恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估探究*

孫彩虹

恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估探究*

孫彩虹

近年來(lái)，恐怖主義犯罪愈演愈烈，其對(duì)社會(huì)秩序和公共安全的破壞使其成了各國(guó)政府、相關(guān)國(guó)際組織不得不高度重視的一個(gè)全球性問題。建立一套有效的恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，通過識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其可能帶來(lái)的負(fù)面影響、法律保護(hù)對(duì)象對(duì)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力等，提出預(yù)防、減輕和控制風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)對(duì)策，這對(duì)于預(yù)防、制止和打擊恐怖主義犯罪具有極其重要的意義。

恐怖主義;恐怖主義犯罪;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)發(fā)展出了多種基于“能力”和“脆弱性”的公共安全評(píng)估框架，由此帶來(lái)了公共安全評(píng)估思維和模式的轉(zhuǎn)變，也引發(fā)了公共安全評(píng)估方法與評(píng)價(jià)工具的突破性進(jìn)展。公共安全評(píng)估中的“能力”也稱危機(jī)彈性，是指在危機(jī)所涉范圍內(nèi)政府、社會(huì)、公眾通過增強(qiáng)抵御措施或變革現(xiàn)狀，從而達(dá)到或保持一定的危機(jī)應(yīng)對(duì)水平的適應(yīng)能力，其中最主要的是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。政府通過對(duì)能力缺陷(或彈性不足)的衡量和彌補(bǔ)，可以保障危機(jī)中社會(huì)機(jī)制的有效運(yùn)行。“脆弱性”是指由自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素或活動(dòng)所決定的，某個(gè)地區(qū)更容易受到危機(jī)侵害的條件。越具“脆弱性”的地區(qū)越容易受到危機(jī)的影響。“能力”和“脆弱性”這兩個(gè)因素在很大程度上是相互聯(lián)系并可以相互轉(zhuǎn)化的，危機(jī)應(yīng)對(duì)主體應(yīng)對(duì)“能力”的降低勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)抵御危機(jī)的“脆弱性”增加，同時(shí)，克服社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的脆弱性在很大程度上也取決于危機(jī)應(yīng)對(duì)主體的能力改善和提高。結(jié)合國(guó)內(nèi)和國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的特點(diǎn)，本文從“能力”和“脆弱性”視角展開對(duì)恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分析。

一、恐怖主義犯罪危害性和影響力的評(píng)估

1.恐怖主義犯罪的組織程度評(píng)估。從恐怖主義犯罪事件的發(fā)生方式和性質(zhì)上可以很直觀地看到，恐怖主義者具有很強(qiáng)的組織能力和行為能力。恐怖組織的規(guī)模和組織程度在很大程度上影響著恐怖主義犯罪對(duì)社會(huì)的整體危害性以及政府的應(yīng)對(duì)和處理。在評(píng)估恐怖主義犯罪的組織程度方面需要考量以下因素:恐怖組織形成的原因及其歷史背景;恐怖組織統(tǒng)領(lǐng)者的基本情況;恐怖組織成員的基本情況;恐怖組織的組織化程度;恐怖組織是否具有涉外政治背景;恐怖組織的資金來(lái)源及其運(yùn)用情況;恐怖組織的武器裝備情況及其善用的犯罪手段;其他決定恐怖組織犯罪能力的因素。

2.恐怖主義犯罪的政治目的、社會(huì)目的評(píng)估。所有的恐怖主義犯罪都伴隨著相應(yīng)的政治目的或者社會(huì)目的，如狹隘的民族獨(dú)立的目的，改變社會(huì)政策的目的等。恐怖主義犯罪的目的是評(píng)估其危害性的主要考量因素，以侵害國(guó)家主權(quán)完整和政權(quán)穩(wěn)定為目的的恐怖主義犯罪的危害性最大。一些組織通過資助甚至領(lǐng)導(dǎo)恐怖主義犯罪，策動(dòng)民族分裂，試圖破壞一國(guó)獨(dú)立、穩(wěn)定的政治局面和干擾、阻礙一國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。因此，我們?cè)诳剂靠植乐髁x犯罪事件的政治目的與社會(huì)目的時(shí)，絕不能忽視該事件發(fā)生的時(shí)代背景和國(guó)際背景。

