新中國成立以來市縣關系的邏輯演化與重構——兼論“省直管縣（市）”改革

□ 王雪麗

一、問題的提出

作為對20世紀80年代以來確立的“市管縣”體制的一種替代，“省直管縣（市）”改革是對市縣關系的再次調整，其初衷是為了解決“市縣合治”下的種種弊端，促進縣域經濟的發展。應該說，從已有的改革來看，“省直管縣（市）”改革在促進縣域經濟增長方面確實有一定效果。以浙江省為例，據《人民日報（海外版）》引用的資料顯示，2008年浙江城鄉居民收入之間的比值為2.45∶1，同年全國城鄉居民收入比值為3.31∶1。而在另一個較早實行“省直管縣（市）”財政改革的湖北省，2008年縣域經濟的多項指標增速超過全省平均水平，對全省GDP增長的貢獻率接近60％①車海剛：《“省直管縣”改革向縱深推進》，《學習時報》，2009年8月3日。。然而，在“省直管縣（市）”改革推進的具體過程中出現了諸多問題。比如，市縣矛盾增加、市縣爭利的競爭局面開始上演；條塊并存的管理體制，使得縣級政府的工作難以正常開展；市級城市的發展空間受到限制；市級政府人員分流安置面臨難題；原市域內統一的公共服務體系面臨被肢解的境遇；省級政府的控制與管理能力面臨挑戰；縣級政府機構編制的擴張沖動；經濟強縣對“省刮縣”的擔憂等。這就是說，“省直管縣（市）”和“市管縣”都是表面問題，過去我們用“市管縣”的辦法來解決“省直管縣”的弊病，現在相反用“省直管縣”的辦法來解決“市管縣”的弊病，都是頭痛醫頭、腳痛醫腳的辦法，非治本良策王仰文：《省直管縣行政管理體制改革的制度掣肘與前景瞻望》，《理論與改革》，201年第2期。無論是“省管縣（市）”還是“市管縣”都解決不了一些根本性的問題。如果不能捋清市縣關系的發展脈絡，將“市管縣”體制與“省管縣（市）”體制放在一條延續的時間鏈條上綜合考慮①羅湘衡：《對“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考》，《地方財政研究》，2009年第4期。，找出市縣關系邏輯演化的背后動因，那么，改革必然在兩者之間搖擺和不斷輪回，市縣關系也將重復陷入循環怪圈。回顧市縣關系的發展歷程，每一次市縣關系的調整都是“經濟轉型”、“城市化”和“中央政策”三大因素共同推動的結果。那么，在經濟轉型的關鍵時期和城市化的快速發展期，市縣關系將何去何從?中央政府在重構市縣關系的過程中應該扮演怎樣的角色?等等，都是值得學界深入思考的問題。

二、新中國成立以來市縣管理體制的歷史沿革

（一）建國初期的市縣管理體制

建國初期，全國絕大多數地區實行的是“市縣分治”，即由省分別直接管理城市和農村地區。鑒于中國農村地區廣大，實際上當時在農村地區實行的是“省—（地區）—縣”的行政管理模式。根據中國法律規定，省、自治區人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關，在省、自治區和縣之間發揮一種協調、督導作用。地區不是一級政權，不設地方人民代表大會，也不設人民政協的地方委員會。然而，由于歷史和現實一系列重要因素的影響，使得地區行署在事實上一直起著一級政權的作用，其實際職權和工作范圍多數已經超出了相關法律的規定，從而在實際上起著一種領導縣的作用②朱光磊：《當代中國政府過程》（第三版），天津人民出版社2008年版，第293－295頁。。

