民需要才有可行性。根據(jù)供給需求理論，政府提供的政策服務(wù)必須以滿足農(nóng)民的真正需求為基礎(chǔ)。在政策改進方面，筆者認為：

第一，認真貫徹新農(nóng)村建設(shè)的五項基本要求，提高生產(chǎn)發(fā)展的重要性。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)民，最為關(guān)注的就是生產(chǎn)的發(fā)展，這是生活寬裕的基礎(chǔ)，政府應將生產(chǎn)發(fā)展確定為首要解決的問題。建議按照農(nóng)民的需要有針對性地制定可行的政策，集中大量資金和技術(shù)投放于農(nóng)業(yè)當中，解決農(nóng)民資金和技術(shù)的短缺問題。為農(nóng)民尋找開闊的銷售市場，組織農(nóng)民做好生產(chǎn)后的銷售工作，切實的為農(nóng)民增加收入提供市場保障。

第二，政府應加強新農(nóng)村建設(shè)的宣傳力度，加強同農(nóng)民的溝通。部分農(nóng)民主要是從電視上了解有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的一些相關(guān)政策，并非通過政府的直接宣傳，勢必會造成農(nóng)民理解的偏差甚至誤導了農(nóng)民，使農(nóng)民不能發(fā)揮其在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位。

第三，努力解決農(nóng)民孩子學費負擔問題，制定針對農(nóng)民孩子受教育的優(yōu)待政策，積極鼓勵農(nóng)民孩子上大學。不斷完善新農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，徹底解決農(nóng)民看病貴看病難的困難。針對農(nóng)民的養(yǎng)老問題，政府應該適當?shù)慕⑥r(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)。可以采取農(nóng)民和政府共同出資的方式建立農(nóng)村養(yǎng)老院，解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題。這一政策既可以讓農(nóng)村的老年人晚年生活有保障又能減輕年輕人的負擔，使他們?nèi)硇牡赝度氲叫罗r(nóng)村建設(shè)當中。

第四，在鄉(xiāng)風文明上,政府應著重改變農(nóng)民思想觀念,提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。使農(nóng)民懂得更多的科技知識,促進生產(chǎn)發(fā)展。主要措施是開展對農(nóng)民的技術(shù)培訓，這是符合農(nóng)民需要的。

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