3.恐怖主義犯罪造成的人身和財(cái)產(chǎn)損失評(píng)估。人身和財(cái)產(chǎn)損失是衡量恐怖主義犯罪危害程度的重要因素，反映著恐怖主義犯罪社會(huì)影響力的大小。人身侵害最直接地造成社會(huì)公眾恐懼感，私有財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施的被破壞程度則關(guān)系到應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪的物資的調(diào)配以及恢復(fù)、重建工作的規(guī)模和方式等。具體應(yīng)考慮暗殺、爆炸、綁架、劫機(jī)等不同形式的恐怖主義犯罪所反映出的不同社會(huì)矛盾及其造成的社會(huì)影響力和恐懼感的差異，有針對(duì)性地予以應(yīng)對(duì)。

4.恐怖主義犯罪的對(duì)象和發(fā)生區(qū)域評(píng)估。恐怖主義犯罪的危害性與其犯罪對(duì)象和犯罪區(qū)域有著直接的關(guān)聯(lián)。2001年的“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生在美國(guó)最重要的城市，這次事件中具有國(guó)際象征意義的世界貿(mào)易中心遭受了毀滅性打擊，其經(jīng)濟(jì)影響和在人們心中所造成的恐懼是可想而知的。我國(guó)在處理群眾性事件的級(jí)別評(píng)估工作中，也是將事件發(fā)生的地點(diǎn)及其針對(duì)的對(duì)象作為重要的指標(biāo)加以衡量的。恐怖主義犯罪的發(fā)生地越重要、犯罪對(duì)象的象征意義越大，其危害性和影響力也就越大。

二、政府應(yīng)急處置能力評(píng)估

1.政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力評(píng)估。國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員是國(guó)家在應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、緊急狀態(tài)以及重大突發(fā)事件時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)由平時(shí)狀態(tài)向戰(zhàn)爭(zhēng)和緊急狀態(tài)的快速轉(zhuǎn)換，以維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全，維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、工作秩序、生活秩序的一項(xiàng)重要制度。國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的準(zhǔn)備、實(shí)施、復(fù)員工作及相關(guān)活動(dòng)，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、能源、郵電通信、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、商業(yè)貿(mào)易、財(cái)政金融等國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，采取行政命令、行政協(xié)調(diào)、行政合同、行政許可、行政征收征用、行政租用調(diào)撥、行政強(qiáng)制等多種行為方式，共同完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員任務(wù)。在政府應(yīng)急處置上，如何有效地實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的調(diào)動(dòng)、調(diào)配以應(yīng)對(duì)危機(jī)，是政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力的體現(xiàn)。

2.政府信息保障與溝通能力評(píng)估。新聞媒體對(duì)恐怖主義犯罪的宣傳方式和力度直接影響到公眾對(duì)恐怖主義犯罪的了解和認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響到恐怖主義犯罪的危害范圍。正確的輿論導(dǎo)向使公眾和政府部門能夠有效地溝通和相互理解，能夠增強(qiáng)公眾對(duì)恐怖主義犯罪本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)政府和群眾抗擊恐怖主義犯罪的能力;反之，不適當(dāng)?shù)妮浾搶?dǎo)向在擴(kuò)大危機(jī)事件影響范圍的同時(shí)，還會(huì)增加政府控制事態(tài)的難度。極端的宣傳甚至?xí)せ蟊姷谋^和憤懣情緒，使更大規(guī)模的后續(xù)性事件的發(fā)生成為可能。

3.政府國(guó)際力量動(dòng)員能力評(píng)估。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的加深，恐怖主義犯罪的跨國(guó)性、國(guó)際化趨勢(shì)也越發(fā)凸顯，僅僅依靠一國(guó)的力量是很難控制和根除恐怖主義犯罪的。在聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)下，國(guó)際社會(huì)在反恐合作方面已達(dá)成許多共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上簽訂了相關(guān)條約。例如，一些國(guó)際組織為了滿足內(nèi)部集體安全的需要，協(xié)議達(dá)成了關(guān)于軍事力量統(tǒng)一調(diào)度、安全情報(bào)相互交流、刑警組織相互配合、跨境犯罪協(xié)作打擊、涉外司法協(xié)助執(zhí)行的條約。在應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪的過程中，能否及時(shí)有效地得到國(guó)際力量的同情、理解、配合和支持，是考量政府應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪能力的因素之一;同時(shí)，由于很多恐怖主義犯罪的指使者都是境外的敵對(duì)勢(shì)力，所以一國(guó)政府尋求國(guó)際力量的支持、幫助以根除恐怖主義就顯得尤為重要。對(duì)于一些相對(duì)貧窮的國(guó)家，如果能在恐怖事件發(fā)生后得到國(guó)際上的各種援助，則對(duì)于他們恢復(fù)生產(chǎn)、早日擺脫恐怖襲擊造成的陰影將起到相當(dāng)大的作用。

