歐洲主權債務危機分析與啟示

□ 李善燊

主權債務危機是指一國政府不能及時履行對外債務償付義務，推遲付款甚至宣布“國家破產”而不予付款造成的國家信用危機。2009年后爆發的歐洲主權債務危機與2007年美國次貸危機息息相關。次貸危機造成全球經濟萎靡，歐洲各國為振興內需而實行極度寬松的財政政策，某些成員國國債發行量劇增，在經濟形勢并未立即好轉情況下，到期外債遠遠大于這些國家的GDP，從而產生危機。歐洲主權債務危機的爆發，喚醒了各國對其政府債務的擔憂。從全球范圍看，金融危機后各國長期實行擴張性財政政策，對內對外債臺高筑，主權債務潛在風險壓力依然較大，救助金融危機的手段很可能釀成新的危機。對于我國來說，研究歐洲主權債務危機產生的原因，評估其全球影響，同時引以為鑒，對控制我國地方政府債務、平衡好房地產業與財稅的關系、推進經濟結構調整以及重新審視政府的宏觀調控職能具有重要意義。

一、歐洲主權債務危機的發生與發展

2009年11月25日，迪拜國有公司“迪拜世界”宣布將推遲償還總金額高達590億美元的債務，標準普爾和穆迪此時分別下調迪拜的債權信用級別，引發了全球金融市場動蕩，迪拜債務危機由此拉開了歐洲主權債務危機的序幕。同年12月，統計數據顯示希臘本年度政府赤字占GDP比例高達13％，公共債務水平占GDP的比例高達136％①朱邦寧、楊軍成：《希臘主權債務危機評析》，《北京行政學院學報》2010年第6期。，遠遠超過了歐盟《穩定與增長公約》要求的財政赤字控制在GDP的3％以下，公共債務水平不超過GDP的60％的水平②溫浩：《歐洲主權債務危機的由來、影響及其啟示》，《改革與戰略》2010年第10期。。隨后標準普爾公司將希臘的長期主權信用評級由BBB+降為BB+，信用評級為垃圾級，希臘債務危機正式爆發。同年，步希臘后塵，愛爾蘭政府赤字占GDP比例約為10.75％，西班牙政府赤字占GDP比例也超10％，形勢不容樂觀，三國赤字危機有向整個歐元區蔓延之勢。2010年4月，葡萄牙、希臘、西班牙的債務評級也同樣遭到下調，主權債務危機愈演愈烈。

由于削減政府開支和加稅的政策遭到公眾的普遍反對，財政赤字貨幣化也受到歐盟條約限制，克服主權債務危機只能向他國借款。2010年5月以來，歐洲中央銀行達成了總額達7500億歐元的救助計劃，但這一利好消息并沒有給資本市場帶來大的希望，危機國財政緊縮的承諾和后期發展的不確定性使得歐美及亞太股市出現大幅下跌，法國、西班牙、愛爾蘭、希臘、日本等國股市5月跌幅均在10％以上，原油價格下跌明顯，歐元兌美元匯率也跌至1： 1.21的四年低位，世界外匯市場動蕩①孫立堅：《歐洲債務危機與全球復蘇進程》，《對外經貿實務》2010年第6期。。危機同時引發嚴重的社會危機，5月5日希臘展開全國性罷工，生產一度停滯，社會穩定受到威脅。

2010年下半年，歐洲主權債務危機并沒有得到喘息機會。愛爾蘭金融業與房地產業出現顯著衰退，私營部門信貸持續縮減，國家財政赤字占GDP的比例由上年的14％增長到32％，嚴重超過公約的規定②駱傳朋：《歐盟的財政約束及其所面臨的挑戰》，《經濟評論》2005年第1期。。12月7日，歐盟27國財政部長正式批準對愛爾蘭850億歐元的援助方案，愛爾蘭成為歐元區繼希臘之后第二個接受金融援助的國家，引領了第二波歐洲主權債務危機的蔓延。同月，穆迪公司將西班牙信用評級列入負面觀察名單的消息再次引發了市場對歐洲主權債務危機的擔憂。

