“靈活化”生產方式下建筑業的勞動關系和工會組織

●趙煒

“靈活化”生產方式下建筑業的勞動關系和工會組織

●趙煒

本文基于有關分析西方建筑業勞動關系的文獻，描述20世紀80年代以后歐美國家建筑業發展的一般情況，分析其工會和工人組織所面臨的挑戰和應對方式；結合在北京和江蘇省南通市建筑業企業的調查，分析建筑業生產模式的“中國特色”描述農民工在現行生產管理體制下的工作狀況；最后分析工會所處的被動地位和形成因素。

建筑業 分包 靈活用工 管理模式 工會組織

20世紀80年代以來，城市建筑業已經成為資本積累的重要行業，發揮著國民經濟的支柱產業作用。2009年，建筑業占我國國內生產總值的6.56%。作為勞動密集型產業，并因其對工人技術和文化水平要求較低，勞動強度大、工作環境差，就業靈活等特點，成為吸納農民工就業的最主要行業。據中華全國總工會統計，截至2008年底，我國共有建筑業企業64152個，從業人數為4353.61萬人，其中農民工約4000萬人，占全國農民工人數的30%以上（國家統計局，2010）。

我國建筑業中拖欠農民工工資、惡劣的工作條件、嚴重的工傷和職業病等現象被政府關注和被媒體詬病，但問題一直未能得到很好解決。在不規范的分包體制下，以農民工為主體的建筑工人的利益極易受到侵害；鄉土和地緣、親緣關系夾雜在勞動關系和雇傭關系中，可能掩蓋勞動關系的特點；依然保持傳統工作方式的工會，在建筑業的工作場所中所起的作用非常有限。因此，涉及農民工權益的問題很難解決。

針對上述問題，本文首先基于對于西方建筑業勞動關系分析的有關文獻，描述20世紀80年代以后歐美國家建筑業發展的一般情況。其次，分析歐美國家工會和工人組織在建筑業生產模式變化以后所面臨的挑戰和應對方式。第三，結合在北京和江蘇省南通市建筑業的調查資料，回顧中國建筑業生產管理體制的變化軌跡，分析建筑業生產模式的“中國特色”。第四，描述農民工在現行生產管理體制下的工作狀況。最后，分析工會所處的被動地位和形成因素。

一、分包和靈活用工：西方國家建筑業主流形式

從90年代中期起，大量靈活化和短期化的用工、分包制的廣泛采用、不斷延長的工時，成為歐洲國家建筑業雇傭關系的基本特征 (Jan Druker,2000)。 而在美國，肆無忌憚的分包商完全無視有關工資和工時的法律、無視勞動安全和工傷補償的規定，已經成為建筑業勞動關系的越來越顯著的特征（Janice Fine，2008）。具體表現在以下幾個方面:

第一，在歐美國家建筑業市場，建筑業總承包商更傾向于集中力量于建筑設計和經營，將生產過程通過分包的形式轉到其他公司，以降低雇傭成本和財務方面的風險。分包制一方面是建筑業生產模式發展的選擇，另一方面，總承包商可以控制多個建筑工程的資源并通過層層分包的方式以及外部勞動力市場獲取更大利潤。從雇傭關系的角度，分包將內部勞動力市場的風險轉到了外部，最大限度地鼓勵了雇傭關系短期化。雇主往往會通過較高工資和提供培訓的方式在總承包和分包的核心層面上保留住技術工人和現場管理人員而在具體施工中大量雇傭短期和臨時工。通過分包，對工人工作條件和生產過程的管理，都“放權”到盡可能小的工作場所。

第二，全球化對建筑業勞動力市場的影響巨大。在建筑業中，大量的發展中國家的移民進入發達國家從事較為低級的建筑工作。工種的區別加上地域和國別的差異，大大分化了工人。而分包者利用了工人的國別和技術等級的分化，將大量移民工人保留在外部勞動力市場，更強勢地地控制工人。在美國建筑業市場上，來自墨西哥和中南美洲的西班牙和葡萄牙語語系外來工人成為主要勞動力。在一些南部的州，比例達到了30%以上（Nisse,2008）。西歐國家的移民工人較多來自波蘭等東歐國家。澳大利亞的非技術建筑工人，近年來有越來越多的韓國和中國人加入(Joon Shik Shin，2006)。移民、非技術工人、短期用工方式等多重因素，導致移民建筑工人容易受到更多的利益損害。例如，在美國，西葡語系的外來工人受工傷的比例高于本土工人；在澳大利亞，外來移民建筑工人簽訂勞動合同的比例低于本土工人。