三、司法機(jī)制應(yīng)對(duì)能力評(píng)估

1.偵查機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)的情報(bào)偵查能力、偵破能力評(píng)估。避免恐怖主義犯罪發(fā)生是反恐工作的首要目標(biāo)，完成這一目標(biāo)的第一步是努力偵查和監(jiān)控準(zhǔn)備實(shí)施恐怖主義犯罪的嫌疑人，因此，針對(duì)恐怖活動(dòng)的深入、周密的情報(bào)工作就顯得極其重要。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的恐怖主義犯罪案件，如果能夠及時(shí)偵破，則不但能及時(shí)對(duì)被害人給予心理上的寬慰、剝奪恐怖分子繼續(xù)犯罪的能力，而且有利于增強(qiáng)公眾反恐的信心，早日消除恐怖事件造成的負(fù)面影響。偵查機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)的情報(bào)偵查能力、案件偵破能力的強(qiáng)弱，是考量政府抗擊恐怖主義犯罪能力的重要因素。

2.刑事司法活動(dòng)中的特別應(yīng)對(duì)能力評(píng)估。鑒于恐怖主義犯罪組織的專業(yè)化程度和隱蔽性越來(lái)越強(qiáng)，政府有必要授予反恐職能部門一些特殊的權(quán)力。如允許偵查機(jī)關(guān)對(duì)恐怖主義犯罪適用更廣泛意義上的非法證據(jù)排除規(guī)則，允許司法機(jī)關(guān)對(duì)恐怖分子適用特殊的審判方式、特殊的審訊關(guān)押制度、特殊的監(jiān)獄制度等。當(dāng)然，這些規(guī)則、制度的合理性及其具體程序設(shè)置還有待深入討論，但在治理恐怖主義犯罪問題上，這些特殊制度及其程序設(shè)計(jì)無(wú)疑具有一定的實(shí)踐意義。

3.刑事罪名的規(guī)定是否合理健全。刑法的基本原則之一是“罪刑法定”，由此我們可以找到衡量一國(guó)司法制度對(duì)恐怖主義犯罪規(guī)制能力的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，即刑法條文對(duì)恐怖主義犯罪及其關(guān)聯(lián)性犯罪的規(guī)制能力。從規(guī)制思路來(lái)看，各國(guó)刑法主要將涉恐犯罪區(qū)分為典型的恐怖主義犯罪和恐怖主義關(guān)聯(lián)性犯罪。前者也稱恐怖主義手段罪，指恐怖組織或個(gè)人為了達(dá)到某種目的而實(shí)施的具體犯罪，主要包括搶劫、爆炸、暗殺等侵犯人身安全的犯罪，放火、決水、投放危險(xiǎn)物品、破壞電力電信設(shè)施、危及飛行安全、非法侵入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)等危害公共安全的犯罪，以及制造恐怖事件危害國(guó)家安全的犯罪等。恐怖主義關(guān)聯(lián)性犯罪是指與恐怖主義犯罪密切相關(guān)的犯罪，表現(xiàn)為恐怖主義行為的上游犯罪、下游犯罪以及恐怖組織罪。恐怖主義行為的上游犯罪，是指為了實(shí)施恐怖主義活動(dòng)而進(jìn)行準(zhǔn)備的犯罪。恐怖主義行為的下游犯罪，是指恐怖主義行為人實(shí)施恐怖主義犯罪后，其他人所實(shí)施的與恐怖主義犯罪行為密切相關(guān)的犯罪。

