比較視野下的香港政黨政治

□ 朱世海

香港政黨產生、發展的歷史不長，但政黨數量較多，并清晰地劃分為建制派和反對派（也稱泛民主派）兩大陣營。這兩個陣營的劃分不是建立在階級基礎上的，而是根據政黨對政制發展的態度及與政府的關系。這也是可以理解的，因為早已處于后物質主義（post－materialism）時代的香港如西方國家一樣，建基于階級基礎上的政治兩極化被建基于價值基礎上的政治兩極化所代替。①Perter M.Siavelis，Party and Social Structure，Richard S.Katz and William Crotty：Handbook of party politics，（London）Thousand Oaks，Calif.：SAGE，2006，p.363.香港政黨在政治生活中的作用日益重要，雖然在香港目前政制架構內，不可能出現執政黨，但從近年來立法會選舉過程和結果來看，香港政治生態的政黨化色彩濃重，政黨政治具有很大的發展空間。“2000年及2004年產生的這兩屆立法會中，四分之三的議員都具有政黨背景；地區直選議員當中，除范徐麗泰及2007年12月補選勝出的陳方安生外，其余議員基本上都具有政黨背景。”②冷夏、吳文濤：《論香港立法會議員的專職化》，三聯書店（香港）有限公司2009年版，第43頁。在2008年香港立法會的60名議員中，具有政黨背景者有44人，占議員總數的73％。特別是地區直接選舉產生的議員，具有政黨背景者達27人之多，占地區直接選舉議員總數的90％。不僅立法會選舉有政黨的廣泛參與，而且行政長官選舉也有政黨參與其中。2006年香港公民黨執委會推舉黨員梁家杰參加香港第三任行政長官選舉，公民黨成為香港眾多政黨中第一個選派成員角逐行政長官職位的政黨。行政長官、立法會“雙普選”即將實行，這必然促進香港政黨政治的發展。故此，必須順應民主潮流，并加強對香港政黨政治的研究，為保證政黨政治向良性方向發展和促進香港社會的管治提供智力支持。

一、香港政黨政治的類型屬性

關于“政黨政治”的內涵，有學者認為，“我們可以把政黨政治看作是人類歷史發展進程中，由政黨掌權并在國家和社會生活中處于中心地位的政治”③王韶興：《政黨政治與政黨制度論》，《理論參考》，2006年第8期。。這應是對政黨政治的狹義解釋，有兩個問題需要探討。政黨政治是政治的一種類型，相對于“無政黨政治”（nonpartisan politics）而言，強調政黨在政治生活中的作用，特別是強調政黨對政權運作的影響。但實行政黨政治，未必意味著政黨就能夠掌權。比如，實行兩黨制的美國，政黨主要是選舉的工具，總統候選人當選后，他（她）所在的政黨就成為執政黨，但執政黨并不掌權，連內閣的組成也是由總統決定，政黨也不能控制司法機關（司法獨立），甚至不能控制議會（執政黨很可能是議會中的少數派）。我們對政黨政治的內涵應作與時俱進的廣義解讀：所謂政黨政治，意指政黨通過自身或黨員掌握政治權力以實現黨的綱領和政策的政治類型。