當時，為了便于治安管理，我國也曾在個別城市短期實行市領導縣的體制。據《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革（1949—1983）》記載，杭州市于1949年至1951年間管轄過杭縣；蘭州市于1949年至1950年間管轄過皋蘭縣；昆明市曾于1951年至1953年間管轄過昆明縣；重慶市于1951年至1952年間管轄過巴縣；貴陽市于1952年至1955年曾管轄過貴筑縣。此外，1949年無錫市曾管轄過無錫縣；徐州市管轄過銅山縣。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后實行過市領導縣體制。當時實行市領導縣體制主要是為了保證城市的蔬菜和副食品供應。所以，能夠領導縣的市僅限于部分直轄市、省會城市和個別大城市，一般一個市只負責領導一個縣。實際上，市領導縣體制在1957年以前還不能稱為“體制”，只是地方政府管理架構的一種特例，實行該體制的市的數量較少，只占當時市建制比例的3％左右。從時間上看，一般經過一到兩年時間就又重新劃歸專區領導或改制為市領導下的區。由此也可以看出，當時是盡量避免由市領導縣③樊雪志：《市管縣體制的歷史作用及歷史局限性》，《中國經濟時報》，2010年7月13日。。

（二）20世紀80年代以來“市管縣”體制的形成和發展

1982年，當時的遼寧省為破除二元經濟對城鄉壁壘和中心城市經濟輻射力的限制，率先試點“市管縣”財政管理體制。隨后，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省也紛紛嘗試“市管縣”的新體制。同年，中共中央發出51號文件《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經濟發達地區實行市領導縣體制的經驗，認為有利于發揮城市對農村的經濟帶動作用，值得在全國推廣。1983年，中共中央、國務院發出了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極實行地、市合并”。在這一契機的促使下，當年，全國就撤銷了35個行政公署，將368個縣劃歸城市領導，另有22個縣與市合并，40個縣改為縣級市或地級市。截止1998年底，全國共有219個市領導1228個縣（包括縣級市、自治縣、旗等），平均每個市領導5.6個縣，“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現象④馬斌：《政府間關系：權力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關系的研究》，浙江大學出版社2009年版，第132頁。。在這種情況下，1999年中共中央、國務院以中發〔1999〕2號文件發出的《關于地方政府機構改革的意見》指出：“要調整地區建制，減少行政層次，避免重復設置。與地級市并存一地的地區，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區、所在市（縣）達到設立地級市標準的，撤銷地區建制，設立地級市，實行市領導縣體制；其余地區建制也要逐步撤銷，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管”。至此“市管縣”的行政體制得以全面確立，我國正式實行“省、市、縣、鄉”四級地方行政建制⑤龐明禮：《“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究》，《北京行政學院學報》，2007年第4期。.。

（三）“市管縣”體制的松動與“省直管縣（市）”改革的興起

20世紀80年代初期開始廣泛實行的“市管縣”體制，是中國城鄉經濟一體化和政府管理一體化兩個過程同步進行的重要結果，是中國由一個典型的農業國逐步轉向一個工業國的重要標志。然而，隨著中國市場經濟體制的逐步發展和完善，普遍認為“市管縣”行政管理體制已經越來越不能適應經濟社會發展的客觀需要，暴露出很多體制弊端，日益成為經濟社會發展的絆腳石。學界將市管縣體制的消極影響和負面作用概括為三大“漏斗效應”：財政漏斗、權利漏斗和效率漏斗①才國偉等：《政府層級改革的影響因素及其經濟績效研究》，《管理世界》，2010年第8期。。在這種背景下，“省管縣（市）”體制改革應運而生，并且呼聲越來越高，成為各界關注的焦點。“省直管縣（市）”體制是指：省、市、縣行政管理關系由“省—市—縣”三級管理轉變為“省—市、省—縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市—市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”，其主要目的是激發縣域經濟發展活力，加快縣域經濟的發展步伐。

