WTO框架下自由貿易與環境保護的博弈及中國的對策*

張帥梁

WTO框架下自由貿易與環境保護的博弈及中國的對策*

張帥梁

WTO有關環境保護的法律規定存在內容粗疏、文意含糊、流于形式等弊端，但通過相關爭端解決實踐，WTO逐漸改變了其自由貿易優先于環境保護的傾向性立場。盡管在WTO的核心價值體系中，維護傳統的多邊自由貿易依然占據重要地位，但促進環境保護、實現可持續發展的價值觀已經初現端倪且日趨重要。中國應當重視和順應這一趨勢，在WTO法律框架下實施規范的國內環境補貼制度，同時考慮征收國內環境稅和國際碳關稅的可行性，制定涉外環境保護標準，并在環境與貿易關系的問題上與其他利益相關方進行有效的溝通與合作。

WTO;自由貿易;環境保護;一般例外;對策

一、WTO法律體系中有關環境保護的規定

《建立WTO協定》中提到可持續發展與環境保護是WTO的宗旨之一，但WTO本質上是一個促進自由貿易的國際組織，環境問題只在影響到自由貿易時才與WTO有關，因此，WTO法律體系中沒有專門的協定來處理自由貿易與環境保護的沖突和協調問題，只在相關協定中存在著一些督促成員方實施環境保護措施的條款，并且這些條款的實施都附隨了特定的與貿易有關的條件。《WTO貿易技術壁壘協定》(TBT)承認成員方有權以某種方式設置一定的環境保護標準以保護人類、動植物的生命或健康，但須符合兩個條件:第一，不能構成不合理的歧視，對不同來源地的產品須實行同一標準;第二，不能對自由貿易構成不必要的限制。《WTO補貼與反補貼措施協定》(《SCM協定》)第8.2(c)款規定:“為促進現有設施適應法律和/或法規實行的新的對公司產生更多的約束和財政負擔的環境要求而對其提供援助，只要此種援助是:(ⅰ)一次性的臨時措施;且(ⅱ)限于適應所需費用的20%;且(ⅲ)不包括替代和實施受援投資的費用，這些費用應全部由公司負擔;且(ⅳ)與公司計劃減少廢棄物和污染有直接聯系且成比例，不包括任何可實現的對制造成本的節省;且(ⅴ)能夠適應新設備和/或生產工藝的公司均可獲得。”只有符合了以上五個條件，對貿易產生不利影響的環境補貼才為《SCM協定》所允許。

《WTO關稅與貿易總協定》(GATT)第20條規定了環境保護的一般例外，該條(b)、(g)款允許成員方為了特定環境目標——“為保護人類、動植物的生命或健康”、“為有效保護可用竭資源”而實施與GATT規定相偏離的措施;為防止成員方濫用這些措施，該條又在序言部分規定了援引這些例外條款的前提，即不能在成員間進行歧視性引用，不能構成對國際貿易的變相限制。GATT與TBT、《SCM協定》是一般法與特別法的關系，因此GATT第20條較之前述TBT和《SCM協定》中的環保例外條款具有更大的適用空間。遺憾的是，GATT第20條沒有對環境目標的具體含義進行界定，即沒有明確何為保護人類、動植物的生命或健康?對抽煙、飲酒的限制是否屬于這一環境目標的應有措施?由此導致實踐中在具體闡釋某一環境措施是否對貿易構成限制時，可能會采取比較苛刻的主觀標準。因此可以認為，WTO在環境保護與自由貿易的關系上采取了歧視前者的態度，其有關環境保護的例外條款雖然表明以實現環境保護為目的，但具體內容設置仍是以自由貿易為本位的思路。