政黨政治涉及政黨地位、黨政關系、政黨關系和政黨運行等方面的內容，但其核心是政黨與政權的關系。故此，我們依據政黨與政權的關系密切程度把政黨政治大致分為三種類型：高度政黨政治、中度政黨政治和低度政黨政治。高度政黨政治是指政黨與政權最為密切的政黨政治類型。在高度政黨政治中，執政黨直接控制國家政權，有的甚至還控制著社會，執政黨組織與國家政權機關往往成為一體，黨政不分，執政黨可以直接發號施令，也可以利用國家政權機關實現自己的意志。在高度政黨政治下，可能有多個政黨存在，但憲法和法律只允許某一個政黨長期處于執政地位，且其他政黨不能通過選舉等競爭方式獲得執政地位。在高度政黨政治國家，執政黨就成為“國家化的執政黨”，“所謂國家化的執政黨是指執政黨在執政過程中，為了維護其壟斷地位，實現對國家機構的全面控制，讓執政黨內的成員擔當國家機構的重要職責，控制國家機構的一種現象。”①王清：《論政黨模式與政府創新的限度——一種比較分析的視角》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2007年第3期。中國國民黨在大陸時期的政權就是典型的高度政黨政治。中度政黨政治是指政黨與政權相對密切的政黨政治類型。在中度政黨政治下，執政黨一般并不親自“拋頭露面”，而是讓領袖人物進入政府并依法組織政府。在議會制國家中，政黨通過參加民意機關（議會）選舉并在選舉中獲得多數席位而組織政府。執政黨領袖為內閣首相（總理），被賦予組織內閣的權力。執政黨對政府的控制往往集中體現在內閣首相（總理）對內閣的控制上，例如英國。在總統制下，政黨參與行政首長（總統）的選舉，通過贏得行政首長職位而組織政府。與議會內閣制相比，總統制下的執政黨對政府的控制力微乎其微，組閣是由總統來進行的，如美國。在中度政黨政治下，執政黨的類型屬于“交易型執政黨”，“所謂交易型的執政黨是指執政黨是政黨與選民之間、政治商品與選票之間交易的產物。”②王清：《論政黨模式與政府創新的限度——一種比較分析的視角》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2007年第3期。因存在自由競爭，在野黨也可能通過選舉成為執政黨。執政黨仍然保持政黨組織的性質，在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，沒有任何特權，不對政權機關發號施令或進行干涉。低度政黨政治是指政黨與政權關系密切程度最低的政黨政治類型。在低度政黨政治下，也有自由的競爭，政黨可以參與議會等民意機關選舉，甚至可以參與總統等最高行政首長的選舉，但在民意機關選舉勝出的政黨卻不能組閣，在總統等最高行政首長選舉中勝出者必須退出他（她）所在的政黨，并且在任職期間不得加入任何政黨。也就是說，任何政黨都不能獲得執政權，在這些國家或地區不存在執政黨，如現今的俄羅斯等國。

以上是對政黨政治類型的大致分類，其實有的國家政黨政治并非如此典型，可能介于某兩種之間。在上述三種類型中，中度政黨政治是常態，是成熟的政黨政治，高度政黨政治和低度政黨政治都是非常態，是非成熟的政黨政治。高度政黨政治往往與權威體制相聯系，一般是在沒有進行政治轉型的發展中國家存在。低度政黨政治，一般則是處于剛剛完成政治轉型的國家，基于過去的執政黨專制、侵犯人權等原因，社會對政黨有戒備心理而不讓政黨攫取最高行政權力。各種類型政黨政治本身沒有好壞之分，只有與具體的國情相結合，并根據實際運作狀況，才可以判斷好還是不好。雖然政黨政治類型沒有優劣之分，但政黨政治的演變有本身的規律可循，一般是從高度政黨政治向中度政黨政治轉變（中間可能經歷低度政黨政治的過渡），即從黨國（政）一體向黨國（政）分開轉變，從集權向分權轉變，從權力壟斷向權力競爭轉變。其中轉變的速度或進程，因各國國情不同，也不完全一致。理性的做法應是漸進，而不是疾進，但很多國家的經驗顯示——量的積累需要長期的過程，但質的變化往往卻在短期就能完成。

