稅費改革環境下的鄉鎮治理模式研究

孫天立

稅費改革環境下的鄉鎮治理模式研究

孫天立

農村的稅費改革使得鄉鎮財政收入大大減少，同時由于缺少增加鄉鎮財政收入的其他可替代稅源導致鄉鎮債務包袱日益加重、收支缺口增大，機構運轉困難資金的不足使得公共產品供給嚴重不足、鄉鎮財政的管理混亂。要改變這種狀況就必須進行稅費改革后鄉鎮管理模式轉變，由過去的國家利用鄉鎮對農村間接治理模式轉型為主要由國家直接治理和鄉鎮間接管理相結合的模式，要把鄉鎮政府的主要職能轉變到服務和保障上來，并加強對鄉鎮政府行使權力的管理和監督。

稅費改革;鄉鎮管理;治理模式

隨著農村稅費改革在我國全面推行，改革工作初步達到了“減負”、“規范”的目的，然而農民負擔的減輕便意味著鄉鎮政府財政收入在減少，農村稅費改革以后，基層政府的財政危機導致了它提供公共產品和服務的能力下降，以農業為支柱產業的鄉鎮，其基層政府根本就沒有能力滿足農村不斷增長的公共產品和服務的需求，農村的義務教育、水利設施的建設和維護以及公共衛生保健等問題日益突出、在另一方面，鄉鎮政府的行政管理活動和社會控制能力也因為基層政府的財政危機而大大削弱，從而很有可能引發鄉鎮政府行政管理危機。使農民享受到真正優質的政府服務是鎮政府公共服務主要目標，鄉鎮是國家最基層的政權機構，充足的財力保障是提供優質的服務的必要條件。可是，農村基層政府卻在稅改后出現了財政困難，這對農村公共服務的提供產生了很大的影響，這也是這次改革所要面對的一個重要問題。

一、稅費改革以后鄉鎮財政管理所遇到的困難

(一)鄉鎮債務包袱日益加重

農村的稅費改革減少了基層鄉鎮政府的不合理收費，減輕了廣大農民的負擔，但鄉鎮財政危機也就因此產生了，以致于在提供公共服務方面出現了危機。國務院發展研究中心地方債務課題組稱，截至2008年，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。農村的稅費改革大大削減了基層鄉鎮的財政收入，但是另一個方面鄉鎮政府財政支出卻大幅增加，這導致了基層政府財政赤字和債務不斷攀升，全國很多的縣市都出現拖欠工資的現象，這直接影響到了基層干部的工作積極性。工資在縣級財政支出中占很大比例，高達60%以上。很多鄉鎮的精力主要用在“保工資、保運轉”上，沒有資金精力進行農村的建設。由于支出的增加，欠賬也日益增多。上級的轉移支付相對于日益增多的債務來說，真是杯水車薪，根本解決不了問題，鄉鎮干部是苦不堪言。盡管基層鄉鎮在稅費改革之前就已經產生了很多的債務，并不全是農村稅費改革造成的，但是因為農村稅費改革形成種種剛性約束，增加了償還債務的難度。稅費改革取消了通過各種不規范的渠道自籌資金，減少了財政收入，放慢了還債的速度，債務成為了鄉鎮政府發展過程中的一個長期負擔，同時還要支付銀行利息，這更加重了基層鄉鎮政府的財政困難，這些支出更加剛性。隨著債務規模的脹大，債務風險也會不斷增加。

(二)不斷增大的收支缺口增大了機構運轉的難度

在我國，除了沿海少數比較發達的地區外，絕大部分的基層鄉鎮經濟都比較落后，產業結構單一，商品化規模小。在鄉鎮的財政收入中還是以農業稅為主，其他稅源欠缺，難以形成支柱，工商業稅收以及其他所得稅收入在鄉鎮財政收入中占的比重很小，因此鄉鎮財政收入增長后續無力。而農村稅費改革又取消了農業稅這個占比非常大的稅源，基層政府只依賴幾個小稅種來保持財政收支平衡。而這些小稅種由于其分布零散，復雜的結構，造成政府的高征管成本，高管理難度，同時增長潛力很低。隨著農村稅費改革的不斷深入，統籌費、行政事業性收費和政府性基金、集資被取消了，因而導致了鄉鎮財力嚴重不足。在鄉鎮政府機構改革沒有完成之前，農村稅費改革大大增加了基層鄉鎮政府機構運轉的難度。