至于市與縣之間的行政隸屬關系，是從20世紀90年代開始改變的。1992年，浙江出臺政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣（市）部分經濟管理權限的政策②卓勇良：《“省管縣”改革的浙江案例》，《21世紀經濟報道》，2007年8月7日。。迄今，浙江已連續4次出臺政策，擴大部分經濟較發達市（縣）的經濟管理權限。而海南省則由于自身土地面積和人口較少，從建省之初就實行市縣分治——市只管理城市本身，縣由省直接管理。1997年重慶直轄伊始，實行的就是“省直管縣（市）”體制。沿海大省山東、廣東等于2004年開始跟進，積極實行“擴權強縣”。2004年，中部地區大規模啟動“省直管縣”財政體制模式。從目前的情況看，省直管縣（市）改革的總體思路是：從財政體制上的“省直管縣（市）”過渡到行政體制上的“省直管縣（市）”。“通過實行財政省管縣，最后達到行政省管縣，這既是我國行政體制改革的一個方向，也是對我國憲法的回歸”③焦洪昌：《關于“省直管縣”的法律制度思考》，《法制日報》，2007年9月2日。。截至目前，我國“省直管縣（市）”改革形成的模式有：“行政體制省直管縣（市）模式”、“縣（市）正職領導行政省直管縣（市）+財政體制省直管縣（市）+強縣擴權模式”、“財政體制省直管縣（市）+強縣擴權模式”、“財政省直管縣（市）+擴權強縣模式”、“財政體制省直管縣（市）模式”、“強縣擴權模式”與“擴權強縣模式”等7種，涉及的省份（含4個直轄市）為25個，占全國省（自治區、直轄市）總數的80.6％④周湘智：《我國省直管縣（市）研究中的幾個問題》，《科學社會主義》，2009年第6期。。

三、市縣關系演進背后的邏輯動因

通過對市縣管理體制演化過程的系統梳理，筆者以為，“經濟轉型”、“城市化”和“中央政策”是市縣關系調整的關鍵因素，三者對市縣關系演化與發展的影響也是最基本和最深刻的。

（一）經濟轉型是市縣關系調整的根本動力

回顧市縣管理體制的發展歷程，不難發現，從建國初期的“市縣分治”到20世紀80年代啟動的“市管縣”體制，再到當前轟轟烈烈推動的“省直管縣（市）”改革，無一不是政府為適應經濟發展而做出的歷史選擇。

經濟基礎決定上層建筑。市縣關系如何調整關鍵還是取決于經濟發展的不同階段對行政體制的不同需求。在傳統的計劃經濟條件下，各級政府是按行政區、行政層次管理國民經濟的，經濟區與行政區的界線相一致⑤龐明禮：《“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究》，《北京行政學院學報》，2007年第4期。。建國初期，我國是一個典型的農業大國，工業，特別是重工業發展相對滯后，此時，作為后發國家，我國選擇了優先發展重工業的戰略。為了優先保障工業和城市經濟的發展，我國對城市和鄉村實行不同的二元管理體制，限制資源在農村和城市之間的自由流通，并通過農業反補工業，加快工業化進程。此時的市與縣，不僅是分別治理的，而且彼此是隔絕的。進入20世紀80年代以來，隨著工業化進程的加快，我國由一個典型的農業國逐步轉向工業國，此時，為了滿足城鄉互補、共同發展的要求，積極推動“市管縣”體制改革，以經濟相對發達的城市為中心，帶動周圍的農村地區，組織統一的流通和生產，形成以城市為依托的各種類型和各具特色的經濟區和行政區，成為經濟發展的必然要求。進入21世紀，隨著我國市場經濟體制的確立和完善，經濟區與行政區不一致的情況開始出現，并日漸增多。市場經濟與計劃經濟在空間組織上的最大區別在于，不再需要一套逐級管理的地方政府體系⑥卓勇良：《關于省直接管轄縣（市）的若干研究》，《經濟社會體制比較》，2003年第5期。。可以說，相對完善的市場機制，客觀上必然要求打破傳統行政區對區域經濟發展的地域束縛，這是“強縣擴權”、“省直管縣（市）”等改革能夠在市場發育相對充分地區順利推進，并在實踐中取得積極效果的根本原因。