第三，“靈活化”的用工方式在建筑業得到充分利用。從80年代起項目制在歐美建筑業的廣泛運用；預制結構的運用和對于室內裝修要求的提高，都導致了建筑業對工人技術要求的多層次性和對短期用工的需求。調查顯示，在歐洲國家建筑業的一線生產工人中，臨時工的比例從90年代初期起大量增加，到2000年，英國、德國等國臨時工的增長幅度都超過 50% （Joon Shik Shin，2006）。

二、分包制下的建筑業工會和工人組織

隨著建筑業生產管理方式、用工方式和工人結構的變化，西方國家建筑業工會、工人組織組織和集體談判，也隨之發生了變化。

變化最大的是工會會員率的直線下降。在美國，早在1881年就出現了建筑業工會，建筑業曾經是工會組織率很高的行業。從20世紀70年代建筑業普遍采用項目制的管理方式以及由此帶來的靈活用工方式的影響，建筑業成為工會會員流失最快的行業之一。 1966年美國建筑業41.4%的工人加入了工會，1979年這一比例下降到31.6%，到1989年為22%，2005年建筑業工會會員率僅為13.1%（Fine，2008）。集體合同的覆蓋率也同比下降。會員的減少削減了工會的力量，在一些州工會的作用被忽視，通過多年斗爭獲得的勞動標準被不斷降低。在過去的30年中，建筑工人的工資下降了25%（Fine，2008）。建筑工人結構的變化是工會入會率降低的直接原因，其普遍采用的項目制、分包制和靈活用工方式破壞了工會組織的基礎，傳統工會往往不愿接納移民工人入會。很多建筑工會固守舊有生產方式下的以固定工為主的組織方式，依然將其組織重點放在居于核心勞動力市場的本國工人。一些工會甚至或多或少地表現出對于外籍工人的歧視，有些大型建筑業公司的集體合同沒有翻譯成其他文字。

歐洲的情況不同于美國。盡管也受到項目制、靈活用工和移民工人的影響，但工會的力量依然在一定程度上維持，并依然能夠通過集體談判來保障工人的基本勞動條件。 除了傳統建筑業工會的力量外，來自中東歐國家的移民建筑工人往往有在本國加入工會的歷史，對移入國的工會易于認同。地區級和國家一級的集體談判建立分級制度并提供勞動力價格的基準。雇主有權選擇超過該基準之上的工資標準，但必須遵守最低基準。直到90年代末期，盡管很多行業已經不再進行全國性集體談判，但在建筑行業全國性的集體談判依然持續。

從以上的分析可以看到，與20世紀70年代以后西方技術進步和組織方式的改變對制造業的影響一樣，建筑業的生產組織方式也發生了重要變化，工人結構、工會和工人組織等等都隨之變化。幾乎所有的變化，都是與分包制，以及分包制所帶來的“專業靈活化”直接關聯。

三、中國建筑業生產管理模式的變化

中國建筑業生產模式的發展和基本特點與西方國家基本是一致的。在中國建筑業，實行建筑管理、設計和施工相分離、推行項目制度的時間，與歐美國家基本在同一時間段。所不同的是，歐美國家建筑業生產管理模式的轉型，更多的是生產和技術以及管理方式不斷發展的結果；政府在產業政策方面減少規制的政策為項目制和分包制的推廣起到了間接的作用。 盡管分包制和項目制成為主流的生產管理模式，還有其他模式并存。在中國，情況則大為不同，政府管理部門直接倡導和推進了建筑業生產管理模式的改革，項目制和分包制成為全國建筑業單一的生產運行模式。1984年國務院《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》中明確提出，國有企業除必須的技術骨干外，原則上不再招收固定職工。1987年召開的全國施工工作會議上，進一步提出要學習“魯布革工程管理經驗”，全面運用項目法施工。1988年《建筑法》的出臺，從法律上明確了管理層和勞務層分開，建筑施工企業將勞務層剝離出去。在政府的倡導下，專業靈活化的用工模式和國有企業改制幾乎同時推行，兩者互為促進。

