社區社會組織發展與社會管理創新——基于寧波市海曙區的研究

□ 郁建興 李慧鳳

2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，要求“進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能，強化各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”這揭示了社會組織在社會管理新格局中的地位和作用。

社區社會組織是基層社會領域中最為重要的組織形式之一。作為根植于社區內的社會組織，它是居民為滿足自身需求而自發組織起來的，具有自發性、草根性、自治性等特征。社區社會組織也是居民參與經濟生活、社會生活、文化生活的組織平臺。近年來，社區社會組織發展迅猛，基本涵蓋了社區服務類、社區事務類、文化體育類、慈善救助類、社區維權類等眾多領域，形成了門類多樣、層次清晰、覆蓋廣泛、作用明顯的社區社會組織體系。目前，已有多個城市對社區社會組織的登記和備案制度、評估監督制度進行了完善和創新，并相繼出臺一系列促進社區社會組織培育發展的政策。

社區社會組織由社區居民以社會聯結方式團結起來，這種聯結方式的基礎是“對一個由某種共同性統合而成的群體的共同成員感情”①列奧·馬修：“凝聚性‘公眾’的分立成形”，鄧正來、亞歷山大主編，《國家與市民社會》，中央編譯出版社1999版，第284頁。。從這個意義上說，社區社會組織最能夠體現社區共同體思想。當前社區社會組織在參與社會管理、提供公共服務方面發揮了重要作用，但這種參與仍處于初級階段，多表現為形式上的分散參與。社區社會組織面臨著發育良莠不齊、參與渠道不暢、資源整合有限等問題，在推進社會管理體制改革中難以發揮應有的作用。本文在社會管理視野中考察社區社會組織發展，試圖通過解讀寧波市海曙區案例，揭示出社區社會組織推進社會管理創新的意義及其限度。

一、社會管理視野中的社區社會組織

經典現代化理論認為，社會轉型是一個從傳統社會向現代社會的整體性轉變，包括政治、經濟、文化和體制、觀念等諸多方面都發生深刻變化①C.哥邁尼：“現代化的整體轉型”，謝立中、孫立平主編：《二十世紀西方現代化理論文選》，上海三聯書店2002年版，第186－187頁。。社會轉型推動社會管理體制改革以適應社會發展要求。同時，治理理論、公民社會理論的興起，給社會管理體制改革提供了新的理念和思路。治理理論家羅西瑙指出，治理“既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制”②James N.Rosenau and Ernst Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge University Press，1992，p.5.。另一位治理理論家斯托克也將治理界定為“出自政府，但又不限于政府的一套社會機構和行為者”③斯托克：“作為理論的治理：五個論點”，《國際社會科學雜志》（中文版）1999年第1期。。這表明，政府并非是社會管理的唯一主體，在政府之外，社會管理需要其他社會主體的參與，社會管理主體必然是多元的。同樣，在公民社會中，被治理者也是治理者，治理的合法性來源于多元治理主體，善治成為使公共利益最大化的社會管理方式。從這個意義上說，“社會治理”（social governance）比“社會管理”（socialmanagement）在表述上更能體現出治理的理念。具體而言，社會治理的興起體現出了三種轉變：一是政府職能轉變，即從“經濟發展型政府”向“公共服務型政府”轉型；二是社會管理理念轉變，即從“政府對社會的管理”向“社會自我治理”轉變；三是社會管理方式轉變，從“傳統單向度控制方式”轉變為“多元合作共治方式”。十七屆五中全會關于“十二五”規劃的建議中指出，必須形成政府主導與社會協同的社會管理新格局，“發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”。無疑，“十二五”時期將是我國社會管理體制改革與創新的重要時期。

