稅收政策中的政商關系

□葉靜

稅收政策不僅是國家獲得財政收入的主要工具，也是影響收入分配的重要手段。當前，有關個人所得稅起征點、國家財政收入和居民消費的關系、稅制結構的合理性等等的討論正是反映了人們將稅收政策作為實現社會公平工具的訴求。然而，和其他政策一樣，稅收政策也會受到外在社會結構和力量的影響和塑造。其中，商界力量通過利益集團、社會網絡以及財政契約這三種方式限制了其再分配的效應。減少商界力量的影響，加強社會的多元表達，同時國家實現更大程度的自主性，是制定分配型稅收政策的前提條件。

一、收入差距擴大與稅收政策調整

當今，幾乎沒有一個國家的收入是完全平均分配的，很多國家在發展過程中都不同程度地遇到貧富差距拉大問題，差異僅僅在于各國財富不均分配的程度。貧富差距的程度不僅關系到普通民眾的切身利益和基本生活，也關系到一個國家的長治久安和發展潛力。佩羅蒂（Perotti）認為在經濟起飛階段，收入的不平等能促進經濟發展，但是當人均收入一旦提高時，那么貧富分化會阻礙進一步的經濟發展。①Roberto Perotti，“Political Equilibrium，Income Distribution，and Growth”，The Review of Economic Studies，60（4），1993，pp.755－776.中國在改革開放后，國民的收入有著不同程度的大幅提高，但是在這個過程中，貧富分化的問題也逐漸凸顯。用基尼系數來衡量的話，中國基尼系數在20世紀80年代中期之前不超過0.3，到90年代以后超過了0.4，2001至2004年的基尼系數分別為0.49，0.454，0.46和0.46，已經超過了國際警界線。②安體富，任強：《稅收在收入分配中的功能與機制研究》，《稅務研究》，2007年第10期。

貧富差距的拉大，往往被認為是市場機制帶來的正常的或是自然的結果。對此，很多學者和民眾呼吁國家應對此進行政策的調節，畢竟一個社會的正常、有序運行依托于國家的政策。人們一般希望國家通過稅收政策、社會福利、社會保障等“再分配”方式來糾正這種“初始分配”的不平等。就稅收政策而言，比如高培勇就曾經對其作用高調評價：“就調節貧富差距的功能而論，在政府所能掌控的幾乎所有的經濟調節手段中，沒有任何別的什么手段能夠同稅收相媲美。惟有稅收，才是最得心應手、最行之有效，并且最適宜于市場經濟環境的調節貧富差距的手段。”①高培勇：《打造調節貧富差距的稅收體系》，《經濟》，2006年第11期。王劍鋒建議調整中國的增值稅優惠范圍和流轉稅稅率，從而來調節收入分配。②王劍鋒：《流轉稅影響個人收入分配調節的分析研究——以我國城鎮居民支出結構為考察基礎》，《財經研究》，2004年第7期。李紹榮和耿瑩認為流轉稅類的份額增加會擴大資本所有者和勞動所有者收入，而所得稅份額的增加會促進經濟增長，并且這種增長是帕累托改進式的經濟增長。③李紹榮、耿瑩：《中國的稅收結構、經濟增長與收入分配》，《經濟研究》，2005年第5期。王雁霞指出首先需要重新確定所得稅模式，在考慮加大對高收入群體征稅力度的同時，適當降低中低收入者的課稅。④王雁霞：《縮小我國居民收入分配差距的財稅政策》，《稅務與經濟》，2009年第3期。國家發改委宏觀經濟研究院課題組也提出要建立和完善運用稅收調節收入分配的制度。⑤國家發改委宏觀經濟研究院課題組：《我國國民收入分配格局：變化、原因及對策》，《天津政協》，2010年第9期。

上述研究的政策建議大多是規范性的，即應該如何做。然而，常常被忽略的一個事實是，政策制定過程從來不是中立的。正是由于稅收政策具有潛在的分配功能，因此在實踐過程中，它往往會受到國內利益集團的影響，尤其是擁有巨大資源的商業利益集團，它們會通過各種方式來影響和塑造稅收政策。同時，稅收政策往往又是極為復雜的，難以讓一般民眾所了解，所以它提供了一個很好的政治運作空間。⑥Andrea Louise Campbell，“The Public’s Role in Winner－Take－All Politics.”Politics＆Society，38（2），2010，pp.227－32.通過展示商界力量如何影響政府的稅收政策，有利于我們去理解一國在調節收入分配過程遇到的現實難題以及可能的突破途徑。商界力量對稅收政策發揮作用的渠道主要有三種，即利益集團、社會網絡以及財政契約。