（二）城市化的發展必然引發市縣關系的調整

“20世紀是城市化的世紀，而21世紀是城市的世紀”。城市化發展的不同階段對市縣管理體制有著不同的客觀需求。1949年，我國各級規模城市數量共有136個，城鎮人口為5765萬人，占全國總人口的10.64％①李嘉巖：《我國城市化發展的歷史、現狀與未來》，《當代中國史研究》，2003年第5期。。可見，建國初期，城市化水平較低，中心城市與周邊農村在資源稟賦上幾乎沒有流動，城市宛如沙漠中的一片綠洲，處于被孤立和包圍的尷尬境地。此時，實行的是“市縣分治”，城市和農村地區分別采用不同的管理體制。進入20世紀80年代以來，隨著工業化進程的加快，城市化進入迅速推進階段，以中心城市帶動和輻射周邊農村地區的發展已然成為推動城市化進程的一個重要途徑。20世紀80年代初啟動的“市管縣”體制，設計的初衷就是希望以城市帶動縣域經濟和農村經濟發展，促進城鄉共同進步，加快推進城市化進程。勿容置疑，“市管縣”體制在特定時期的確對降低城市規模擴張成本，加快城市化進程，帶動以地級市為中心的區域經濟發展起到了重要的推動作用，強化了人們對區域經濟中心重要性的認識和對城市的歸屬感。但隨著我國市場經濟，特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，在一些縣域經濟較為發達的勻質型地區②所謂均質型地區是指這一地區的中心城市和所轄縣有相似的經濟實力，縣工業發展、農村工業化都有較好的基礎，例如蘇錫常地區就是典型的均質型地區；與均質型地區相對應的是核心型地區，核心型地區的特點是以周邊地區工業相對發達的中心城市帶領一些經濟基礎相對薄弱的縣，市縣經濟發展差距大、關聯度低。，“市管縣”體制不僅使得縣域經濟發展急需的資源難以得到有效配置，甚至還形成了所謂的“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”，導致城鄉差距的進一步擴大，并日益成為制約縣域經濟進一步發展和阻滯中國城市化進程的掣肘。未來5～10年是我國城市化的加速發展期，如何協調好市縣關系，處理好城鄉關系，是事關城市化未來發展的關鍵問題。

（三）市縣關系調整離不開中央政府的政策推動

市縣關系調整必然會涉及到行政區劃的變革問題。從某種意義上來說，區劃問題不僅是一個國家行政管理體制的問題，而且也是一個關系國家政權穩定的政治問題，可謂牽一發，而動全身，必須慎之又慎。因此，市縣關系的調整，不可避免地會帶有政府“操控”的色彩，必須要得到來自中央的認可和支持。綜觀市縣管理體制的發展歷程，不難看出，歷次市縣關系的調整實際上都是中央政府依據形勢發展需要，在權衡各方利益關系后的政策產物。理解這一點并不難。以20世紀80年代以來推行的“市管縣”體制為例，中央先后出臺了一系列鼓勵性政策，使市的性質由城市型行政建制，搖身一變為兼具城市型和一般地域型雙重屬性的行政建制，為在市與縣之間確立上下級隸屬關系奠定了堅實的政策基礎。當前全國許多地方都在積極探索和推進“省直管縣（市）”改革，這同樣也是中央政府積極推動的結果③2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出，要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進“省管縣”的改革試點。黨的十六屆五中全會提出，要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。《國家第十一個五年經濟社會發展規劃》提出，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。在《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》中，也可以讀到這樣的文字：“繼續推進省直接管理縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制”。2008年通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調，推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優先將農業大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。2009年的中央“一號文件”明確提出：推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。這也再次彰顯出中央鼓勵地方大膽探索、推進行政管理體制改革的決心。2009年7月，財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，該意見指出在2012年底前全國除民族自治地區外全面推行省直接管理縣財政改革，“省直管縣”體制改革越來越受關注。。可以說，在現有體制下，如果沒有中央政府的推動和支持，包括市縣關系調整在內的任何改革都是不可能全面實現的。當然，對于中央政府在上述改革中的政策引導效果，筆者持保留態度。

四、市縣關系實現超越的路徑選擇：需要注意的幾個問題

（一）理順政府與市場關系，構建符合市場經濟發展規律的伙伴型市縣關系

“市管縣”體制引發的負面問題不完全是它自身帶來的，從根本上來說，與政府在市場經濟中的實際作用緊密相關。或者說，我國的“市管縣”問題已經不是簡單的行政區域問題，而是結構性的政府與市場的關系問題。因此，如果不從政府與市場關系出發，轉變政府職能，則“省直管縣（市）”體制改革的效果也必然大打折扣。