4.有無(wú)對(duì)恐怖主義犯罪被害人的安撫和國(guó)家補(bǔ)償制度。恐怖主義犯罪在大多數(shù)情況下都是針對(duì)不特定的普通民眾的。在恐怖襲擊發(fā)生后，為了有效消除恐怖事件所造成的恐怖氣氛，恢復(fù)混亂的社會(huì)秩序，有必要對(duì)遭受恐怖襲擊的被害人及其家屬實(shí)施安撫與救助。一些特殊形式的恐怖主義犯罪如自殺性爆炸襲擊，使被害人很難通過刑事附帶民事訴訟獲得補(bǔ)償。實(shí)踐中多數(shù)國(guó)家通過行政救助來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)被害人的補(bǔ)償，如直接從地方財(cái)政中撥付補(bǔ)償金予以補(bǔ)償，或者根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。①但是，此種救濟(jì)屬于臨時(shí)的應(yīng)急性措施，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也有限。因此，應(yīng)當(dāng)建立刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度，明確國(guó)家在補(bǔ)償、救濟(jì)、恢復(fù)等方面的責(zé)任。如此既能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)被害人的重視，又有利于被害人社會(huì)援助制度的建立，也顯示出國(guó)家同恐怖主義犯罪作斗爭(zhēng)和保護(hù)被害人的決心與信心。自1963年新西蘭通過世界上第一部關(guān)于補(bǔ)償被害人損失的法律以來(lái)，已有數(shù)十個(gè)國(guó)家建立了針對(duì)刑事被害人的國(guó)家補(bǔ)償制度，內(nèi)容包括補(bǔ)償金的來(lái)源及管理、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償原則等。②我國(guó)還沒有建立刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度，司法實(shí)踐中一些地方的人民法院開始考慮對(duì)普通刑事案件的被害人予以補(bǔ)償，恐怖主義犯罪案件中被害人的補(bǔ)償實(shí)踐還有待展開。

四、非權(quán)力主體應(yīng)對(duì)能力評(píng)估

抗擊恐怖主義犯罪不能僅依靠行政、司法等公權(quán)力機(jī)關(guān)，從廣泛意義上講，恐怖主義犯罪造成了重大的社會(huì)創(chuàng)傷，社會(huì)的自我應(yīng)對(duì)和修復(fù)能力對(duì)抗擊恐怖主義犯罪也起著至關(guān)重要的作用。因此，有必要探討非公權(quán)力主體在恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的作用。

1.社會(huì)保險(xiǎn)制度及社會(huì)援助制度的構(gòu)建。較之政府救助，社會(huì)保險(xiǎn)制度中的保險(xiǎn)金賠付更注重等價(jià)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的可能性，從而更加有利于對(duì)受害主體的救濟(jì)。因此，保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度也是社會(huì)應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪能力的重要考量因素。建立恐怖主義犯罪案件中的被害人社會(huì)援助制度也是必要的。如日本1999年4月設(shè)立了“全國(guó)被害人援助網(wǎng)”，同年5月15日發(fā)表《犯罪被害人的權(quán)利宣言》并建立了被害人救濟(jì)基金制度。③有些國(guó)家建立了被害人社會(huì)援助組織，如英國(guó)的被害人支援協(xié)會(huì)(Victim Support)，美國(guó)的全美被害人支援機(jī)構(gòu)(National Organization Victim Assistance)，德國(guó)的“白環(huán)”(Weisser Ring)，法國(guó)的國(guó)立被害人援助、仲裁中心(INAVEM)，等等。社會(huì)救助活動(dòng)的開展可以引起全社會(huì)對(duì)恐怖主義犯罪事件中被害人的關(guān)注，從而增強(qiáng)全社會(huì)抵御恐怖主義犯罪的能力。我國(guó)目前還沒有建立犯罪被害人社會(huì)援助制度，無(wú)法通過社會(huì)救助制度來(lái)解決受恐怖主義犯罪侵害的人的物質(zhì)補(bǔ)償、心理康復(fù)、精神安慰等問題。

