公共性:財政支持中小企業發展的重要基點*

郭鴻勛

公共性:財政支持中小企業發展的重要基點*

郭鴻勛

提高中小企業在經濟發展中的地位，事關經濟發展方式轉變和經濟結構調整的大局，而財稅政策在促進中小企業發展的政策體系中具有不可替代的作用。但相對于大企業而言，財政在支持中小企業發展方面，面臨著政策手段不夠豐富的難題。解決的途徑是在“公共”兩字上作文章，完善政策機制，加大支持力度，促進中小企業更快更好發展。

財政;中小企業;基點;公共性

國際經驗表明，大力發展中小企業，有利于在經濟快速發展的同時同步縮小貧富差距。提高中小企業在經濟發展中的地位，事關經濟發展方式轉變和經濟結構調整的大局，必須充分發揮財政政策在促進中小企業發展中的職能作用。問題的關鍵在于如何從公共財政原則出發，使財政政策發揮最大效益。

一、財政支持中小企業發展面臨的難題

支持企業發展的財政政策手段可以分為兩種:一是財政資金投入，二是稅收優惠。財政資金投入具有明確的對象，稅收優惠既有區域性的，也有行業性的，具有明確的對象，這使得財稅政策具有“點調控”的特征，作用較為直接，不像貨幣政策那樣以總量調控為基本特征，成為地方政府支持經濟發展的重要政策工具。

當前，相對于大企業而言，財政在支持中小企業發展方面，面臨著政策手段不夠豐富的難題。總的看，政府對各類企業的財稅支持政策，歸納起來不外是降低企業成本、提高企業收益。比如，地價優惠能夠降低企業在建設階段的投入成本，從更長時期看，由于地價在不斷上漲，土地是企業資產的重要組成部分，地價優惠還將增加土地資產的增值收益。政府對企業物流費用、新錄用招工培訓、為管理人員和技術人才提供住房等提供的各種補貼，以及對企業重大關鍵技術研發的補助，能夠直接或間接降低企業成本。但問題在于，大企業數量相對較少，骨干作用較為突出，政府可以在地價、物流費用、用工、人才引進、關鍵技術研發等方面出臺專門的財政扶持政策，并收到明顯效果。典型的如2010年以來重慶、河南等地方政府為吸引富士康向中西部地區轉移而采取的財政支持政策;而中小企業點多面廣，如果政府像對大企業那樣，對某個中小企業實施有針對性的財稅支持政策，帶動作用有限，同時也容易有失公平。由于存在這一難題，地方政府在實踐中，往往有意無意地把財稅支持政策的重點放在大型骨干企業上，導致中小企業財稅政策相對乏力，甚至缺位。

造成上述狀況的原因，很大程度上是由于決策者在設計支持中小企業發展的財政政策時，仍然沿用對大企業的支持方式，注重運用財政資金對具體企業給予補助。事實上，從公共財政原則看，財政資金是納稅人的錢，財政支出本來不宜對單一的企業進行補貼，除非這一企業的發展對優化本地區經濟結構具有重大作用。從這一意義上說，財政對某個具體中小企業的支持，很難符合公共財政的原則。支持中小企業的財政政策必須著眼于使眾多中小企業普遍受益來設計。

對照“眾多中小企業普遍受益”這一原則，支持中小企業的財政政策具有很大的實施空間。比如，要實現資源節約和環境保護，一些小企業就必須達到治污、環保、低排放的目標，而巨額的治污成本他們根本承受不了，要達到標準絕大多數都得關門。如果把中小企業聚集起來，根據企業性質采取污水、污染集中處理或者資源循環利用，可以既保證生產，又實現資源節約和環境保護。這時，支持中小企業集聚發展，可以達到支持單一的中小企業難以達到的效果。又如，中小企業普遍面臨融資難問題，原因在于中小企業與資金提供者之間信息不對稱的問題比大企業更為突出，這一問題中小企業自身很難克服，或者克服起來成本太高。如果以財政貼息等方式支持中小企業發行集合債券，或者通過支持建立融資擔保體系、以及支持“草根”金融機構的發展，幫助中小企業克服融資難題，就可以達到支持單一的中小企業所難以達到的效果。