雖然“政黨政治”這一概念時而被用來描述香港的政治生活，但客觀地說香港還沒有出現一般意義上的政黨政治（即中度政黨政治），香港政黨政治屬于非常狀態，是低度政黨政治。之所以說香港政黨政治是低度政黨政治，并非因香港的政黨屬于地區性政黨，而是根據政黨與香港特別行政區政權機關的關系而言。香港雖然是享有高度自治權的特別行政區，但它只是直轄于中央政府的省級行政區域，不是獨立的政治實體。從權力來源看，香港行政長官的權力不是本地政黨競爭的產物，而是中央政府通過基本法授予的，同時行政長官是由中央政府任命的。香港特別行政區制定的《行政長官選舉條例》第31條規定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當選的7個工作日內表示他不是任何政黨成員，也不會成為任何政黨的成員。此規定清晰表明香港的政黨不可能通過行政長官選舉獲得最高行政權。此外，香港特別行政區立法會實行的不是西方的議會制，政黨在立法會獲得再多的席位也不能組閣，政府主要官員的產生經行政長官提名，由中央政府任命。由此可見，雖然香港政黨參與本地政權，并在香港政治生活中具有重要作用，但香港的政黨政治，只是低度政黨政治。

二、香港政黨政治的國際比較

這里選擇英國、美國、俄羅斯三國的政黨政治作為比較對象。之所以選擇這些國家作為比較對象，主要是因為這三個國家分別是議會制、總統制和超級總統制三種政制模式的典型代表，而且政黨政治都是其政府權力運作的內在支撐，這對香港政治發展無疑具有借鑒意義。

英國、美國的政黨政治屬于中度政黨政治，行政權的運作能夠得到政黨政治提供的支撐，執政黨是協調行政、立法關系的紐帶。無論是目前兩黨聯合執政的的英國，還是兩黨輪流執政的美國，執政黨仍然保持政黨組織的性質，在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，沒有任何特權，不對政權機關發號施令或進行干涉。在英國的議會制下，政黨通過參加議會選舉并在選舉中獲得多數席位而組織政府。執政黨領袖為內閣總理，被賦予組織內閣的權力。執政黨對政府的控制，往往集中體現在首相對內閣的控制上，各部部長都由首相提名，并經國王任命。內閣成員的任用、調整、更換或內閣改組，都由首相來決定，基本上是大權獨攬。在美國總統制下，政黨參與總統的選舉，通過贏得總統職位而組織政府。與英國議會內閣制相比，美國總統制下的執政黨對政府的控制力微乎其微，組閣是由總統來進行的。因執政黨未必在眾議院中是多數黨，從而造成美國政府在很多時候是“分立政府”。但執政黨在眾議院中畢竟有眾多議員（數量居于第一或第二位），雖然執政黨在議會中成員未必都采取與總統一致的立場，但總有相當數量的黨員能夠給總統施政有力支持。

與英國首相、美國總統在議會中都有自己的政黨相比，香港特別行政區行政長官就沒有如此幸運。香港雖然是享有高度自治權的特別行政區，但它只是直轄于中央政府的省級行政區域。從權力來源看，香港行政長官的權力不是本地政黨競爭的產物，而是中央政府通過《香港基本法》授予的，同時行政長官是由中央政府任命的。基于香港政治社會條件不成熟等因素，“《基本法》憲制設計的一個潛藏議程，是不希望本港政黨政治蓬勃發展，尤其是盡量減低執政黨出現的機會”①馬岳、蔡子強：《選舉制度的政治效果——港式比例代表制的經驗》，香港城市大學出版社2003年版，第70頁。。香港特別行政區制定的《行政長官選舉條例》第31條規定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當選的7個工作日內表示他不是任何政黨成員，也不會成為任何政黨的成員。在香港低度政黨政治下，迄今為止，行政長官不是任何政黨成員，在立法會內沒有自己的“班底”。目前香港的政府屬于“分立政府”（divided government）②“分立政府”，原意指政府的行政部門與立法部門由不同政黨控制。這里的“分立政府”是指政府的行政部門與立法部門由不同政治力量控制。，行政長官“有權”但在立法會“無票”，與此相對的是政黨“有票”但在政府“無權”。有香港學者曾預言，“由于沒有政黨所代表的社會和政治力量，政制模式的設計也就缺乏參考和根據，可能引致設計出來的模式徒有制度架構，但卻沒有令此架構能夠運作的政治力量”③雷競璇：《香港政治與政制初探》，香港商務印書館1987年版，第14頁。。立法會任何政黨支持行政長官施政都可能被戴上“保皇”的帽子，而這樣的待遇在選舉政治下對政黨來說等于是要“自絕于人民”。因此，即使是民建聯等建制派政黨也要與政府保持距離，除了在重大政治議題上與政府保持一致，在經濟和民生等問題上，也不得不以各自代表的階層或界別利益為依歸。香港所有政黨都處于非執政地位，處于非執政地位政黨的一大功能就是監察政府，如果政黨與政府混在一起，民眾就會認為政黨失職，政黨也就將失去民眾的支持。于是，香港的政黨，特別是反對派陣營的政黨，更喜歡與政府叫板。就是屬于建制派的民建聯也要批評政府，在選舉的時候要向選民宣傳批評政府而取得的成果，即政府哪些政策因民建聯的反對而沒有執行。④筆者2007年5月31日在香港與民建聯前主席曾鈺成先生座談記錄。民建聯還曾與反對派政黨聯手向政府施壓，甚至在2004年與民主黨聯手否決了8所大學校長及大學自主委員會已達成共識的106億港元大學經費撥款。在民生經濟議題上，可以說，香港所有政黨都可能成為反對黨，也都曾扮演過反對黨的角色。