從理論上講，只有完全成熟的市場經濟才能擺脫行政區劃的限制，在這種情況下，即使行政區劃不改革也無大礙。許多國家的行政區劃基本上沒有變化就是這個道理。我國行政區劃反反復復地變動，就是為了通過調整行政區劃來適應變化了的經濟區①張占斌：《政府層級改革與省直管縣實現路徑研究》，《經濟與管理研究》，2007年第4期。。值得注意的是，現在包括“省直管縣（市）”改革在內的幾乎所有改革都沒有跳出行政區經濟的思路，這一點是需要反思的。單純地以調整行政區劃的方法解決問題，仍然是計劃經濟思維的體現，是不符合市場經濟發展客觀規律的。

回顧市縣關系發展的歷程，看似走過了一個“分治—合治—分治”的循環往復的怪圈。然而，建國初期的“市縣分治”與當前的“省直管縣（市）”改革，在“市縣分治”的具體涵義上應該是有差別的。前者與計劃經濟相對應，后者是在市場經濟的背景下啟動的。究其根源，市縣關系的調整必須要體現經濟發展方式由計劃模式向市場模式轉型的客觀要求。在市場經濟條件下，政治和經濟作為兩個相對獨立的系統在按照各自的規律運行，政治因素由經濟活動的內在依據轉變為外部條件。由此，經濟的橫向聯合必然要逐漸取代縱向的權力傳承，形成自由分散的經濟網絡，伙伴型的政府間關系終將成為市場經濟條件下“府際關系”的主要模式。如在江蘇，隸屬無錫、經濟發展迅速的江陰已跨出無錫行政邊界，沖破行政樊籬，進入隸屬于泰州、經濟相對落后的靖江市建設工業園，開展新一輪的創業活動，并且取得了顯著成效。在這種體制下，行政區域的經濟結構、社會結構、文化結構受到嚴重沖擊，按照“市管縣”模式建立的行政隸屬關系在經濟上日益淡化，特別是在經濟發達的勻質型地區，以行政權力扭合在一起的“帶”與“管”模式，已不可能按照縱向權力關系高效運行②孫學玉：《強縣擴權與省直管縣（市）的可行性分析》，《中國行政管理》，2007年第6期。，跳出行政區經濟思維，打破行政界限，在市與縣之間構筑伙伴關系已然成為經濟社會發展的必然要求。

（二）警惕市縣關系調整對城市化可能產生的負面影響，將市縣關系置于城市化背景之下統籌考慮

未來5年～10年是我國的城市化加速發展期，包括市縣關系調整在內的所有改革都應該放到這個大背景下來統籌考慮。市縣關系調整應適應城市化發展特點，要有利于推進城市化進程。學界有一種觀點認為，當前推動的“省直管縣（市）”改革有可能會抽空中等城市成長的血液，嚴重阻礙我國的城市化進程③鄭風田：《不宜神化“省直管縣”》，《人民論壇》，2009年9月（下）。。筆者以為，在重構市縣關系時，對此類可能出現的問題需要保持高度警惕。因此，處于城市化水平不同階段的地區，應當分別探索不同的市縣關系模式。對此，學界專家針對我國不同地區城市化水平的差異性，分別提出了三種不同的模式④夏鋒等：《“省直管縣”改革應置于城市化的大背景下》，《.財會研究》，2010年第10期。：

一是在已經形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶四個中央直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波、廈門等城市化比較高的副省級城市，可重點加大推進“撤縣建區”的力度。

二是在西部面積比較大的欠發達地區，如新疆、西藏、青海、內蒙等省區，由于地域面積特別大，一個地級市甚至一個縣的面積就比東部一個省的面積還大，加之經濟比較落后，人口也比較少，體制上的矛盾還不明顯，客觀上也需要有地級市這個層級。所以，可以考慮仍維持目前的行政管理格局。但可向縣級單位下放一些權力，選擇部分縣進行直管試點，擴大自主權，搞活縣域經濟，并積極形成區域中心。同時，還需要爭取把發展比較好、有潛力、地理位置比較重要的縣域升格為地級市，帶動西部經濟發展。

三是在上述兩種情況外的大部分區域，特別是區域面積相對小的省份，特別是沿海的東部省份和東北的三個省份，積極探索“省直管縣”改革，對符合地級市標準的強縣應當加快升格為地級市，形成區域經濟帶動中心。