在生產管理體制快速變化的進程中，被視為不規范的“分包”和“掛靠”大量出現。分包制一經出現，就不受鼓勵。2005年5月，建設部召開了全國建立建筑勞務分包制度現場會，并頒布了《關于建立和完善勞務分包制度發展建筑勞務企業的意見》，要求從當年7月1日開始，用三年的時間在全國基本建立建筑勞務分包制度，要求農民工基本被勞務企業或其他用工企業直接吸收。包工頭承攬分包業務基本被禁止。但時至今日，這個部級的“意見”并未對分包制形成實質性的影響。現在的情況是：分包既沒有被禁止，也沒有相應的法律加以規范，與分包相伴隨的掛靠也同樣大行其道。一些地方政府為了地方經濟發展或多或少地鼓勵分包、轉包和“掛靠經營”。

另外，長期被批評的建筑業工人的超時工作，雖然從未得到政府的支持和認可，但政府所要求的大批“獻禮”工程，多要求“搶工期”完成，直接導致對于加班的默認。例如，南通某特級資質企業承建的南京高鐵車站的部分工程，是大型的政府工程。在接到工程時，就知道不加班無法完成。為在某特定時間完成，從工程已開始，就每天兩班12小時工作，周末從不休息。

總的來說，由于政府的推進作用，從傳統的生產管理模式到項目制和分包制為主體的靈活化的方式所用時間很短。 政府部門在推進建立更加有效率的生產管理體制改革的態度非常積極，但對于維護農民工權利上則顯得被動。 政府自上而下推進的維護工人權益的法律和政策，在建筑業幾乎都執行不到位。

四、現行管理模式下的勞動過程控制

在政府強有力干預下的中國建筑業現行生產和管理體制，與歐美國家建筑業相比其特征表現為：分包制和項目制的全面使用；沒有規制、甚至被某種程度默許的“分包”和“掛靠”的普遍實行；政府推動的管理層和勞務層的徹底分離。相對于歐美國家的建筑工人，以農民工為主體的建筑工人受到更多的權益侵害。在西方文獻中未涉及過的不簽訂勞動合同、大規模的拖欠工人工資、極為惡劣的工作和生活條件、工人在受到工傷后難以得到賠償等現象在一定階段成為中國建筑業勞動關系的特征。這些利益侵害來自日趨靈活化的建筑業生產管理模式，也來自于政府強有力地推動“靈活化”和在維護農民工利益方面的有限作為。

首先是簽訂勞動合同簽訂率低。技術工人通常占一線建筑工人的僅占10-15%，絕大多數為非技術工人。在訪談中，多次從管理和技術人員那里聽到對于建筑業工人技術要求低的說法。由于進入門檻低和工作條件艱苦，建筑行業成為農民工進入最快，占比例最大的行業。2010年以前，以農民工為主體的非技術建筑工人的供應量充足。管理方認為建筑工人可以從外部勞動力市場“招之即來”。加之建筑業生產過程的項目化和短期化，使得管理方不愿意與非技術工人工人簽訂勞動合同和勞務合同，更愿意將工人置于完全的市場化和靈活化。2008年以后，政府部門多次強調要簽訂勞動合同，但基本未得以實行。建筑業至今都是勞動合同簽訂率最低的行業之一。

其次是拖欠工人工資。工人工資的拖欠是涉及建筑業農民工權益的最突出問題。對此有多種解釋，如發包方拖欠工程款、施工方墊資以及管理方將工人工資暫時挪作他用等。當這些方面被政府自上而下的規定限制后，情況確實有好轉。但現在政府所要求的不拖欠工資，指的是每月發生活費，項目結束或春節前結算所有工資，但像工廠那樣按月發工資被認為在建筑業是不可能的。