綜上分析，設計支持中小企業發展的財政政策，應在“公共”二字上做文章，選準一些能夠使“一批”中小企業共同受益的關鍵環節，加大投入力度，最終達到支持單一中小企業所達不到的效果。近年來，各地積極創新支持中小企業發展的財政政策，其共同特點是更加注重在財政支持中體現公共性。比如，福建省明確提出，在財政資金的安排上，由注重對單一個體項目的支持，向加強企業公共服務平臺建設方向轉變。堅持“有所為有所不為”，找準財政資金投入的切入點，突出金融服務平臺和技術創新平臺的建設，減少對單個企業的支持。如果一定要對單一個體項目給予支持，比如推動企業技改投資、產業技術研發和企業自主創新，則堅持公平、公開、公正的原則，創新財政資金投入方式，采取“以獎代補、先建后補”以及“事先公布標準，達到標準予以獎勵”的激勵機制，不斷提高財政資金使用效益。江蘇省以政府采購作為平臺幫助中小企業融資，政府采購中標、成交的中小企業供應商，以中標、成交通知書和政府采購合同作為抵押憑據直接向銀行貸款，或通過擔保公司擔保后向銀行貸款，解決政府采購中標、成交的中小企業在履行合同過程中遇到的資金困難。北京市建立中小企業創業投資引導基金，與社會資金合作支持創業期中小企業發展。山東省青島市對當年新發生擔保業務額達凈資產1倍以上的中小企業信用擔保機構全部給予支持，同時，支持對象向小企業傾斜，僅對單筆擔保責任金額1000萬元以下的中小企業融資擔保業務進行補助。江蘇省常州市財政采取招標方式選取2—3家合作銀行，對其向科技型中小企業貸款所產生的損失進行補償。云南省昆明市設立中小企業融資專項資金，以擔保體系建設為重點，以緩解中小企業融資難為目的，引導和鼓勵金融和擔保機構加大對中小企業的資金支持。

二、財政政策支持中小企業發展的主要著力點

(一)把支持特色產業集群發展作為促進中小企業發展的重要抓手

特色產業集群里大多數企業都是中小企業。要把促進特色產業集群發展與促進中小企業發展有機結合起來，在支持特色產業集群發展的進程中，創新和豐富財稅支持中小企業發展的政策手段。要支持建好“三個服務平臺”，通過發展投融資平臺，解決好道路、污水和垃圾處理等基礎設施投資問題;通過建立中小企業擔保平臺，解決中小企業融資難問題;通過建立土地開發整理平臺，解決項目建設用地問題。同時，支持搞好檢驗檢測、信息網絡、職業培訓、環保監測等公共服務體系建設，為招商引資、項目建設、企業發展創造良好環境。要支持建立“集聚機制”，加快落實有利于促進特色產業集群發展的異地投資、成果分享等有關政策;支持建立“積累機制”，將特色產業集群產生的地方財政收入增量留在當地，切實增強特色產業集群的自主發展能力;支持建立“服務機制”，積極推動社會化服務，實現區內企業原材料和零配件供應、物流、后勤服務設施等企業生產生活服務社會化;支持建立“激勵機制”，對發展好的特色產業集群給予獎勵。

(二)把破解融資難問題作為促進中小企業發展的迫切任務

融資難一直是制約中小企業發展的“瓶頸”。這一問題不解決，中小企業就難以很好的發展。破解中小企業融資難問題，核心有兩個方面，一是解決擔保體系建設問題，二是解決農村金融發展滯后問題。從擔保體系建設看，最關鍵的是縣以下和縣區這兩級的擔保體系建設問題。總的看，目前仍存在擔保機構數量少、資本金嚴重不足、尚未建立起有效的風險補償機制、擔保能力較弱等問題。各級財政要進一步支持縣級信用擔保機構發展，壯大信用擔保機構實力，加大對信用擔保機構的風險補償力度，落實信用擔保機構減免營業稅政策，并支持行業協會組建面對本行業服務的信用擔保機構，盡快形成政策性擔保、商業性擔保、互助性擔保有機結合、互相補充的多層次信用擔保體系。從農村金融看，目前農村資金大量“失血”外流、農戶和農村中小企業貸款難的問題仍然沒有得到根本解決。農村的企業大部分是中小企業。進一步深化農村金融改革，創新農村金融組織，增加農村金融供給，改善農村金融服務，促進農村中小企業發展，是一項十分緊迫的任務。要積極完善財稅政策的職能作用，支持農村金融產品和服務方式創新，建立新型金融組織和信用擔保機制，推廣農村小額信用貸款，加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，有序發展小額貸款組織，引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織。