（三）全國性改革不是解決問題的唯一出路，要給地方政府留有必要的權力空間

隨著中央相關文件的陸續出臺，各地推進“省直管縣（市）”改革的時間表也在不斷提前。與此同時，學界對“省直管縣（市）”改革適宜在什么條件下推行，缺乏系統的理論梳理，客觀上也對各地改革的“一窩蜂”、“一刀切”等現象起到了推波助瀾的作用。這種情況不僅存在于“省直管縣（市）”改革中，其他改革也存在類似問題，即中央一出政策，地方不論條件是否具備，都要跟風去做，唯恐落到了后邊。這種“不顧地方實際情況，不問本地方是否具備實施條件，盲目推進改革”的意識，在一些地方領導干部頭腦中還是占據了一定位置的。這種情況背后產生的根源是很值得深挖和研究的。

任何改革都是有成本、有風險的，甚至可能引發新的意想不到的問題。如當初在全國大面積推行的“市管縣”體制，是為了解決市代縣的問題，促進城鄉統籌發展，然而，現在看來是事與愿違了。筆者以為，能夠通過完善現有體制解決的問題，未必一定要通過改革創設一種新的體制來解決。中國這么大，地區差異這么大，通過統一式改革去解決全國性問題，既不現實，也不可能。歷史的經驗告訴我們，搞一刀切的改革很少能夠成功，或者即使成功，改革的效果也要大打折扣。任何改革，都要明確目的是什么，至于實現目的的途徑，可以是多種多樣的。因此，中央政府要徹底轉變那種“一發現問題，就找體制毛病，就要出臺政策，推動全國性改革”的單一思維，充分尊重地方政府的靈活處置權。對“省直管縣（市）”改革也是如此。

實際上，每個地方的實際情況不同，面臨的問題也不同，問題產生的原因也是多樣化的。比如并不是每一個省區都像浙江一樣具有實行“省直管縣（市）”的“天然條件”。有些地區縣域經濟比較落后并不是由于縣級政區權力過小，而是有其他諸如地理、觀念等因素的制約，因此靠擴大縣的權力并不能解決當地的經濟發展問題；有些地區市域經濟已經形成了良好的結構，例如蘇州，這時如果由省管縣，也許會破壞原有的良性結構；還有些市級政區以農業為主，省管縣會損害原有的產業結構①熊文釗：《“省直管縣”要克“短板”》，《瞭望》，2009年第21期。。由此看來，“省直管縣（市）”與“市管縣”不是一種替代關系，而是一種互補關系②劉尚希：《改革成果存續時間是否太短——對“省直管縣”歡呼背后的冷思考》，《人民論壇》，2009年第2期。，空間上可以并存。

重構市縣關系，要充分注意到各地的具體情況和差異性，因地制宜，分類推進。以“縣改區”問題為例，“省直管縣（市）”體制的推行，增強了市要求縣改區的緊迫感，也加大了其縣改區的胃口，在客觀上對“縣（市）改區”熱起到了推波助瀾的作用。對此，學界有人提出要審慎審批“縣（市）改區”，筆者以為有必要，但要注意不能走極端。為了推“省直管縣（市）”，而壓制“縣（市）改區”的思維也是有問題的。判斷一個地方是否應該“縣改區”，一是看市的發展是否受到地域空間的制約；二是看縣與市在經濟、交通等方面的聯系是否緊密；三是看縣域經濟發展和城鎮化水平③浦善新：《縣改區熱觀察》，《決策》，2011年第1期。。三個條件中第一個是必要條件，其他兩個是參考因素。因此，對于“縣（市）改區”的問題，應該區分不同情況，分別對待。如安徽省的淮北市與濉溪縣之間地域相連、經濟聯系緊密，完全可以考慮“撤縣設區”。這樣，既可以擴大城市規模、帶來規模效益，同時也能夠解決市縣競爭的體制矛盾。值得注意的是，“縣改區”后，新建區要重新按照區政府的標準確定政府職能，要與原來的縣職能有所區分，謹防換湯不換藥。在這些地區，筆者以為沒有必要推行“省直管縣”改革，直接將縣改為市轄區即可達到統一規劃，節約成本，更好提供區域服務的目標。□