國外的社區社會組織基本上是在社區自治背景下發展起來的，社區組織等非政府組織被界定為私人部門，只要這些組織在法治框架內行動，政府無權干涉其具體形態和職能等。Fred Powell與Martin Geoghegan認為社區主導是社會發展模式之一④Fred Powell and Martin Geoghegan，Beyond Political Zoology：Community Development，Civil Society，and Strong Democracy，Community Development Journal，July 2005，p.129.。在鄰里和社區中，社區發展合作組織、信仰服務和綜合的社區計劃都是以社區實踐為基礎的⑤Marry Weil，Contexts and Challenges for 21st—Century Communities，Handbook of community practice，Sage Publications，2005，p.21。不斷擴大社區社會組織參與社區建設已經成為歐洲各國社區發展的一個顯著趨勢⑥Henderson ，European Trends in Community Development，a presentation to the seminar“Community Partnership Building in Central and Eastern Europe”，Romania，Sovatia，March 2003，p.28.。美國、英國、荷蘭、愛爾蘭等國將一些社區發展計劃作為獨立的政策來執行，并且當地政府與社區發展組織之間建立了正式合作關系，將社區發展計劃法制化、制度化。在荷蘭，一些社區發展計劃中的社會組織，由政府提供財政贊助，撥予資金。有的還專門設立了社區發展基金來為社區社會組織發展提供政策保障和財力支持⑦Gerard Hautekeur，Community Development in Europe，Community Development Journal，September 2005，pp.387—394.。以社區發展尤其是以社區社會組織發展為主導的鄉村建設規劃，在美國、歐洲和澳大利亞被公認為是提高落后地區可持續發展和當地人積極應對變革能力的關鍵因素⑧Lynda Herbert—Chesire，Vaughan Higgins，From risky to responsible：expert knowledge and the governing of community—led rural development，Journal of Rural Studies，2004（20），p.290。國外社區還十分重視社區居民的自組織能力建設⑨Katharine Kelly，Tullio Caputo，Case Study of Grassroots Community Development：Sustainable，Flexible and Cost—Effective Responses to Local Needs，Community Development Journal，March 2005，p.235.。以美國西雅圖街區為例，為了促進街區的意愿表達，作為政府行政部門的街區工作部通過為西雅圖居民提供資源和發展機會，鼓勵他們建立富有影響力的各種社區組織，強化居民的自組織能力，動員居民、特別是那些未被充分代表的居民（如移民、難民和低收入群體）積極參與公共事務治理，從而最終改善他們的生活質量。在實踐中，街區工作部并不下達行政指令要求社區成立居民自治組織，而是以資源支持等方式間接引導。如設立街區配套基金，通過為居民自組織項目提供獎勵資金的方式，鼓勵居民開展各類以促進街區發展為目標的建設項目，從而提升居民的自組織能力。同時，街區工作部以設立街區/區域協調員的方式，作為連接居民、社區和市政府的常規渠道，并針對特定的社區/區域發展項目，采用街區參與外展服務、機構和學校發展合作項目以及歷史遺跡保護項目等方式，推進具體發展建設項目的良好實施①資料來源：本項研究課題組2011年7－8月西雅圖實地調研。。

我國的社區社會組織是在社會轉型背景下發展起來的。社區制被認為是繼單位制和街居制之后，順應中國市場經濟改革的新型基層社會管理體制。然而，由于我國社區建設“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”②丁元竹：“社區與社區建設：理論、實踐與方向”，《學習與實踐》2007年第1期。，因此，政府成為社區社會組織培育的主導者和指揮者。針對政府在培育社區社會組織中存在的大包大攬問題，有學者提出“社會性團結”概念，指出培育應該是政府扶助下的民間組織的發展過程，是以民間組織為主體的自我成長過程③王思斌：“城市社區建設中的中介組織培育”，《北京行政學院學報》2001年第1期。。有學者從多中心治理理論出發，認為政府購買民間組織服務有助于形成多中心供給模式，建立政府購買服務機制需要發揮中央與地方兩個積極性④曾永和：“上海對政府購買非政府組織服務的探索與實踐”，《理論文萃》2007年第6期。⑤趙立波：“完善政府購買服務機制，推進民間組織發展”，《行政論壇》2009第2期。。有學者從公私部門的伙伴關系和國家與社會的相互增權角度出發，指出那些自主性強、民主治理良好的民間社團組織，可以成為政府得力的助手⑥顧昕、王旭、嚴潔：“公民社會與國家的協同發展——民間組織的自主性、民主性和代表性對其公共服務效能的影響”，《開放時代》。有學者提出互動模式，即搭建政府與社區社會組織良性互動的平臺，拓展多元化互動模式和互動領域，在公民參與中實現良性互動⑦張靜波：“社區社會組織參與社會建設的路徑”，《光明日報》2009年11月4日。。還有學者基于公民參與視角，指出居民參與型社會組織比政府組織為居民提供服務更為便利，比企業更能發揮公益組織的特長，比一般社區社會組織在動員居民參與社區服務方面更有優勢⑧陳洪濤、王名：“社會組織在建設城市社區服務體系中的作用——基于居民參與型社區社會組織的視角”，《行政論壇》2009年第1期。萬軍、張希：“依托社區社會組織另辟公共服務蹊徑”，《社區》2010年第1期。。