實際上，不按月發工資，按照項目周期或按年發工資是建筑業勞動控制過程對于非技術工人的“監視和勞動紀律”的一個體現。為最大限度地降低成本，建筑公司盡可能地將自有職工的數字降到最低。具體到每一個項目部，建筑公司派出的管理人員人數非常有限。加之層層分包和建筑業生產過程本身的靈活性，現場控制成為質量保證的主要因素。 從整體上來講，建筑業現場管理和控制的水平大大低于普通制造業，計件工資和經濟處罰成為現場管理方式的首選。為生產現場的效率，建筑工地對80%左右的工人采用計件工資，以保障工程進度。對于質量的保證，則體現在項目結束以后的質量檢查。如果出現質量不合格需要返工或修補，其費用要從工人工資中扣除一部分。到項目結束才發全部工資，能夠有效地實現對整個生產過程的“監視和勞動紀律”的控制，也是建筑業現場管理和勞動控制水平較低的一個反映。

五、“建在沙灘上的工會”

從歐美國家的情況看，在建筑業現行生產管理體制下如何組織工人特別是移民工人，如何在分包和控制權下移的情況下維護工人利益，是很多國家建筑業工會都面臨的難題。在中國，工會的傳統組織和工作方式，在建筑業組織農民工入會和維護農民工權益方面失靈。對此，不能簡單地指責工會的不作為，而應該分析其背后的原因。

首先，新老工人在短時間內完全割裂，大量農民工成為建筑工人主體，工人和工會意識難以在短時間內形成。20世紀90年代，在國有企業改制、減員增效、以及建設部推行的改革建筑業和基本建設管理體制改革的要求下，各個建筑公司大約用2到3年時間，通過買斷工齡、提前退休、分流等方式讓傳統體制下的固定工人離開崗位，同時大規模使用農民工。建筑業的一線工人，幾乎全部是90年代以后進入勞動力市場的農民工。而且，他們與老一代的建筑工人幾乎沒有交集的時間。建筑業相對松散的管理和施工方式、頻繁流動的工作場所和大量文化程度不高和技術水平較低的農民工，如沒有足夠外力的影響，工人和工會意識很難建立。

第二，項目制和分包制的生產管理體制，使管理方的管理權限不斷下放，直至最底層的 “包工頭”，甚至帶班。從工人的工資水平、工作時間到每天的考勤和工作安排，都直接由帶班負責。這種垂直的、多層次的管理，將工人的權益與最低級的管理者相聯系。除了集體性的討薪或工傷事故無法賠償等“大事”，要靠集體行動或個人比較極端的方式與總承包商對峙外，工人的日常利益與最基層的管理者相關。80年代以來，管理權限下移是歐美國家管理方式變化的一個重要特點。相對于制造業，建筑業管理權限下降的范圍最大，下降到的層級更低。管理權限的下移，直接造成了工會權益維護的困境。

第三，目前中國建筑業工會所采用的項目工會的組織形式，“隔離”了工人和工會。為保證工會的組織率，在建筑業普遍采用了“項目制”工會的組織形式，即在成立項目部后隨即成立工會。工會主席通常由項目部的人力資源或現場生產管理經理擔任。但直接生產工人通常很少與項目部的管理者打交道。于是出現了這樣的情況，從上級工會的統計看，90%以上的工人加入了工會。但實際上，絕大多數工人不知道自己是否是會員，也從未參加過任何工會活動。這種工會被形象地稱為“建在沙灘上的工會”。

因此，工會通過怎樣的改革將建筑業農民工真正組織到工會并維護其利益，必須考慮到建筑業生產管理體制的特征。否則，工會只能建立在“沙灘”上。

1．國家統計局農村司，2010，《2009年農民工監測調查報告》。

2．Bruce Nissen，Alejandro Angee，Marc Weinstein,2008,Immigrant Construction Workers and Health and Safety The South Florida Experience,Labour Studies Journal,Vol 33,No.1,pp 48-62.

3．Jan Druker,2000,National collective bargaining and employment flexibility in the European building and civil engineering industries, Construction Management and Economics 18,pp 699-709.

4．Janice Fine，2008，Building a Future Together Worker Centers and Construction Labor Studies Journal,Volume 33 Number 1：27-47.

5．Joon Shik Shin，2006,Migration and Migrants in the Australian Construction Industry:Issues Facing Tiling Workers in the Sydney Metropolitan Area,Paper presented to the Asia-Pacific Building Unions Seminar,Tokyo,10-12 March.

6．Jeffrey M.Perloff and Robin C,2007,Union Wage,Hours,and Earnings Differentials in the Construction Industry,Journal of Labor Economics,Vol.5,No.2,pp.174-210.

北京師范大學）

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