WTO的首要宗旨是促進貿易的自由發展，因而其有關環境保護的條款相對粗疏，缺乏具體的可度量的標準及可操作的程序，這似乎給各國在處理自由貿易與環境保護關系問題上自行其是大開了方便之門。WTO 貿易與環境委員會也認為WTO不應該變成一個環保機構，不應該卷入到審議國內環境優先問題、建立環境標準問題或者制定全球環保政策中來，那些問題應該繼續是各成員國政府和其他更適合做該項工作的國際組織的工作。①但事實上，由于貿易的全球化、環境保護的一體化以及WTO規則的普遍適用性，WTO法律框架對各國涉及貿易的環境法規以及涉及環境的貿易法規的制定及實施均產生了實質性影響。特別是，WTO爭端解決機構(包括專家組和上訴機構兩部分)在實務中處理的有關案例已逐步修正了WTO關于環境保護的法律規定的粗疏性、單邊性及其貿易優先的相對偏頗的價值取向，在自由貿易與環境保護的動態博弈中尋求著微妙的平衡。

二、WTO爭端解決實踐中自由貿易與環境保護的博弈與平衡

(一)WTO爭端機構通過對GATT第20條的靈活適用實現了自由貿易與環境保護的動態平衡

GATT第20條是WTO法律體系中有關自由貿易與環境保護關系的最重要的法律條文，包括序言和子項兩部分:序言規定成員方在行使子項賦予的權利時，應避免在成員間構成歧視，且不能對國際貿易構成變相限制;子項(b)、(g)是環保例外條款(內容如前述)。由于GATT第20條不存在客觀的裁判標準，所以WTO爭端解決機構在處理涉及自由貿易與環境保護的關系的案件中，對該條進行了動態、靈活適用，以實現自由貿易與環境保護的均衡、兼顧。這從以下著名案例中可見一斑。

在美國汽油標準案中，WTO上訴機構認為美國限制貿易的措施符合GATT第20條(b)、(g)兩項的規定，但依據該條序言部分，上訴機構最終認定美國限制貿易的措施違反了其在GATT下所應承擔的義務。上訴機構認為，GATT第20條子項規定的是權利，成員國可將之作為法律權利予以引用，但這一權利的行使方式應當是合理的，不能減損該成員國在GATT下所應承擔的義務。②該案件較以往相關案例的最大區別在于，WTO爭端解決機構對GATT第20條子項的適用標準的嚴格程度大大降低，這暗示了GATT第20條的具體適用標準并非固定不變，而是有一定彈性空間的。

WTO上訴機構在2002年韓國牛肉案中指出:“第20條所用‘necessary’一詞指的是一連串不同程度的必需。在這個連串棒(嚴)的一端，是按‘必不可缺’含義來理解‘necessary’的;而在(寬)的另一端，‘necessary’指‘對……做出貢獻’。”③從法律技術層面講，如此闡釋體現了條約的有效解釋原則的客觀要求。該原則要求解釋者賦予條約的所有條款以意義和效力，不能隨意導致條約的某個條款或段落多余或無用。而在韓國牛肉案之前的案例中，WTO爭端解決專家組往往依據“例外從嚴解釋原則”解釋條約，使得幾乎沒有國家可以成功援引GATT第20條的子項，結果造成GATT關于環境保護的一般例外條款幾乎成了空文。

WTO上訴機構將GATT第20條一分為二:一是將限制貿易的環境措施的評價標準放到序言中來，從而照顧到了有能力實施環境措施的發達國家，認可其在環境保護方面所作的努力;二是通過嚴格相關貿易措施是否構成不合理歧視和變相貿易限制的標準，維護了發展中國家的利益。這種“兩階段審查法”意味著成員國所采取的措施可以因為符合GATT第20條子項的規定而獲得WTO的承認，即使其實施方式不符合GATT第20條序言的規定(只要被訴國根據序言的規定進行必要的修正，相關措施就是合法的)。可見在WTO的核心價值體系中，盡管維護傳統的多邊自由貿易仍占據重要地位，但促進環境保護、實現可持續發展的價值觀已經初現端倪且日趨重要。WTO爭端解決機構通過對靜態法律條文的靈活適用，既實現了環境保護與自由貿易的博弈均衡，也使WTO貿易優先的單一價值取向有了明顯的改觀。