當前，我國原有的社會管理格局已不再適應社會發展，社會組織發展已經遇到了來自制度、法律和政策方面的瓶頸。政府對社會組織管理的雙重管理體制所帶來的直接后果是社會組織發展的混亂狀態，可能產生相關部門之間的責任推諉或管理重復⑨何增科：《中國社會管理體制改革路線圖》，北京：國家行政學院出版社2009年版，第1頁。。社會組織管理的相關法律法規存在“層次不高，數量少，不配套，可操作性不強”⑩鄭杭生：《中國人民大學中國社會發展研究報告2006——走向更講治理的社會：社會建設與社會管理》，北京：人民大學出版社2006年版，第286頁。等問題，因此，改革社會組織管理體制成為當前社會管理改革的核心問題之一。有學者指出社會組織管理體制應由行政控制轉向分類監管、資源引導和行為控制。社會組織發展要考慮實行社會組織分類管理，在服務中實現管理?王名：“我國社會組織發展的歷史及趨勢”，《吉林大學社會科學學報》2009年第3期。丁元竹：“我國社會組織的管理創新”，《瞭望》2008年第12期。。也有學者從社會組織的政治意義出發，考察了社會建構方式轉型與執政邏輯調整?林尚立：“民間組織的政治意義：社會建構方式轉型與執政邏輯調整”，《云南行政學院學報》2007年第1期。。

總的來說，在社會管理視野中考察社區社會組織，意味著界定社區社會組織在社會管理中的角色和功能，劃分政府與社區社會組織的邊界和職責權限。社區社會組織是基層社會管理的重要主體，它能夠為居民提供交往互動的組織平臺，也能夠提供那些容易獲得的公共品。因其草根性和微型性特征，它能夠非常靈敏地發現需求信號，并迅速予以回應，它“擁有最了解公眾需求的優勢”。同時，在承接政府部分公共服務職能，尤其是在提供個性化、差異性、分散性、小規模服務方面，社區社會組織也具有顯著優勢。社區社會組織參與社會管理和提供公共服務的途徑通常有三種形式：一是居委會牽頭組織并提供物資場地幫助，二是政府通過向社區社會組織購買服務與其合作，三是社區社會組織自發組織并自我管理和服務。在其中，政府與社區社會組織開展合作具有重要的方向性意義。在合作過程中，政府的職責權限和行為方式又對社區社會組織

2006年第5期。發展產生一定影響。下面我們通過分析解讀寧波市海曙區的三個案例，試圖對以上問題進行一些思考。

二、社區社會組織推進社會管理創新：三個案例

海曙區是寧波市的中心城區，下轄8個街道、74個居民委員會。作為經濟先發地區，海曙區在培育與發展社區社會組織方面具有強烈的改革創新意識。2003年，海曙區出臺《社區民間組織管理辦法（試行）》，拉開了海曙區社區社會組織發展的序幕。截至2011年4月，海曙區74個社區中共有各類備案的社區社會組織1044家。海曙區還成立了“為社會組織服務的社會組織”，即社會組織服務中心，為社會組織提供相互交流、孵化、登記和項目運作等全方位的服務；取消了公益性社會組織業務主管單位的前置審批，實行直接登記制度；利用福利彩票公益金，資助社區社會組織公益服務項目；初步構建起了區社會組織服務中心、街道民間組織聯合會、社區社會工作室等三級社會服務網絡。

1、社區社會組織參與青少年教育

現代社區更像是一個陌生人社會，而不是具有共同體特征的“熟人社會”。在這種環境中，居民之間的交流非常少，尤其對于青少年來說，放學以后基本上呆著家里打游戲或者上網消磨時間，這給不少家長帶來了苦惱，家長們希望孩子們能更好地度過課余時間。青少年教育是社會管理的重要內容，除了上學期間的學校管理外，課余時間的校外管理也不容忽視。由于現代社區中居民的互動較少，難以形成號召力，而且對資源的獲取能力較弱。相應地，居委會成為社區社會組織的發起者和組織者，社區居委會在整個過程中采取了宣傳告知、提供場所、募集資金、組織活動等方式。實踐表明，社區青少年組織得到了良好發展，并在豐富青少年業余生活上取得了良好效果。