俄羅斯的政黨政治與香港有相似之處，都屬于低度政黨政治，但也存在重大的區別。俄羅斯政黨數量很多，有俄羅斯自由民主黨、俄羅斯共產黨、公正俄羅斯黨、統一俄羅斯黨、俄羅斯共產黨、俄羅斯勞動陣線黨等，但總體說來，政黨發展不成熟，存在“低度組織化”等問題。俄實行的是無執政黨的多黨制——俄羅斯政黨可派人參加總統選舉，但根據俄羅斯有關法律，當選者如果有政黨身份必須退出所在政黨，而且在其任職期間不得加入任何政黨；俄羅斯政黨可以參加議會選舉，但在選舉中勝出的政黨（即使是多數黨）一直都不能組閣①這種情況在2001年發生了變化，根據2001年頒布的《政黨法》，在選舉中獲勝的多數黨將擁有組閣權。。俄羅斯政黨在政治生活中沒有處于中心地位，一直被邊緣化。其實，即使在議會選舉中勝出的多數黨可以組閣，總理由多數黨領袖擔任，俄羅斯仍然沒有執政黨。因為俄羅斯是總統制，判斷哪個政黨是執政黨的標準是總統屬于哪個政黨，在總統非政黨身份的制度要求下，任何黨都不能稱為執政黨。在目前憲制架構內，俄羅斯所有政黨都不能成為執政黨，故其政黨政治是寬泛意義上的政黨政治，而且是低度政黨政治。與俄羅斯相似，香港政黨發展也不成熟，也存在“低度組織化”等問題。雖然俄羅斯、香港都是實行無執政黨的多黨制，都是低度政黨政治，但也存在很多不同，兩者的差別主要體現在俄羅斯總統在國家杜馬有“政權黨”（regime party）②對于何謂“政權黨”，目前還沒有一個準確的定義。俄羅斯學者認為“可以把國家元首身邊工作并奉行其方針政策的組織機構和集團統稱為‘政權黨’”。見［俄］謝爾蓋·享金：《俄羅斯“政權黨”素描》，《當代世界》，1998年第1期。名正言順的大力支持。目前，統一俄羅斯黨作為杜馬中的第一大黨，就是支持總統和政府施政的“政權黨”。普京在結束8年總統任期后被選舉為該黨主席，現任總統梅德韋杰夫是統一俄羅斯黨推舉的總統人選③2008年4月15日，統一俄羅斯黨第九次代表大會一致選舉俄羅斯總統弗拉基米爾·普京從5月7日起擔任該黨主席。此前統一俄羅斯黨大會通過的新章程規定，該黨將首次設立通過選舉產生的主席職務，每四年選舉一次，無黨派人士有權擔任黨主席，這為并非該黨黨員的普京總統擔任該黨主席鋪平了道路。現總統梅德韋杰夫與統一俄羅斯黨關系非常密切，但他不是統一俄羅斯黨員。根據俄羅斯有關法律規定，俄總統不得具有政黨身份，故梅德韋杰夫在任總統期間不會加入統一俄羅斯黨。。以上這些“政權黨”幕后的真正老板不是別人，恰恰就是國家總統本人。總統與“政權黨”之間是互惠關系，“這些‘政權黨’依靠著總統手中握有的強大國家資源，以及總統本人在民眾中的崇高政治威望發展壯大。……反過來，由于有了這些馴服的‘政權黨’無條件的支持，使得總統的各種政治行為獲得了合法的外衣，從而得以順利施行。”④王樹春：《俄羅斯政黨政治中的“政權黨”現象分析》，《廣東外語外貿大學學報》，2006年第1期。與俄羅斯總統在議會中有自己“政權黨”的大力支持形成鮮明對比的是，香港行政長官在立法會卻沒有屬于自己的政黨，就是建制派政黨也要與政府保持距離，只在政治發展等重大議題上支持政府，在民生經濟議題上有時還得扮演反對的角色，以博得選民的認同。