(二)WTO爭端解決機構贊同優先通過多邊合作的方式實現可持續發展

面對環境日益惡化的現實，各國強調環境保護的一些貿易措施已經逐漸被WTO不同程度地認可，但在承認限制貿易的環境措施時，WTO爭端解決專家組和上訴機構一直都極為審慎，盡量在支持為環境保護目的而采取限制貿易的措施的同時防止對這些措施的濫用，主張這些措施只有在符合以下條件時才有效:第一，目的必須正當，即只為保護環境;第二，措施具有足夠的靈活性，不至于在情形相同的國家構成歧視;第三，在實施該措施前，與受該措施影響的國家進行充分協商。在美國海蝦海龜案中，WTO上訴機構認為美國同美洲其他國家達成的《美洲公約》標記出了GATT第20條序言和子項之間平衡線的基準，美國違反了GATT第20條序言的規定，其所實施的單邊進口限制措施構成對其他國家的歧視;相反，如果美國能夠在實施貿易限制措施之前與其他國家進行善意、充分的協商，它就很有可能得到上訴機構的支持。“我們沒有說環境保護對WTO成員方不重要，很明顯環境保護很重要;我們沒有認定作為WTO成員方的主權國家沒有制定保護瀕危物種的有效政策的權力，顯然他們能夠且應該;我們也沒有判決認定主權國家不能在WTO或者其他國際框架之內，通過雙邊或多邊行動保護瀕危物種或是保護環境，毫無疑問他們不僅可以且應采取行動。”④

從WTO爭端解決機構對一些典型案例的處理可以發現，盡管WTO有關環境保護的法律文件如 TBT、《SCM協定》、GATT等存在條文粗疏、流于形式等弊端，但WTO爭端解決實務使環境保護從理念和靜態條文變為了現實。WTO爭端解決實務表明:環境保護不是各國采取單邊貿易保護措施的借口，WTO支持通過多邊合作的方式解決自由貿易與環境保護之間的沖突;單邊環境保護措施無論如何正當，都會因缺乏與利益攸關者的充分溝通、欠缺多邊主義的正當性，而為WTO棄之不用。多邊主義缺乏效率已為實踐所印證，采取兼顧公平與效率的有限多邊主義是一個較優選擇。

三、在環境保護與自由貿易關系問題上中國應持的立場及對策

(一)對國內產業實施規范的環境補貼制度

近年來，我國對外貿易迅猛發展，但環境保護與自由貿易之間的矛盾和沖突日益凸顯，主要表現為進口產品對國內環境的污染加劇和出口不斷遭遇綠色貿易壁壘。“無論從對內解決生態赤字的角度，還是從對外破解綠色貿易壁壘的角度講，利用WTO規則，由政府大力推行相關行業的環境補貼制度都是一個經濟學上的帕累托最優選擇。”⑤環境補貼是指政府在經濟主體因認識上的偏差或資金限制而不能有效進行環保投資的情況下，為了解決環保問題或出于政治、經濟原因而對企業進行各種補貼，幫助企業進行環保設備更新、環保工藝改進的一種政府行為。⑥《SCM協定》中規定了三種補貼:禁止性補貼、可訴補貼、不可訴補貼。根據該協定，環境補貼是為解決法律、法規中新的環境要求對企業造成更大困難和財務負擔問題而給予的資助，這類補貼原則上是不可訴的，可以在符合WTO規則要求的條件下自由實施。我國在實行環境補貼時必須考慮到WTO的相關要求，避免因實施環境補貼而造成對正常國際貿易的扭曲。