案例：華興社區的青少年協會

華興社區是一個新型社區，青少年占社區總人口的23％，僅“海光新都”就有孩子600余人，居民以年輕的三口之家為主，文化素質高，而孩子與孩子之間缺少玩伴，家長與家長之間缺乏溝通。2003年，社區成立了青少年協會，它是以培養青少年自強、自律、自信為出發點，實現青少年的自我管理、自我服務、自我協調的社區社會組織。青少年協會通過發邀請書的方式，改變了以往家長的“一手操辦”，讓孩子們感覺到被重視，激發了他們的參與熱情，自主參與到協會選舉中來。通過上臺演講，由學生投票，選出他們喜歡的小領袖。在協會里，他們不會被管束，能充分發揮潛力和想象，自己組織策劃、布置活動場所，用他們獨特的方式做他們自己喜歡做的事。青少年協會策劃并開展了“蓮心池”、殘疾人通道、“順風”車站、“游園喜結忘年交”、“美冶心靈老少行”、“我為老人做一餐”，體驗農家淳樸的田園生活，體會農作的辛勞等一系列活動。家長們對這樣的方式也很歡迎。同時，鄉村的孩子也被接到社區，同社區的孩子同玩、同樂、同住，感受城市社區大家庭的溫暖與和諧。社區的孩子還和寧海岔路鎮高塘小學的貧困學生結隊，他們通過“愛心義賣”把平時的零花錢積攢起來，幫助該校的兩名學生上學。通過這一系列活動，培養了孩子們熱愛社區、熱愛家鄉、熱愛祖國的道德情操。

華興社區的案例表明，青少年協會這一社區社會組織在承接政府（在社區文化和社區教育方面）社會管理職能中發揮了重要的協同功能。一方面，政府由于管理體制、運作機制、行政程序、信息渠道等多方面原因，無法對社區居民這些分散、個性化、多元化的需求給予及時回應。而青少年協會發端于社區居民，在發現需求信號、提供非規模化管理和服務方面具有明顯優勢。協會成員都是社區內的居民，他們通過自主投票選舉的方式選出小領袖，因此能夠更容易發現自身需求并用他們獨特的方式做喜歡做的事。另一方面，在青少年協會成立初期，社區居委會作為號召者和組織者為協會提供了場地和物資幫助，在協會發展過程中，居委會也一直參與其中為青少年提供必要的幫助。可見，社區居委會通過青少年協會來完成對青少年教育的社會管理職能，可以說，無論是居委會還是青少年協會都具有很強的自主性，它們在社區社會管理中發揮了不可替代的作用。

2、社區社會組織參與養老服務提供

寧波市居家養老服務體系入選“浙江省2010年度十大民生工程”。截至2010年10月，寧波市已有239個社區和780個村建有居家養老服務中心（站）。服務中心（站）向老年人提供生活照料、家政服務、探望看護、衛生保健、休閑娛樂、文體教育等養老服務。政府購買居家養老服務采取了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的運作模式，其中政府扶持表現在政策規范和公共財政支持等方面。2006年，寧波市政府出臺《關于推進居家養老服務工作的若干意見》（甬政辦發［2006］17號）。2007年，市民政局下發《關于促進居家養老服務規范運作的指導意見》（甬民發［2007］46號）和《關于加快推進居家養老服務工作的通知》（甬民發［2007］92號）。2009年，寧波市民政局、質量技術監督局共同發布了寧波市《居家養老服務機構等級評定規范》，對“居家養老服務”和“居家養老服務機構”做出明確定義。