三、香港政黨政治的制度創新

隨著“雙普選”時代的來臨，香港政黨對政制的滲透力度會更強，香港政黨政治的深入不僅是必然的，也是必要的。這是因為，從民眾的角度而言，政黨政治是實現民主的重要手段；而從政府的角度而言，政黨政治是實現管理的重要手段。這兩者不是割裂的，而是密切聯系的。因為根據契約論和人民主權論，政府治理的根本目的還是為了民眾權利的實現。從推動香港政黨政治向良性的方向發展和促進特別行政區政府的有效管治的角度考量，當務之急是組建“聯合政府”（coalition government），通過制度創新，為政黨政治的發展提供空間。

聯合政府的原意是兩個或者兩個以上黨派聯合組成的政府。聯合政府在國外實行議會制的國家比較常見，如果任何政黨在議會選舉中都不能占絕對多數議席，即出現“無絕對多數議會”，獲得議席最多的政黨就會聯合其他政黨組成聯合政府。如英國議會2010年5月選舉結果就出現“無絕對多數議會”，保守黨獲得306席，得票率36.1％；工黨取得258席，得票率29％；自由民主黨成績更差強人意，僅得57席，占總票數的23％。最后，保守黨與自由民主黨“聯姻”，組成聯合政府。本文的“聯合政府”意指提高香港特別行政區政府的“政黨性”，并改變特別行政區政府目前處于“分立政府”的狀況，通過政治委任制把影響力比較大的各政黨的領袖吸收進政府任職。長期以來，有些人士一直反對香港政黨政治的發展，甚至反對政黨政治這個提法，其中一大原因是認為政黨政治與香港行政主導制不可以結合，否則行政主導就會變成立法主導。其實，行政主導與政黨政治并非“有你無我”的關系，政黨政治與行政主導完全可以并行不悖。曾蔭權就提出：“我總覺得政黨政治及行政主導未必是相互抗拒或矛盾的，關鍵是怎樣做能夠相互配合，形成一種制度，適應香港特別的環境，以為香港市民服務。”①《曾蔭權倡議形成切合香港環境的新管治制度》，www.chinanews.com.cn/news/.曾蔭權上任后的新舉措是加強政府與政黨的關系，盡可能擴大管治隊伍的代表性、民主性，把一些政黨人士吸收進政府，以改變“分立政府”不便施政的窘況。2007年，曾蔭權委任香港自由黨主席田北俊為旅游發展局局長。2008年4月1日起，特別行政區政府設立11個副局長和13個政治助理的職位，并于同年5月公布委任首批8位副局長及9位政治助理。在現時的政治委任制度下，不論是司長、局長、副局長或是政治助理的職位，都可吸納具政黨身份的人士，而且這些人在政府任職后并不需要退出其所在政黨。