(二)考慮征收國內環境稅和國際碳關稅的可行性

在實施環境補貼的同時，國家應利用市場和法律手段對企業適用較高的環境標準，如引入環境稅、污染稅等。征收環境稅是將企業外部成本內部化的資源配置方式，是在隱性交易成本(環境污染)逐漸增大而引起市場對資源配置的無效率時政府實施的管制措施。環境稅通過法律權利與義務的設置將環境資源在企業與社會公眾福利(環境保護)之間進行了再次分配，征收環境稅的目的不在于懲罰企業，而是為了保護環境。我國目前已具備了征收環境稅的物質基礎。從長遠來看，征收環境稅可以促進企業改善產品結構、減少環境污染，從而引導我國企業向綠色化發展，走可持續發展道路。如此一來，出口貿易中的綠色壁壘將不攻自破。

在對內征收環境稅的同時，可以考慮對外征收碳關稅。所謂碳關稅，是指針對高耗能產品的進口征收特別的二氧化碳排放關稅。隨著2009年6月《美國清潔能源與安全法》的通過和歐盟宣布2012年開始將飛越歐盟天空的2000多家航空公司納入其碳排放交易體系，碳關稅的征收已如箭在弦。我國政府對此明確表示反對，認為碳關稅違反了《京都議定書》共同但有區別的責任原則，是以環境保護為名、行貿易保護之實。⑦但是，在WTO就征收碳關稅問題尚未明確表態的情況下，我國應當轉換思路，學會掌控規則的制定權和更大的話語權，及時考慮對外征收碳關稅，為國內經濟發展營造更加有利的氛圍。

(三)完善涉外環境法規，構建涉外環境影響評價體系

我國立法應當對經濟發展水平低、產品技術含量低的發展中國家作出一些特殊考慮，如在出口產品是否符合進口國要求的環境條件方面，如果出口國暫時不具備相應的環保達標能力，可給予其適當的過渡期間，或者允許其通過其他方式達到我國環境立法的要求。同時，我國應在相關立法中構建涉外環境影響評價體系，該體系的功能是對影響對外貿易的環境措施進行評估，為利益受損方保留申訴的權利，通過多邊協商的方式實施我國環境保護措施，并盡量減少對自由貿易的限制。

(四)將在WTO爭端解決機制的平臺上進行國際合作作為解決環境保護與自由貿易沖突的有效途徑

鑒于各國對發展本國經濟的重視，通過WTO貿易與環境委員會在宏觀制度上推動環境保護與自由貿易關系的改善是不現實的。WTO的另一個機構——WTO上訴機構的裁決是對各國意見的反映與綜合，因而經常得到WTO成員方的廣泛支持，其在性質上屬政策性較強的司法判決，在有些情況下其政治意義遠遠大于法律意義。WTO爭端解決機制已成為WTO各成員方進行政治協商的平臺。我國無論是作為環境貿易措施的實施者還是利益受損方，都應當將通過雙邊或多邊談判，在我國與其他當事國之間尋找利益平衡點，作為解決有關環境保護與自由貿易糾紛的首選途徑。同時，我國還應與非當事國交換意見，把握WTO成員方對涉案措施所持的意見和態度，以判斷WTO爭端解決機構的傾向性意見，在此基礎上作出是否起訴或改變涉案措施的決定。

注釋

①李本:《SCM協定下的環境標準與環境成本優勢》，《華東政法學院學報》2006年第5期。②WTO Appellate Body Report on United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2AB/R，p22.③趙維田、劉敬東:《WTO解釋條約的習慣規則》，湖南科學技術出版社，2006年，第16頁。④WTO Appellate Body Report on Shrimp-Turtle Case，para.193.⑤李本:《歐盟環境執法 PPP原則及其例外考察——兼議對中國環境補貼制度設計的啟示》，《理論導刊》2009年第10期。⑥姚愛萍:《環境補貼對國際貿易的影響及我國應采取的對策》，《世界貿易組織動態與研究》2005年第4期。⑦《拉米表示世貿組織尚未向碳關稅開綠燈》，《中國氣象報》2009年9月15日。

D996.9

A

1003—0751(2011)03—0098—03

2011—01—10

河南省哲學社會科學規劃課題《社會制度演化與和諧社會構建》(2008BKS004)的成果。

張帥梁，男，河南農業大學文法學院講師(鄭州 450002)。

責任編輯:林 墨