案例：政府向“星光敬老協會”購買居家養老服務

2004年3月，寧波市海曙區人民政府出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養老服務。2004年9月，這一政策在全區65個社區中全面推行。“星光敬老協會”是一個依法注冊，擁有3462名會員的社會團體，具有廣泛的社會基礎，有能力去實施居家養老服務項目的運作。在這一體系中，由海曙區政府出資，向非營利組織——星光敬老協會購買居家養老服務，社區落實居家養老服務員，每天上門為轄區內600余名老人提供包括生活照料、醫療康復、精神慰藉等服務。服務方式包括“走進去、走出來”。為了滿足24小時托老護理需求，2006年成立了居家養老照護院。與此同時，招募義工為老人服務，并于2007年成立了居家養老義工招募服務中心，擴大和完善義工隊伍。目前，海曙區每年有600多名高齡、獨居、困難老人享受政府購買服務，有820余名獨居、困難老人享受義工結對上門服務，有480余名相對困難老人享受低成本個人購買服務，有287名居家老人享受全天候照護服務，有168名困難老人享受企業認購超時服務，有42名特殊困難老人享受社會個人對其認養服務，有84名身患慢性病和心理疾病老人享受“三合一”家庭團隊服務（社工、義工、社區責任醫生組成團隊定期入戶向結對的困難老人服務）。在搭建平臺使老年人走出家門獲得服務方面，海曙區創辦了25家街道、社區“日托服務中心”，建立了10分鐘醫療服務圈，成立了730余家以老年人為主體的社區民間組織。截至2010年底，受益老年人群數量為4.18萬人。

星光敬老協會的運作大致分為兩個階段。第一階段，自2004年3月起至2008年初，工作重點是給予居家老人有品質的生活關注，即主要實施對居家老人的生活照料，同時進行精神慰藉和醫療康復的服務運作。第二階段，自2008年初至今，在繼續給予居家老人有品質生活關注的同時，把工作的著力點轉移到給予居家老人有品質的精神關注服務上來，即主要實施使居家老人在精神上得到敬重，做到有尊嚴養老、在情感上得到慰藉；做到不孤獨寂寞養老、在心理上得到滿足；做到心情愉悅養老。許多社區通過創造條件，整合社會資源，通過建立“日托中心”拓展老人的日常活動空間；各種老年民間組織也為老人走出來提供空間。“獨居老人聯誼會”、“高血壓保健交友俱樂部”等組織不斷涌現，為老人之間的溝通和交流提供平臺。海曙區不斷開拓購買社會組織服務的范圍，無論是區政府、還是街道、社區需要的服務與活動，只要社區社會組織能夠提供，就優先向這些組織購買。

上述案例表明，“星光敬老協會”負責具體運作養老服務，一方面，它能夠提供更為多元化、個性化、專業化、精細化的服務，滿足了老人的需求，比政府具有更強的靈活性和滲透性。另一方面，它踐行了“以老養老”理念，開創了社會化居家養老模式。服務老人不僅是政府、社會和老年人子女的事，更重要的是老年人自身和老年人群體自己的事。因此，養老服務不僅要靠外部關注，也要靠內部關注實行自主養老，從而建立外部關注和內部關注有機結合的長效機制。同時，政府向社會組織購買服務也可以減輕政府的財政負擔，降低行政成本，提高行政效率，緩解財政困境和就業壓力，增加社會效益。而且，通過義工招募，積極推行個人購買服務、企業認購服務、社會認養服務等，提高了社會參與度，把蘊藏在社會中的巨大資源挖掘出來，從而更好地滿足了需求。可見，在提供公共物品和公共服務方面，社區社會組織可以成為政府的重要合作伙伴。政府與社會組織在各自擅長的領域里協同合作，使得公共服務供給更有效率，從而創新了公共服務供給機制。

（三）福利彩票公益金資助社區社會組織

發行福利彩票，籌集福利彩票公益金，是國家發展社會福利事業的一項特殊政策。2009年，海曙區民政局對全區16家社區社會組織給予 2000—20000元不等的扶持資金，重點培育和發展一批公益性、服務性的社區社會組織。同時通過項目申報的形式，借助市福彩公益金提供的30萬元資金，重點資助了14個社區社會組織公益服務項目，用于2010年公益服務項目的運作。各街道相應設立了社會組織培育發展經費，重點用于設施完善、日常活動、節前慰問和幫困救助。同時街道、社區積極動員社會資源，借助市場運作和共建單位合作，許多社區民間的大型活動經費由企業來冠名出資，實現了社區社會組織與企業互惠互利的“雙贏”目標。與北京、上海、深圳不同，海曙區扶助的是最基層社區居民的自發草根公益活動。除了資金資助，海曙區還適當提供場地、設備、技術支持和能力建設等資助。