二、歐洲主權債務危機產生的原因

（一）次債危機是歐洲主權債務危機的初始發端。

始于2007年的美國次債危機與近年歐洲主權債務危機看似相隔遙遠，實際上是次債危機在世界范圍內的進一步演化③何帆：《歐洲主權債務危機與美國債務風險的比較分析》，《歐洲研究》2010年第4期。。次債危機導致的金融危機和經濟危機，使得社會總需求急劇下降，國內經濟嚴重衰退，經濟結構的內外失衡嚴重。希臘、愛爾蘭、西班牙等歐盟成員國采取極度擴張的財政政策救市，公債的償還能力隨即受到質疑，進而誘發了主權債務危機。

（二）單一擴張的財政政策是歐洲主權債務危機的直接原因。

受制于經濟增長乏力和財政收入不足，歐盟各國致力于財政支出的擴張來拉動需求，增發國債以維持經濟刺激政策。通過下圖可以看出，希臘、愛爾蘭、西班牙等國的赤字和負債水平均大大超過歐盟《穩定與增長公約》的3％和60％警戒線的規定，這直接導致了債務危機的爆發。

圖1 2010年歐洲部分國家赤字與債務狀況④ 歐洲中央銀行2010年工作報告［DB/OL］.http：//www.docin.com/p－70350951.html.。原始數據來源：歐洲中央銀行（ECB）

（三）歐元的體制缺陷是主權債務危機的深層次原因。

在歐洲一體化的進程中，統一貨幣消除了區內匯率變動風險和匯率交易成本，從而為區域內勞動力、商品和資本的自由移動提供了便利。然而缺陷在于，在實行統一貨幣后，歐元區的貨幣政策由歐洲央行統一制定，歐元區國家無法單獨動用貨幣政策和匯率政策進行經濟調節。各國只能采用財政政策來應付經濟衰退，這一現狀加大了個別成員國的財政負擔，分散“財政”與統一“貨幣”的二元矛盾凸顯。另外，歐元區經濟缺乏財政協調和合作機制，使得成員國用來刺激經濟復蘇的政策缺乏靈活性，削弱了個別國家對付金融危機的能力。

（四）經濟結構失衡是歐洲主權債務危機的根源。

一方面，歐盟各國對外貿易依存度較高。2008年意大利和西班牙兩國外貿依存度就分別達到182％和167％，受金融危機影響，世界經濟自2008年以來步入衰退，外需緊縮給這些國家經濟帶來較大負面影響，出口和GDP的下降直接導致稅收減少。另一方面，歐盟多國以服務業和周期性行業作為支柱產業加重了危機的傳染效果。例如希臘的零售、商務、旅游和海運等行業產值占GDP的半壁江山，極易受到金融危機等外部沖擊的影響。除此之外，歐盟內部階梯形的國家發展格局也使得經濟基礎相對薄弱的國家最先步入困境。希臘等經濟實力比較差的國家加入歐元區后，在勞動生產率和技術水平相對落后情況下，比較優勢并沒有體現，出口競爭力被德國、荷蘭等出口大國削弱（圖2），資源配置也出現以強國為中心的極化現象，加劇了歐盟各國發展的不平衡。

圖2 2006－2009年歐洲部分國家經常賬戶盈余占GDP比重（負號表示經常賬戶赤字）。

原始數據來源：歐洲中央銀行（ECB）

（五）剛性的福利政策增加了危機解決的難度。

歐元區經濟增長步伐與社會福利結構并不匹配。受傳統體制的影響，歐盟各國長期推行高福利政策，這種福利政策具有明顯的“棘輪效應”。福利水平只能升不能降，降低福利水平會發生公眾不滿和社會動蕩，也影響選民對政府的支持力。金融危機爆發后，這些國家為刺激經濟大幅增加了赤字財政，但由于經濟恢復政策并沒有立即見效，經濟的持續低迷削弱了財源，同時還要維持剛性的社會福利水平，這將進一步加大其稅收負擔和財政赤字規模。