(三)資金的不足加劇了基層農村公共產品供給的不平衡

在我國農村，公共產品的供給機制是以農民為主體來進行的，通過上交稅費的方式來解決，公共產品的供給自然最終得由農民承擔。取消了農業稅后政府和財政收入減少了，必定會對基層政府公共產品的供給產生影響。從原則上說，為農民提供公共產品和服務是基層地方政府的主要職能。但是我國稅改上收了財權，將事權下放給基層，上級對下級政府只在政策上給予支持，沒有資金上的支持，基層鄉鎮政府在財權和事權上出現了嚴重的不對稱，這產生的一個嚴重后果就是農村公共產品有時過度供給，而有時又嚴重短缺。地方政府官員為了追求政績所布置的各項任務大大超過了其能力范圍，而本屬于政府職責范圍內的事就沒有了資金支持，在這種情況下要進行農村公共產品的生產和供給，就必須以加重農民負擔為代價，如果不加重農民負擔，就不能正常提供公共產品和服務，那么就會嚴重影響公益事業例如教育、水利等的發展。

(四)分稅制改革導致了鄉鎮財政的管理混亂

分稅制改革并沒有從根本上改變傳統的管理方式，基層政府的財政管理還是一種粗放式管理，有些鄉鎮政府存在管理人員少的問題，管理人員的素質還比較低，同時由于管理制度還存在著不完善的地方，他們不能勝任其所在單位的工作，不能對所轄的企業和單位進行很好的管理和服務。同時，在稅費改革取消了農業稅后，基層鄉鎮政府需要迫切解決的一個重要問題就是，如何有效地管理其村組的財務以實現財政收支平衡。因為稅費改革并沒有其他的配套改革措施來緩解基層鄉鎮財政困境，而新型的農村改革中卻產生了增長更快的其他費用，例如農村合作醫療費，獨生子女費、環境整治費等，大大加重了鄉鎮財政的負擔。在這種財政收入遠小于社會公益事業支出的情況下，基層政府卻不能有效地控制其管理成本。鄉鎮機構臃腫，加上鄉鎮缺乏主動壓縮支出的意識，各種費用持續增長，行政成本逐年升高 。有時政府財政都不能保證正常的辦公經費，普遍存在的干部工資拖欠現象，這些大大挫傷基層干部的工作積極性，使得基層鄉鎮財政不斷陷入收支不平衡的惡性循環。

二、農村稅費改革后基層鄉鎮管理模式轉變

(一)實現稅改后的鄉村管理治理模式的轉型

在稅費改革之前，國家對農村的管理主要是通過鄉政府來間接實施的，是一種所謂的間接治理模式，這種模式下，鄉村集體直接管理農民例如收農業稅、修建基礎設施時出義工等，權限比較大。這種間接的管理模式有利于調動基層鄉鎮政府的工作主動性，有利于組織和動員農民，為我國現代化建設提供資源支撐，有利于貫徹國家的方針政策，開展公益事業建設等等。

農村稅費改革帶動了基層鄉鎮管理模式的轉變。這種轉變主要從兩個方面進行，一個是轉變治理理念，另一個是轉變治理模式。在基層鄉鎮治理理念上，又包括兩方面:(1)政府的職能從管理職能轉到服務職能。這一轉變要求鄉村基層干部由原來農民的管理者、父母官轉變成農民的服務者。從管理到服務的轉變，實際上是一種干部群眾之間關系的轉變，充分體現了現代的公共管理提倡的政府服務理念。(2)變人治為法治。改革前很多的鄉鎮都具有自己的執法權，這種執法不是嚴格法律意義上的行政執法，往往成為了地方進行罰款、自籌經費的權力。這種方式人治色彩較濃。而稅費改革后，增加了收稅的透明度。把各項收費上升到了法律的層面上，減少了很多人為的因素，使得鄉鎮的管理由人管向法管轉變。