案例：牡丹社區的快樂義工團

2009年，海曙區首次利用福利彩票公益金資助社區社會組織公益服務項目，開創了福彩公益金資助社會組織領域的先河。白云街道牡丹社區快樂義工團就是被資助的對象之一。牡丹社區快樂義工團以“互助、公益、服務”為宗旨，以為社區弱勢群體服務為目的，積極開展為社區殘疾人、孤寡、獨居、空巢老人送愛心、送溫暖活動。義工團的成員身兼藝術團員和義工團員雙重身份，藝術團和義工團幫助服務社區居民、關愛弱勢群體、發揮自身的特長舉辦各類活動，通過團隊活動吸引更多的居民加入，并開展針對不同群體的專題活動，吸引新老居民積極參與。如親情聊天室作為關愛社區老年人精神養老的品牌團隊，拓展活動內容，組建大阿嫂服務隊，對社區五位高齡及行動不便的老人進行生活照料，老人需要什么，大阿嫂們服務什么，如買菜、打掃衛生等。布谷鳥服務隊還注重向外延伸，與聞裕順敬老院、西郊敬老院24位老人結對，對老人進行貼心服務，定人定時定內容，談心聊天，打掃衛生，使愛心傳播更遠更廣。此外，義工團還成立了“速遞快車”，整合社區和諧促進員、義工隊員隊伍，對社區突發事件、特殊問題、民生民情等第一時間快速反饋給社區，快捷處理問題，使社區更加安定和諧。快樂義工團開展的“快樂義工便民服務活動”內容非常豐富，有理發、修鞋、量血壓、裁剪、計生咨詢、職業介紹等，參加活動的志愿者10多人，為居民服務180余人次。

上述案例表明，福彩公益金資助使社區社會組織發展所需的經費得到了保障，社區社會組織不再因資金問題而處處受限，而能夠在政府財政支持下良好發展。快樂義工團是十分典型的居民自發自治組織，居民不僅可以在組織中滿足自己的愛好，也可以通過志愿形式服務群眾。這類社區社會組織能夠增加居民之間的情感交流，提供志愿服務，增加居民的幸福感。組織成員之間是非常純粹的鄰里互助關系，這種共同體思想使現代社區中的疏離感轉化為一股凝聚力，以集體行動方式參與公共生活。同時，政府通過對福彩公益金資助的社區社會組織進行定期評估，對社區社會組織給予必要引導和監督。可見，自發的微型的草根組織的良好發展不僅僅在于組織自身的管理服務能力，也需要政府給予必要的財力物力支持。福彩公益金資助社區社會組織的探索，走出了一條社區社會組織培育和發展的新路徑。

三、結論與討論

社區社會組織參與青少年教育、養老服務提供以及獲得福彩公益金資助等案例表明，草根的、微型的社區社會組織以其自身的特點和優勢在參與社會管理和公共服務中業已發揮重要的協同作用。尤其在提供公共產品和公共服務方面，社區社會組織不僅承接了政府部分公共服務職能，更為重要的是，社區社會組織提供了小而分散、個性化和差異性很強的社會性服務，這是政府規模化、制度化供給機制難以提供的，從而彌補了政府公共服務供給的不足。而且，社區社會組織為社區居民參與公共事務治理提供了有效平臺，對于推進基層參與和促進公民意愿集結發揮了重要作用。

社區社會組織發展對于推進社會管理創新具有重要意義，主要表現在以下三個方面：

一是社區社會組織作為社會管理主體之一參與社會管理和公共服務，從而改變了以往政府大包大攬的單向度控制式管理局面，構建了社會管理新格局。我國社會管理體制脫胎于計劃經濟體制，是缺失社會自主性的政府管理社會體制。政府是社會管理的唯一主體，幾乎壟斷了所有資源。社區社會組織在市場經濟體制和社區制基層社會管理體制下生長發育起來，在社區里從事公益性、服務性、文體娛樂性等活動，這些活動大多屬于社會管理和公共服務范疇。社區社會組織參與社會管理和公共服務表明，在良好的制度環境和政策扶持條件下，社區社會組織可以成為社會管理的重要主體，成為政府在基層社會領域里重要的合作伙伴，形成與政府合作共治的新型社會管理格局。