2.公眾對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。包括公眾是否具有承受恐怖主義犯罪事件發(fā)生的思想準(zhǔn)備，公眾在遭受恐怖主義襲擊后是否能夠在心理上保持對(duì)執(zhí)政者的支持即“政治忠誠(chéng)度”。恐怖主義犯罪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所關(guān)注的公眾政治忠誠(chéng)度，更多地體現(xiàn)為一種長(zhǎng)期積累下來(lái)的公眾在心理上對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、安全的滿足程度。公眾的經(jīng)濟(jì)能力、受教育程度、政治權(quán)利行使情況以及社會(huì)治安情況、宏觀意義上的社會(huì)保障及救助情況、政府在應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪過程中的態(tài)度和舉措等都影響著公眾的政治忠誠(chéng)度。④

五、國(guó)家對(duì)恐怖主義犯罪的制裁能力評(píng)估

恐怖主義犯罪發(fā)生后，僅僅被動(dòng)地應(yīng)對(duì)恐怖分子造成的混亂局面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更有效的措施是對(duì)恐怖主義犯罪分子進(jìn)行追懲和制裁。在分析和評(píng)估國(guó)家對(duì)恐怖主義犯罪的制裁能力方面，最重要的內(nèi)容是對(duì)國(guó)家的外交能力和武裝能力進(jìn)行評(píng)估。目前世界各國(guó)無(wú)不在應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪中充分發(fā)揮和運(yùn)用外交手段。這一方面是由于恐怖主義犯罪往往是跨國(guó)界的，一些國(guó)外涉恐勢(shì)力會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)恐怖主義分子提供資金支持、人員培訓(xùn)、武器裝備，甚至參與、領(lǐng)導(dǎo)恐怖主義犯罪活動(dòng)。此時(shí)，外國(guó)政府對(duì)于恐怖組織和恐怖主義分子的態(tài)度就顯得十分重要，就非常有必要通過外交手段勸導(dǎo)那些存在恐怖組織的國(guó)家加強(qiáng)對(duì)其國(guó)內(nèi)涉恐組織的治理和制裁，以達(dá)到鏟除恐怖主義犯罪“幕后黑手”的目的。另一方面，各國(guó)都有應(yīng)對(duì)和懲治恐怖主義犯罪的資源(如相關(guān)機(jī)制、信息情報(bào)等)，有效地利用、協(xié)調(diào)這些資源，對(duì)一國(guó)打擊和制裁恐怖主義犯罪是很有幫助的。鑒于恐怖主義犯罪的殘忍性，各國(guó)往往會(huì)根據(jù)需要組建專門的反恐部隊(duì)，其成員主要從特種部隊(duì)中選拔，接受本國(guó)最高反恐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)恐怖主義犯罪開展偵查、預(yù)防、應(yīng)對(duì)、保護(hù)和制裁活動(dòng)。反恐部隊(duì)是一支制裁恐怖主義犯罪的重要力量，可以有效威懾和打擊恐怖主義犯罪，一國(guó)在打擊恐怖主義犯罪方面應(yīng)爭(zhēng)取這一國(guó)際化反恐資源的援助。

注釋

①參見鐘開斌:《風(fēng)險(xiǎn)管理:從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障》，《中國(guó)行政管理》2007年第11期。②參見田思源:《構(gòu)建犯罪被害人補(bǔ)償制度框架的基本設(shè)想》，《法學(xué)雜志》2001年第6期。③參見田思源:《犯罪被害人的權(quán)利與救濟(jì)》，法律出版社，2008年。④參見熊炎:《公共安全應(yīng)急管理:一個(gè)時(shí)代的課題——基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的思考》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。

［1］陳征楠.試論法正當(dāng)性的道德面向［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，(4):33.

［2］韓峙.論公安機(jī)關(guān)對(duì)公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)與處置［J］.學(xué)術(shù)交流，2010，(8):47.

［3］鐘開斌.風(fēng)險(xiǎn)管理:從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障［J］.中國(guó)行政管理，2007，(11).

D924.11

A

1003—0751(2011)03—0095—03

2011—03—11

上海政法學(xué)院“城市公共安全與社會(huì)穩(wěn)定”科研基地中央財(cái)政專項(xiàng)資助項(xiàng)目《和諧社會(huì)視角下社會(huì)矛盾解決機(jī)制重構(gòu)》(2010GSC008)的成果。

孫彩虹，女，上海政法學(xué)院副教授(上海 201701)。

責(zé)任編輯:林 墨