轉變鄉村治理模式主要就是解體原來的依靠鄉鎮政府來管理農民的模式，實行直接以農民個體為核心的直接管理模式。直接管理就是指在對鄉鎮進行管理的過程中，核心是保障農民個體權利，目的是強化基層政府的監督監控、把國家的權力直接下達給農戶的一種管理模式。其本質是強調個體權利的保護。其特點主要表現在以下三個方面:

(1)稅改前，國家治理鄉村要依靠基層鄉鎮政府組織的配合才能執行其制定的各項政策，上級政府下撥的經費也要經過基層組織之手。稅費改革之后，國家制訂的許多治理農村的政策措施都是直接下達到基層社會或者個體農戶，而不再通過基層政府組織，即便在沒辦法繞開的情況下，也只是讓基層組織從事一些配合性的工作。

(2)市場化、契約化、深入融合在基層農村管理機制中。在提供農村公共產品時，例如修建農村的通村公路時，上級不再下撥資金到村，而是從社會上直接雇請一個工程隊去修通村公路，工程隊直接跟有關部門結賬，而基層組織只需做一些配合性的工作即可。另外，在義務工制度取消以后，鄉鎮政府在組織進行公益事業建設時，也是通過市場雇請工程隊和工人。村干部開會也會發誤工補貼，否則不能開會。市場化、契約化成為以后基層政府的管理組織機制。另外，稅改后很多地方通過集體資產清查成為了空殼。

(3)稅改后國家制定的政策方針著眼于減弱基層政府的權力，提高農民權利。在土地承包制度方面，我國的土地承包權由原來的20年不變改為長久不變，這在實際上取消了基層政府對土地的調撥權。另外，市場化替代了原來的義工制，基層村鎮也沒有權力調配農民出工了。

(二)改革現行的鄉鎮行政管理運行機制

國家很重視對基層機構進行改革，從2004年開始在全國范圍內開展改革試點，2009年正式印發了關于鄉鎮機構改革的文件，推動了鄉鎮機構改革的進行，預計會在2012年全面完成。全面深入推進鄉鎮機構改革，必須緊緊圍繞改革的目標任務，扎扎實實地向前推進。應堅持以轉變鄉鎮政府職能為核心，著力解決鄉鎮“干什么、怎么干”的問題;著力優化鄉鎮機構和崗位設置，嚴格控制人員編制，堅決守住機構編制和實有人員“只減不增”、確保農村社會穩定“兩條底線”;把基層行政管理與群眾自治有效結合起來，把服務群眾作為政府的第一要務，完善管理機制，提高管理水平，同時要持續減輕農民的負擔，鞏固農村稅改的成果，推動農村經濟的快速健康發展。

在這種管理模式下，政府必須轉變職能，以國家法律為準繩，把基層鄉鎮的公共利益放在首位，主要是為農民提供滿意的服務，發揮農民的監督功能，為農民提供優質高效的公共產品。

首先，基層鄉鎮政府要轉變職能，由原來的管理職能轉變到服務和保障上來。鄉鎮政府應該是農村公共產品及服務的提供者，它的主要職責就是要滿足農村的社會公共需要和提高農民生活水平;因此資源配置轉向的重點應當是為鄉鎮居民提供優質的公共產品服務。我國《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定鄉鎮政府主要是服務和保障的職能。這就要求鄉鎮政府的職能必須限制在法律的范圍內，不能超越，要廢除或修改與法律抵觸的部分。稅改后的基層鄉鎮政府不再是以前的全能的政府，而主要是為農民提供服務的政府，所以要針對這種轉變，重新構建基層政府組織結構和管理體制，退出不該屬于政府管轄的領域，提供公共產品的時候依靠市場來進行，為農民提供優質高效的公共產品服務。