二是社區社會組織在與政府的協同治理中，自身素質得到提高，自我管理和自我服務能力得到加強，這不僅有利于社區社會組織自身成長，也有利于促進社區社會組織與政府進一步合作。在實踐中，一些能力較強的社區社會組織在與政府合作過程中，不僅得到了政府的信任和認可，而且被逐步吸納進決策層，對一些公共決策產生影響。社區社會組織參與到公共政策過程中，尤其是那些“未被充分代表”的邊緣化的群體能夠參與到社區發展規劃制定中，使他們對公共事務的意愿能夠被及時表達，可以促使居民的參與熱情大大提高。這種來自政府的肯定和支持對社區社會組織的發展具有重要意義，它也說明，在推進社會管理創新過程中，社區社會組織確實發揮了重要作用。

三是社區社會組織在公共產品和公共服務提供上不僅彌補了政府公共服務供給不足，而且創新了公共服務供給機制。社區社會組織在公共產品和公共服務提供上的最突出優勢在于及時發現居民需求信息并對其作出迅速回應，這種以需求為導向的服務供給邏輯改變了以往政府自上而下向社區投入資源的決策方式。同時，社區社會組織能夠提供更為多元化、個性化、專業化、精細化的服務，這些服務與居民日常生活息息相關，而政府大而同一的、規模化、制度化的公共服務供給機制卻無法有效提供。從這個意義上說，它能夠彌補政府公共服務供給的不足。政府向社區社會組織購買服務，政府通過福彩公益金以項目制形式資助社區社會組織等方式，探索出一條新型的服務供給路徑，即政府與社會合作共治路徑，從而開創了“非政府”、“非市場”的社會化服務供給機制，創新了公共服務供給機制。

與此同時，社區社會組織在推進社會管理創新中也存在著不足。具有表現在：

首先，社區社會組織發育良莠不齊，社會參與能力不足。由于社區社會組織功能結構簡單，內部管理不夠規范，加上缺乏規劃引導和監督，因此，社區社會組織呈現出無序發展態勢，一些組織還存在危及基層社會穩定的隱患。很多社區社會組織游離在政策體制之外，只有那些自身發展較好、得到政府資助的社區社會組織在服務領域中發揮了重要作用，大多數社區社會組織參與社會管理和公共服務仍處于初級階段，表現為形式上的分散參與和自身參與能力不足。

其次，社區社會組織參與社會管理和公共服務領域有限。社區社會組織大多從事與公共服務有關的活動，這與政府資助有一定關系。其中，政府對社區文體類的社會組織采取自籌、接受捐助等方式；對社區服務類的社會組織，采取政府購買服務的方式，委托社會組織提供服務項目；對社區維權類的社會組織，采取政策引導、法律服務和業務指導等方式；對社會事務類的社區社會組織，采取權隨責走、費隨事轉、事費配套、政府購買崗位、購買服務和項目資助等方式。可見，社區社會組織發展并不是根據居民或社區社會組織各自的需要或偏好自主決定的，而是與政策引導有很大關系，這是一種依賴性和限制性并存的成長方式。

最后，社區社會組織發展的成功經驗推廣具有一定難度。目前大多數社區社會組織研究選取的是成功案例，這些案例具有示范和推廣意義，因此得到了政府和學術界的青睞。這些案例對于彌補現行制度體制運行的缺陷以及改善政府與社會關系起到了重要實踐驗證和理論啟發作用，是社區社會組織發展的主流方向。但是，我們也不能忽視那些失敗的社區社會組織案例。需要指出，社區社會組織隸屬于社區這個地域范圍，因此，它的實踐效果與這一區域的制度政策和經濟社會發展都有一定聯系，地域局限性非常明顯。從這個層面上說，社區社會組織的經驗推廣具有一定難度，這就要求我們在基于先發地區的社區社會組織研究上，擴展社區社會組織的地域研究，從而試圖找出社區社會發展推進社會管理創新的一些普遍性因素。

總之，我國社區社會組織發展還處在初級階段，許多問題需要深入研究。我們需要在社會管理視野中思考社區社會組織的發展模式，界分政府與社會二者之間的邊界與職責，充分發揮社會組織推進自律自治、形成社會認同、促進多元融合、集結公民意愿、實現利益表達等作用，從而推進社會管理創新。在具體運作上，社區社會組織需要加強自身能力建設，優化組織結構，完善運作機制，進行管理創新。同時，政府需要提供完善的制度框架和健全的政策法規來為其營造良好的生態環境，政府、市場與社會組織之間的協作也需要拓寬領域，創新方式，將社會治理理念融入實踐，推進社會管理體制創新。