二、商界力量影響稅收政策的三種方式

商界是一個強大的利益集團，政府稅收政策必然要受到商界的影響。這種影響的方式是較為復雜的。概括來說，主要有以下三種。

（一）直接改變稅收政策：利益集團的邏輯

對于美國財富從20世紀80年代開始越來越穩定地聚集在少數人手中這種現象，海克（Jacob S.Hacker）和皮爾森（Paul Pierson）給出的解釋非常簡單：從70年代中后期開始，商界的組織性力量（organizational power）越來越強大，而相比之下，中產階級的組織卻隨著會員制向管理制的演變有所衰弱。商界組織對于政黨選舉要比中間選民更加重要，所以政黨會更傾向于回應商界的要求。另外，這些商界利益集團在華盛頓的運作也越來越積極。作者展示了1960至2004年美國收入最高1％、0.5％、0.1％以及0.01％群體所支付的平均稅率的演變圖，其下降趨勢非常明顯，平均下降了30個百分點左右。⑦Jacob S.Hacker and Paul Pierson，“Winner－Take－All Politics：Public Policy，Political Organization，and the Precipitous Rise of Top Incomes in the United States.”Politics＆Society，38（2），2010，pp.152－204.這些強大的商界組織性力量通過影響政府政策來擴大自己的財富，正是美國富人越來越富有的奧秘所在。

這份研究的價值在于讓人們再一次清晰了對于民主的認識。人們光是想利用民主制度使政府回應自己的需求（包括縮小貧富差距）在一定意義上只是“民主迷信”之下的美好愿望而已。⑧關于更多有關對民主迷信的討論，可以參見：潘維：《法治與民主迷信》，香港：香港社會科學出版社有限公司，2003年。光是民主制度并不足以保護民眾，甚至還會變成商界利益集團進一步維護和推進自己利益的制度工具。這份研究對于商界力量的強調，繼承了美國早期一些學者考察實業界和民主關系的洞見。比如林德布洛姆早就提醒了實業界用非民主的方式控制著政治。⑨查爾斯*林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治－－經濟制度》，上海：上海人民出版社，三聯書店，1994年，247－289頁。

海克和皮爾森對商界組織力量的強調建立在奧爾森（Olson）集體行動以及分配效應的理論基礎之上。⑩Mancur Olson，The Rise and Decline of Nations，New Haven：Yale Univ.Press，1982.在奧爾森看來，人數少有利于社會成員進行集體行動，并且少數人的這種團體是要求利益分配型的。海克和皮爾森正是以此為理論出發點。他們潛在的假設便是美國的商界力量人數較少，較容易形成強大的組織力量，從而改變或影響政府的政策。但是他們沒有考慮如下的問題：商界利益集團的存在真是自然而然的嗎?

奧爾森認為選擇性激勵才會促成集體行動，光有共同利益是不夠的，共同利益僅僅是前提條件。但是，商界力量連基本的共同利益問題還沒有解決。商界力量內部有著無數的競爭性利益，他們本身受著產業或者地域的分割，因此對于包括稅收在內的各種政策的看法也是不同的。①Peter Trubowitz，Defining the National Interest：Conflict and Change in American Foreign Policy.Chicago：University Chicago Press，1998.Peter Swenson，“Bringing Capital Back in，or Social Democracy Reconsidered：Employer Power，Cross－Class Alliances，and Centralization of Industrial Relations in Denmark and Sweden.”World Politics，43（4），1991，pp.513－44.而同一個產業的商界力量，更是面臨著激烈的競爭。這些分割的利益和偏好本身就無法讓他們結成一體化的組織，更不用說去影響政府的政策。因此，商業利益集團的形成并非是想象中那么自然而然的產物。②David Hart，“Business is Not an Interest Group：On the Study of Companies in American National Politics，”Annual Review of Political Science，7，2004，pp.47–69.

另外存在的一個問題是，國家在這個過程中起什么作用?國家僅僅是被商界組織集團所利用的、消極的工具嗎?政治家和政黨需要獲得大量財政收入來維持國家的運轉，同時他們也需要通過各種政策手段來維護和鞏固其執政地位。這些偏好對國家政策有什么影響?國家是否會主動服務于商界力量?商界力量通過什么方式來促成這種服務?