其次，縣政改革是鄉鎮改革的關鍵所在。縣、鄉政府職責雖然沒有在現行的法律中做出具體的規定，但是除教育衛生外的鄉鎮事業發展及轄區內的公共公益事業發展以及鄉村政權正常運轉毫無疑問應該是鄉鎮政府的主要職責。而義務教育、計劃生育、民政等事業費、科學文化、衛生，應該交由縣級財政管理或由縣級財政與鄉級財政按一定比例共同支付，鄉鎮財政的一些重大財政決策也不應該由鄉級財政單獨負責，而應當與縣級財政部門協商共同決定。從某種意義上講，縣政能否改善服務職能是基層鄉鎮改革的成敗的關鍵。稅改暫時減輕了農民的負擔，但是增加了鄉鎮政府的財政困難，出于自利的本性，這很可能促使鄉鎮再度擴張行政，重新從其他方面來侵害農民的利益。所以，縣政能否改善其服務職能的落實決定了鄉鎮改革能否成功。為此，重構縣級政府組織機構很有必要，對原來減輕財政包袱，上收利益的方案要進行重新修訂，明確各自的職責，不屬于鄉鎮職責的任務不能攤派給鄉鎮，該是鄉鎮應有的權力必須下放到鄉鎮政府。上級對鄉鎮基層干部考核要與鄉鎮總體工作聯系起來，而不只是看個人政績。

最后，要撤鄉并鎮，盡量減少鄉的機構設置，將幾個鄉或者鎮合并成一個鎮，減少辦事機構和政府供養人員。從行政級別上看，鄉和鎮雖然是同一級的，但鄉的居民以農村戶口為絕大多數，因此以農業為主，財政收入主要來源于農業和農民的消費，職能比較單一，鎮的居民大多數是非農戶口(商品糧)，產業大部分是第二、三產業，不再以農業為主，因此它的職能同鄉相比就比較復雜了，由于鎮的工業化、市場化、現代化的生產方式比較高，因此將鄉并到鎮或改鄉為鎮可以更好地解決富余人員和精簡下來的人員的就業問題，從而有利于社會的穩定和改革的平穩過渡。撤鄉并鎮能夠充分利用小城鎮的基礎設施、公共服務設施、商品流通服務體系等，以提高生產力水平，實現經濟、社會、環境的綜合效益，農業規模經營的產生和發展，建立在非農業的發展和農業勞動力轉移到第二、三產業的基礎上，按區域經濟流向調整的小城鎮布局，必然吸引更多的工業企業和農村富余勞力涌向中心鎮，為農業產業化提供更加廣闊的發展空間。在鄉鎮的機構設置上不一定與上級政府對口，可根據實際情況靈活設置，但還是要秉承責權一致、人權與事權一致的原則，根據責任來構建合理的財政收入體系，建立和完善財政資金的支出和財務預算的監督體系，加強基礎設施、農村公共產品和農村社會保障等方面的投入。加強鄉鎮部門的責任，使責任、權力一致，讓基層的權力和責任更加透明。同時應賦予鄉級人大一定的職權，監督鎮政履行職責的情況以及農民減負的落實情況，使它能夠真正代表農民的利益，規范基層政府的行政行為，提高基層政府的辦事效率。

鄉鎮管理模式的變更其實是國家、農民以及鄉鎮政府三者之間關系的變更，無論是國家通過鄉鎮間接管理還是國家撇開鄉鎮直接管理都有一定的局限性。為了緩解對鄉鎮監控難題而一味弱化鄉鎮政府權力，有可能會因為責任和權力的不對等而造成更大的管理上的危機。鄉鎮政府作為國家管理農村的一個最基層的機構，很多具體的工作是要他們去負責完成的，應該有一定的權力空間和利益空間，如果將其利益空間壓縮得過大，鄉鎮政權便沒有了動力和能力去治理鄉村社會。因此在限制鄉鎮政府權力的同時，重要的還是要加強對其監控，在減輕農民負擔的同時，適當給鄉鎮一定的權力，以利于更好地發揮基層政府的服務職能。

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F324

A

1003—0751(2011)05—0082—03

2011—05—15

孫天立，男，河南財政稅務高等專科學校副教授(鄭州 450002)。

責任編輯:伊 人