三、歐洲主權債務危機的全球影響

主權債務危機不僅使歐洲各國政府背上了沉重的債務包袱，影響歐洲經濟復蘇的步伐，也為世界經濟的穩定與發展蒙上了陰影。

首先，主權債務危機存在進一步蔓延的可能性。

一方面，全球性主權債務風險不斷積聚。美國公共債務占GDP比例從次貸危機前的大約40％上升至目前的80％，日本目前這一比重約為200％。新興經濟體也不容樂觀，各國刺激政策導致全球債務激增，在全球經濟復蘇緩慢而艱難的情況下，不排除全球性主權債務危機集中爆發進一步導致經濟“滯脹”的可能性。另一方面，銀行資本可能會再度受到沖擊。據統計，2010年歐洲地區銀行大約有5600億歐元債務到期，2011年也有5400億歐元債務到期，主權債務危機導致的“國家破產”使得商業銀行資產負債狀況難以盡快改善，再融資遇到障礙，金融機構不得不推遲償還借款，商業信用危機可能再次受到考驗。

其次，主權債務危機影響全球經濟復蘇的進程。

赤字財政是目前已知的應對經濟危機最有效最常用的手段，但是在歐盟《穩定與增長公約》框架下，為了削減債務，主權債務危機國很可能為了平衡本國財政赤字而提前終止或退出經濟刺激計劃，這無疑為仍在恢復道路上的世界經濟減少了助力①Olivier Blanchard，Sustaining a global recovery.Journal of Policy Modeling，2010，（32）：604－609.。一般來說，得到救助的危機國需要接受一攬子的削減財政和改革計劃，這些措施使得財政、貨幣政策很難達到對經濟逆向調節的效果，危機國將會陷入一段較長的自我節制的煎熬期。

再次，全球金融市場動蕩，市場悲觀預期加劇。

歐洲主權債務危機爆發時，全球擴張性財政、貨幣政策仍在繼續，各國競爭性地促進本國貨幣貶值，希望從外需中找到經濟增長的突破口，“囚徒困境”式的博弈使得這些政策效果微弱，反倒加劇了金融市場的動蕩。歐美及亞太股市數次出現暴跌行情，歐元兌美元匯率從2009年年底的1.50跌至2010年5月底的1.21低位，目前雖有所上升但仍不穩定，原油等主要能源以及銅礦、鐵礦等資源價格也受到波及，期貨市場動蕩不安。金融市場的過度波動不利于實體經濟的健康恢復，流動性過剩更使得公眾“滯脹”預期加重，公眾加薪和資源價格上漲的呼聲提高，擴張性政策大打折扣。

最后，對中國對外貿易有直接影響。

我國與歐美各國的聯系渠道主要在貿易方面而非金融市場方面，此次主權債務危機不會對中國金融市場造成直接的沖擊，但是對以歐盟為主要對外貿易地理方向的企業會造成很大的負面影響。2007年以來，歐盟已經取代美國成為中國最大的出口市場，中國經濟增長的一部分希望寄托在歐盟經濟恢復上，主權債務危機的爆發使得歐元區經濟增長前景變得更為黯淡。如果危機持續惡化，貿易保護主義愈演愈烈，則不利于中國對外貿易的順利進行。