蔡欣怡（Kellee S.Tsai）與杰巴施（Scott Gehlbach）正是分別從這兩個問題入手，從另外的角度來闡釋了商界力量影響稅收政策的方式。

（二）間接影響稅收政策：社會網絡的邏輯

蔡欣怡的研究重點并不在于探討社會的分配問題，讓她更加感興趣的是中國制度的變化問題。在一些學者看來，經濟發展過程中涌現的商界力量是一個有著政治抱負的階級，他們將是直接推動制度變遷的主體。但是蔡欣怡根據研究發現，中國的商界力量還遠遠形不成一個“階級”。相反，他們通過各種非正式的關系和地方政府官員進行著私人性的互動。“中國的企業家使用的是更為隱蔽的、或許也是比投票、游說和抗議更為有效的方式來表達他們的政策觀點。”③Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，p.5.當這些非正式關系大量涌現時，正式制度便會隨之“適應性”地改變。

那么為什么中國的商界力量只能各自為營、而不能組織成大規模的利益集團呢?蔡欣怡認為由于中國商界力量背景不同、企業大小不一樣、政治聯系不一樣，因此他們有著不同的社會和政治身份。在多元化的身份和偏好下，商界力量對包括稅收在內的政策偏好也是不同的，所以很難形成一個團結一致的階級。“第一代私營貿易者中，有的政治經濟地位低下，有的則憑借其政治地位能夠便利地獲得國家資源。街上的小攤販和紅色資本家都是非國家所有部門，但他們的經歷卻完全不同。”④Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，p.103.的確，中國存在著一些商界組織，但是“大多數商界組織要不是由國家來組織，要不就是由國家協辦。”⑤Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，，p.7.

商界力量和地方政府官員社會網絡狀的互動對國家政策的影響，可以清晰地表現在中國分稅制改革中。當時，中央政府稅收政策決策者之一項懷誠描述道：“財政收入上不去的一個重要原因就是減免稅太多，誰都可以當家作主減免稅，越權批準減免稅人家說你思想解放，不同意減免稅人家就說你保守。……我當時想，有沒有一種制度本身就對減免稅有限制的作用?經濟學家跟我說，世界上就有現成制度，就是增值稅。我就到歐洲去考察增值稅，覺得增值稅確實是有道理的。是在增值環節收稅，前面已經交了稅了可以抵扣，這是一個非常好的抵扣法。這樣就引進了增值稅，確實起到了很好的作用。”⑥《共和國部長訪談錄》之“項懷城訪談錄”，http：//book.ifeng.com/section.php?book_id=2449＆id=170781.大量的減免稅正是地方政府和商界力量緊密關系的一個印證。這種關系推動了中央政府引進了便于征管的增值稅。現在增值稅成為了中國稅收結構中的主要構成部分，造就了中國以間接稅為主體的現實狀況，而直接稅只占較小的比例，也限制了直接稅本該發揮的調節收入差距的作用。⑦關于中國稅收結構的介紹，可以參見：國家稅務總局稅收科學研究所課題組：《我國直接稅和間接稅關系的發展和展望》，《稅務研究》，2005年第1期。另一個印證就是中國所得稅制度的不完善。胡鞍鋼認為，雖然中國從1994年實現了累進所得稅稅制，但是現實生活中卻是累退的，他舉例提出2000年高收入戶和最高收入戶人均年實際繳納個人所得稅稅率為0.53％和0.59％，在世界上屬于實際稅率最低的國家之一。⑧胡鞍鋼：《加強對高收入者個人所得稅征收調節居民貧富收入差距》，《財政研究》，2002第2期。另一個方面，1990至2005年，我國個人所得稅的65％來自工薪所得，工薪收入階層成為納稅的主體。⑨楊志安：《強化稅收分配職能構建和諧社會》，《稅務研究》，2009年第12期。

不同于海克和皮爾森，蔡欣怡并不認為組織利益集團來改變正式制度是商界力量發揮作用的唯一方式。相反，在她看來，商界組織力量的出現并非是自然而然的。除了商界力量內部利益沖突和不同偏好之外，她指出，商界力量并不僅僅是單純的經濟動物，他們嵌入在現存的社會結構和網絡之中。這種非正式的社會關系已經能夠滿足商界力量維護和進一步追求自己利益的需求，因此沒有什么必要組成利益集團甚至是階級來推動正式制度的變遷。而且，這種非正式方式對于個體的商界力量而言似乎是更加便捷有效。