客觀地說，目前香港政府已經具有一定程度的政黨性，但這種政黨性還不夠濃厚，政府只是與民建聯、自由黨等“支持性政黨”②“支持性政黨”指能進入議會和內閣、支持政府的組成和運作的政黨。見［法］讓·布隆代爾等：《政黨政府的性質——一種比較性的歐洲視角》，北京大學出版社2006年版“序言”。建立比較和睦的關系。2010年政改方案獲得通過，作為屬于泛民主派的民主黨功不可沒。此事也說明，香港特區政府必須擴大施政的社會基礎，盡量爭取包括泛民主派在內的各方力量的支持。要改善與反對派政黨的關系，政府就必須考慮他們的利益訴求，并著手把反對派中相對理性的政黨領袖和相對溫和的政黨領袖吸收進政府擔任職務，建立更廣泛的聯合政府，以爭取他們對政府施政的支持。目前的行政長官沒有政黨背景，但不久的將來政黨人士擔任行政長官有可能成為現實。雖然當選人要退出所在的政黨，但這并不能割斷其與原所在政黨的關系。這是因為，在香港立法會分區直選采用比例代表制，導致立法會議席的嚴重分散化，目前即使是最大的政黨也控制不了四分之一議席，從而在香港形成特定意義上的多黨制。在任何政黨都是立法會的少數政黨的情況下，屆時的行政長官不僅要依賴原所在政黨的鼎力支持，還要組建“聯合政府”，通過政治委任制把與自己在政治光譜上處于相同或相近位置的政黨人士吸收進入政府任職，以擴大自己的施政同盟。

與組建“聯合政府”相適應的制度變革是提高行政長官在政制中地位的超脫性。組建“聯合政府”必定擴大政黨對政府的滲透力和控制力，為此必須提高行政長官在政制中地位的超脫性，以免受到過多掣肘。香港的政制模式類似俄羅斯的超級總統制，但香港行政長官與俄羅斯總統在政制中的地位不可同日而語。俄羅斯總統地位很超脫，俄羅斯總統是國家元首，是俄羅斯聯邦憲法、人和公民的權利與自由的保障，總統不屬于三權分立中的任何一方，地位很超脫。總統有權解散議會，而議會只有指控總統犯有叛國罪或其他十分嚴重罪行并經最高法院確認后才能彈劾總統。國家杜馬對政府提出不信任，辭職的是總理等內閣成員，總統卻“安然無恙”。而香港行政長官領導的政府在政制內要向立法會負責，定期向立法會作施政報告，答復立法會議員的質詢等，這些制度設計無疑限制了行政長官在政制中的地位。為提高行政長官在政制中的地位，可專門設立副行政長官領導政府工作并向立法會負責，行政長官不再向立法會負責，但立法會可以對其提出彈劾。考慮到實踐“聯合政府”的要求，副行政長官來自立法會中最大政黨，由行政長官提名，報中央政府任命。設立副行政長官，既能夠提高行政長官在政制中地位的超脫性，避免行政長官受到過多掣肘；同時又滿足政黨獲得部分行政權的要求，有利于協調政府與立法會（包括立法會中的重要政黨）的關系。此外，根據《香港基本法》第73條第9項的內容，立法會可以彈劾行政長官，指控行政長官的理由有嚴重違法或瀆職行為。把瀆職作為指控行政長官的理由顯然較容易啟動彈劾，這對行政長官的權威構成了很大的制約。為提高行政長官的權威，可借鑒俄羅斯的總統彈劾制度，將香港立法會對行政長官的指控理由調整為“叛國罪或其他十分嚴重罪行”。□