此外，因公眾不滿福利削減而引發的大規模罷工和游行所造成的社會動蕩也不利于危機國的穩定與發展。

四、歐洲主權債務危機對中國的啟示

（一）關注地方政府的償債能力，控制地方政府融資規模。

已公布的數據顯示，2009年末我國地方政府債務已達5.26萬億，相當于全國GDP的15.7％，占地方本級財政收入的161.35％，預計2010年地方政府債務將達到10萬億，公共部門債務余額占年度GDP超過50％。總體來看中國的赤字率和債務負擔率接近但不超過歐盟《穩定與增長公約》規定的3％和60％的警戒線，相對來說目前處于安全的水平上，但是地方政府融資平臺無序擴張帶來的隱性風險值得關注。

要密切關注地方政府的償債能力，加強風險管理，建立地方債務風險預警機制，合理控制地方政府債務規模。考慮到土地財政、縣鄉財政困難等問題，要進一步加快分稅制改革，充裕地方政府財政實力，規范地方投資秩序。債務借之于民，要用之以度，避免未來加稅和重復投資的道德風險。合理限制地方債務，利于確保經濟發展的可持續性，利于保障民生福祉。

（二）平衡好房地產業與財稅的關系，確保宏觀經濟平穩發展。

本次歐洲債務危機與以往幾次危機比較重要特點在于危機國房地產市場泡沫之后稅源縮減導致的龐大的政府支出。房地產業的繁榮為這些國家帶來豐厚的稅源和經濟增長動力，順周期的財政貨幣政策和房地產信貸“金融加速器功能”是GDP增長的“發動機”，然而在國際金融危機的沖擊之下，房地產泡沫悄然破滅，對房地產大量放貸的銀行業遭遇巨額虧損，信用危機和需求銳減同時產生，整個經濟被架空。為了維護金融穩定，危機國政府只能投入巨額援助資金，導致其財政赤字猛增，主權債務危機爆發。

與多數國家一樣，房地產業已經成為中國目前重要的主導產業，抑制房地產價格過度上漲，平衡好房地產業與財稅的關系至關重要。房地產業的調控上要保持政策的穩定性，避免房地產業的大起大落。要逐步降低地方政府土地財政的“路徑依賴”，形成有效的房地產稅收調節機制。規范金融自由化的步伐和秩序，加強審慎監管，監控資本投機，避免房地產泡沫的形成和房價的過度波動造成的經濟動蕩。

（三）需要厘清市場和政府職能的邊界。

從主權債務危機明顯看出，政府出面承擔“最后貸款人”的角色不是規避風險的根本之道，資本的無序擴張和道德風險無處不在。“皮之不在，毛發焉存?”政府最終為風險“買單”造成的困境，反過來也影響了其他發展主體。不僅如此，在西方國家，政府同時要做市場經濟制度的“裁判員”和公眾福利的“保姆”，如此全能型的政府需要的公共支出是相當大的，在加稅遇到阻力時很有可能產生“赤字沖動”的困境。

對于我國來說政府目前仍然需要當好公正、高效的“裁判員”角色。在目前積極的財政政策和充裕的貨幣流動性情況下，需要再次關注國有主體和民營主體的競爭格局問題。在目前階段要盡量避免國有成分大規模擴張對民營經濟的擠出，這是對政府公正“裁判員”角色的重要考驗。

（四）要從科學發展觀的角度把握發展主體的聯系和動向。

政府、企業、公眾、生態四大要素共同構成了發展的主體，他們既具有共生性、互助性又具有相互排斥性、擠出性的特征，是對立統一的關系。后金融危機時代表現出來的政府的債務危機、企業的信用危機、公眾的信心危機、環境的生態危機相互作用和影響。但是不管是哪一種危機發生，當局的政策始終是最終的拯救手段，是經濟走向正途的“看得見的手”。特別是在公有制所占比重較大的國度，政府的政策導向成為資源配置力量最強大的因素，宏觀經濟政策的實施規模、期限和力度直接關系到政府行政服務的效果和國家發展戰略的成敗。秉承科學發展觀，堅持以人為本的全面、協調、可持續的發展，以此調和發展主體之間的矛盾，指引其正確的發展動向，是構建中國和諧社會的重要保證。□