（三）結構力量下的稅收：財政契約的邏輯

依靠私人關系來間接地影響政府政策，還并不是商界力量最“省力”的發揮作用方式。商界力量本身還具有結構性的力量，它即使在“政治上無為”，國家也仍然會為商界力量服務。杰巴施的研究便是從國家角度來看探討商界力量如何“不發揮作用地”影響國家。

杰巴施探討的問題是：同樣從所有制國家轉向稅收國家，為什么前蘇聯共產主義國家之間出現了不同的征稅策略，并出現了不同的發展結果?作者認為：如果一國大企業占主導、經濟發展水平較低、并且離西方較遠，那么它們會對企業、商品和服務征稅；而為了獲得大企業的納稅認同，那么政治家就會為了獲得收入而向它們提供公共服務，這進一步促進了它們的發展，而小企業在這個過程中受到歧視，從而發展不起來。相反，如果一國產業結構以小企業為主、經濟發展水平較高、并且離西方較近，那么政治家會采納西方式的對個人征收直接稅。而公共服務的提供也不會那么有偏向，從而小型私營經濟主體發展地也較快。

正如杰巴施自己指出的那樣，他的研究建立在列維（Levi）的理論基礎之上。列維認為國家收稅的能力取決于它與納稅人協商的能力、衡量和監督的能力、以及對未來稅源的考慮。國家為了降低收稅的成本，往往希望和社會達成一定的社會契約，使得公民能夠有“準自愿認同（quasi－voluntary compliance）”。①Margaret Levi，Of Rule and Revenue，Berkeley：University of California Press，1988.實現準自愿認同的方式之一便是給公民提供公共服務。而杰巴施正是從這點出發，認為只要國家能夠從某一部分商界力量中獲得財政收入，那么它就會主動替這部分商界力量提供相應的公共產品以促進其進一步發展，從而降低收稅的難度和擴大未來的收入。兩者存在著契約式的交換關系。這個邏輯也適用于對整個商界力量的觀察。如果國家更多從高收入者那里獲得財政收入，那么它會給高收入者提供更多他們所需要的公共產品，比如產權的保護。②Jeffrey F.Timmons，“The Fiscal Contract：States，Taxes，and Public Services”，World Politics，57，2005，pp.530－67.所以說，即使商界力量付出了更多的稅收，但是它可能會相應地獲得更多的公共產品。

財政契約這種看法的啟示是：商界力量本身的經濟力量會自然地演變為政治力量，不需要他們進行能動的政治運作，就可以獲得有利于其發展的政策和制度。所以說，商界具有結構性力量。

需要注意的是：商界的結構性力量的發揮不僅僅通過提供短期的財政收入，更多的還在于通過投資促進長期經濟發展來實現。這是因為無論是政黨還是政治家，他們的理性選擇都是希望能夠獲得或者保持政治職位。而要實現這個目的，提高經濟績效對他們而言有著重要的作用。一方面，經濟績效高可以提供更多的就業崗位和提高人們的生活水平；另一方面，經濟績效高也有利于政黨或政治家掌握更多的資源進行分配來吸引選民和培育支持者。而經濟績效很大程度上取決于商業的投資。如果政府的稅收政策影響了商業的投資，那么執政黨和政治家就會受到懲罰。因此，即使沒有商業利益集團的存在，政黨和政治家也仍然會通過包括稅收在內的各種政策來維護商界力量。③Duane Swank，“Politics and the Structural Dependence of the State in Democratic Capitalist Nations.”The American Political Science Review，86（1），1992，pp.38－54.即使認為政黨和政治家不僅僅注重增長，也同時注重分配，商界力量也仍然具有結構性的力量。有學者指出，政黨和政治家雖然面臨著增長與分配之間的權衡，但是分配到最后還是依賴于增長，所以他們最后還是會對增長負責，于是在這種情況下，商界力量仍然具有結構性力量。④Adam Przeworskiand MichaelWallerstein，“Structural Dependence of the State on Capital.”The American Political Science Review，80（1），1988，pp.11－29.