(三)把科技創新作為促進中小企業發展的優先方面

科技進步是經濟增長的源泉和動力。支持科技創新，是實現政府經濟社會發展目標的最重要和最有效途徑。中小企業，特別是中小型科技創新企業，對增強中原經濟區經濟發展特別是工業發展活力至關重要。對大型企業而言，政府可以針對企業發展所急需的重大關鍵核心技術，支持集成區域內外科技資源，建設一批研發中心、重點實驗室，攻克一批重大技術難題。但對中小企業而言，主要是三個方面:一是支持公共研發服務平臺建設。一些大型研發儀器設備，由單一企業購置的成本可能過高。政府可以對公共研發平臺建設給予資助，支持建立大型儀器設備共享機制，降低中小企業開展研發活動的成本。二是支持科技成果轉化。科技成果轉化是中小企業的重要產生渠道。目前，科技研發成果的風險投資機制仍是個薄弱環節。這個問題解決不好，就會制約科技成果的轉化與推廣，影響中小企業發展的整體水平。政府要通過財稅支持力度，加強知識產權保護體系建設，完善技術產權交易市場，引導和激勵科技人員從事科技成果轉化和產業化，引導金融機構和中小企業信用擔保機構支持中小企業科技創新和產業化，同時，創新政府資金支持機制，通過投入財政引導資金，支持創業投資基金和科技成果轉化“孵化器”的設立和發展，拓寬科技成果轉化融資渠道，為科技成果轉化創造良好條件，催生更多的中小型科技創新企業。三是落實面上的稅收優惠政策。提高行政效率，對符合高新技術企業認定標準，及時認定，使之享受高新技術企業的稅收優惠政策。落實好企業研發費用稅前扣除政策。

(四)把鼓勵引導民間投資作為促進中小企業發展的重要手段

民營經濟在吸納社會就業和推動城鎮化進程中發揮了重要作用。把支持中小企業發展與扶持民營經濟發展有機結合起來，采取切實有效的財稅扶持措施，不僅有利于解決大批城鎮居民和下崗失業職工的就業再就業問題，有利于促進大量農村富余勞動力向二、三產業轉移，而且對優化投資結構、增強經濟發展活力、加快經濟發展方式轉變、促進中原經濟區建設和富民強省具有長遠意義。當前，受思想觀念、開放水平影響，各地在鼓勵引導民間投資方面還存在一定差距，特別是在一些能夠利用社會資本投入的基礎設施、社會事業領域，政府引導機制有待進一步建立完善，一些體制機制障礙有待進一步破解，影響了企業發展空間。要堅持講資質、講標準、不講所有制性質的原則，在具備資質條件、達到技術標準的前提下，國有與民營單位一視同仁，新增基礎設施、公用事業、保障性住房、社會事業等資源，凡能夠利用民間資本投入的，優先考慮由民間投資。要堅持通過財政資金補償機制，以政府投資帶動民間投資的原則，運用補助、貼息、獎勵、購買服務等政策工具，結合其他利益補償手段，保障投資者獲得合理收益，鼓勵和引導民間資本投入教育、醫療衛生、文化、養老、科研、保障性住房、節能服務、市政公用設施等領域，拓寬中小企業投資渠道，催生一大批有效率、有市場的中小企業。

(五)把明確各級政府責任作為促進中小企業發展的體制保障

各級政府具有不同事權和支出責任。明確各級政府在促進中小企業發展方面的責任，是建立完善的財稅政策體系的前提。事權和支出責任劃分，需要在加快政府職能轉變、明確政府和市場作用邊界的基礎上，按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則來確定。在此基礎上，輔之以相應的財政轉移支付制度。屬于上級委托事務的，上級財政通過專項轉移支付足額安排資金;屬于上下級政府共同事務和支出責任的支出，明確各自負擔比例。在財稅政策支持中小企業發展問題上，要加快政府職能轉變，明確政府和市場作用邊界，在確定財稅支持政策時，要對照公共財政原則，看政府是否越位。要從支持單一的中小企業向以“公共”為導向的支持政策轉變，改變傳統的支持單一企業的做法，提高財稅政策效果。在此基礎上，鑒于基層政府離中小企業最近，最了解中小企業的需求，應把支持中小企業的相關事項劃分為基層政府的事權和支出責任。省市財政主要通過以獎代補辦法，對做得好的地方給予獎勵，增強省級財政政策的導向作用。

支持中小企業發展的財稅政策是一項系統工程。它一方面與經濟與社會發展中的一系列重大戰略任務緊密相關，另一方面又必須從“公共”原則出發，針對一些能夠使眾多中小企業共同受益的領域和方面，加大財稅扶持力度，達到支持單一中小企業所達不到的效果，提高財稅政策實施績效，是一項值得理論界和各級政府持續深入探討的重大理論和實踐課題。

［1］王一江.先救中小企業的理由［J］.商界(評論)，2009，(2):41.

［2］朱坤林.中小企業財稅支持政策的國際比較及啟示［J］.經濟與社會發展，2011，(1):31.

F812.2

A

1003—0751(2011)05—0069—03

2011—06—25

2009年河南省哲學社會規劃項目課題《河南省中小企業發展問題研究》(2009CJJ024)的階段性研究成果。

郭鴻勛，男，經濟學博士，河南省財政廳政策研究室主任(鄭州 450002)。

責任編輯:伊 人