因此，從根本上說，商界的結構性力量從根本上說在于其投資行為，這種行為能直接推動經濟發展和增加國家財政收入，這些都有利于政黨和政治家的利益。所以在其他條件都一樣的情況下，國家會主動制定有利于商界力量的政策。這便是財政契約的本質所在。

三、更好發揮稅收政策的再分配功能

上述分析已經通過三個角度來展示商界力量如何影響國家的稅收政策，即利益集團、社會網絡和其結構型力量。這三種方式加起來，在一定程度上實現了商界力量“贏者全得”效應。但是在現實生活中沒有“全得”，只有“多得”。而且不同的國家有著不同程度的“贏者全得”效應。為什么有的國家貧富差距更加嚴重，而有的國家貧富差距相對較小?是什么決定了“贏者全得”發揮作用的程度?

從歷史上來看，很多國家擺脫商界力量對自己的束縛往往發生在外部環境比較特殊的時候，尤其是戰爭時期。比如有學者指出累進所得稅的出現其實并不與普選權緊密聯系，而常常出現大眾型戰爭時期，國家為了讓前線戰士覺得公平，讓戰爭負擔平均落在社會層面，從而實現了累進的所得稅。①Kenneth Scheve and David Stasavage.“The Conscription ofWealth：MassWarfare and the Demand for Progressive Taxation.”InternationalOrganization 64，2010，pp.529－61.這種歷史經驗看似特殊，對一般時期的國家選擇似乎沒有什么啟示。然而，如果仔細抽象出其內在邏輯，可以發現在這種特殊的時期，國家是獨立于商界力量，有著其選擇的自主性。也就是說，如果一個國家越是獨立于外部利益集團，那么它就越有可能按著整個民族利益來服務。

如何實現一個國家決策的自主性?首先，這無疑和國家本身的制度和結構有關系。如果一國制度和結構使商業集團利益更易表達、更容易受到商界的網絡滲透、只是注重以投資來拉動經濟發展，那么贏者全得效應的表達更加明顯。相反，如果一國制度和結構使得多種利益集團公平表達、國家與商界之間非正式的網狀聯系盡量減少、更加注重以消費和投資并重的方式來推動經濟發展，那么贏者全得效應的表達程度就會低一些。調節一國的貧富差距并非是單純政策層面的調整，更深層次的還是國家制度建設和機構締造本身。因為國家即使有短期的政策改變，根據上述的邏輯，商界力量有能力去改變、滲透乃至利用現有的政策，以服務于自己的利益。只有加強國家本身建設，根本上減少或者限制商界力量發揮作用的途徑，才能真正地實現對社會分配的調節。一個典型的例子就是美國，由于其國家結構權力分散，使其容易受到大商界力量的影響，從而使這些商業力量享受著各種稅收優惠。②Sven Steinmo，“Political Institutions and Tax Policy in the United States，Sweden，and Britain.”World Politics 41，1989，pp.500－35.

其次，“贏者全得的政治”表達的程度也和其他社會主體力量相關。比起商界力量，廣大的民眾，無論是作為工人還是消費者，其力量比較小。首先，從集體行動而言，他們除了面臨利益和偏好多樣化這個問題外，還面臨著人數眾多帶來的搭便車問題。從社會網絡而言，他們缺乏商界力量所具有的資源去構建廣泛的、有用的社會網絡。廣大的民眾擁有的只是一定的結構性力量，表現在對國家財政、社會穩定和經濟消費等方面的影響上。所以，從總體上說，民眾的力量還比不上商界的力量。用合理的制度設計去引導和加強廣大民眾的表達和力量，也是從根本上限制“贏者全得”效應的一個重要途徑。在多重利益表達的情境下，國家也可以不受特定利益集團的俘獲，在這些競爭型利益表達下，它更加容易實現自己的決策自主性，正如曼（Mann）指出的那樣，國家自主性來源之一就是它可以在多個利益集團的互相競爭和制衡中獲得活動空間。③Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：itsOrigins，Mechanismsand Results.”In States，War，and Capitalism.Oxford：Blackwell Publishers，1988.

總結起來，國家的稅收政策只有在以下條件下才可能偏向于去調節社會再分配：其一，國家和商業力量的之間的關系進一步厘清，國家不再是商業力量的庇護者、參股者；其二，給予普通民眾更大的發言權和表達權，使得社會有著多元利益團體的表達渠道。只有當一個國家有著自己的獨立自主性，在政治表達方面兼顧不同社會集團的利益，在經濟發展方面不光靠商業集團的投資驅動，也注重大眾的消費拉動時，它才有可能制定出合理調節收入分配的稅收政策。□