關于《刑法修正案 (八)》對社區矯正影響的調研報告

王進義 (吉林省司法廳廳長 吉林長春 130051) ■文

關于《刑法修正案 (八)》對社區矯正影響的調研報告

王進義 (吉林省司法廳廳長 吉林長春 130051) ■文

Research Report on the Impact of the 8th Amendments to the Criminal Law on Community Corrections

第十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的《中華人民共和國刑法修正案 (八)》 (以下簡稱《刑法修正案(八)》),規定了 “依法實行社區矯正”,標志著我國社區矯正法律制度的確立,對于改革與完善我國刑罰執行制度意義重大,影響深遠。《刑法修正案 (八)》施行后,它將對司法行政系統廣大社區矯正工作者帶來怎樣的思想撞擊?社區矯正工作將有怎樣的發展前景?如何在新形勢下破解依法推進社區矯正工作的難題?帶著諸多問題,我們進行了深入的調研。現將調研情況報告如下：

一、吉林省社區矯正實現了由局部試點向全省試行的重要跨越,五年來的實踐為依法實行社區矯正積累了寶貴經驗

2006年 2月,在省委、省政府的正確領導和高度重視下,我省主動開展了社區矯正試點工作。5年多來,我們認真貫徹司法部和省委、省政府的部署和要求,與有關部門密切配合,試點和試行工作順利推進、健康發展。

一是省委、省政府高度重視,各有關部門協調配合,社區矯正工作順利推進、健康發展。我省社區矯正從啟動試點到全面試行,始終得到了省委、省政府的高度重視與關注,省委常委會和省政府常務會議曾專題研究社區矯正試點工作。為順利推進試點和試行工作,省委、省政府就機構設置、隊伍組建和專項經費等問題,先后制定并出臺了一系列保障性政策和措施,并將省級工作經費列入年度財政預算。

二是領導體制和工作機制建立健全,設置專門的管理機構,社區矯正執行網絡覆蓋全省。在全省形成了黨委政府統一領導,司法行政部門牽頭組織,相關部門協調配合,司法所具體實施,社會力量廣泛參與的社區矯正工作領導體制和工作機制。省、市 (州)、縣 (市、區)司法行政機關均設置由編制部門批準的社區矯正工作管理科 (處),實現了社區矯正管理機構專設、編制單列、人員專職,執行網絡全省覆蓋。

三是積極采取有效措施,加強基層司法所工作力量,社區矯正專群結合工作隊伍不斷發展壯大。積極采取各種有效措施,充實和加強基層司法所社區矯正工作力量。按照職業化、專業化、社會化的目標,建設以司法行政工作者為主體的刑罰執行隊伍、以社會工作者為輔助的專業化幫教隊伍和以社會幫教志愿者為補充的志愿服務隊伍。目前,全省司法所從事社區矯正工作的在編人員已達 2619人;由政府出資,為司法所配備的社區矯正公益性崗位招聘人員 2643人;發展聘任社區矯正社會志愿者 14747人。

四是建立和完善相關規章制度,符合非監禁刑罰實際的制度框架和工作流程基本形成,社區矯正工作依法規范運行。試點以來,我們與有關部門,先后制定了《吉林省社區矯正試點工作實施意見》、《吉林省社區矯正工作暫行辦法》、《吉林省社區矯正工作領導小組例會制度》、《吉林省社區服刑人員管理辦法 (試行)》、《吉林省社區服刑人員教育工作規定 (試行)》等規范性文件。隨著社區矯正工作在全省的試行,制定出臺了《關于在全省試行社區矯正工作的意見》、《吉林省社區服刑人員風險評估暫行辦法》、《吉林省社區服刑人員矯正效果評估暫行辦法》,形成了我省社區矯正工作的基本制度框架,依法規范了全省社區矯正工作。

五是積極探索具有我省特點的社區矯正工作模式,不斷提高教育改造質量,全面落實社區矯正工作三項任務。加強對社區矯正人員的教育矯正。根據《吉林省社區矯正人員教育工作規定 (試行)》,通過公益勞動、心理咨詢、個案矯正、分階段教育等多種教育矯正措施和方法,教育矯正社區矯正人員的不良心理和行為惡習,增強了教育改造效果,防止了再犯罪。如樺甸市“一室三基地”建設、長春市 “精心構建六大體系”等做法在司法部、吉林省人民政府辦公廳簡報信息上予以刊發;加強對社區矯正人員的監督管理。根據《吉林省社區矯正人員管理辦法 (試行)》,制定了社區矯正人員報到、遷居、外出請銷假、教育學習等監管制度,成立了監督考察小組,通過談話、走訪、分類分級管理,落實管控措施,避免脫管、漏管現象發生;加強對社區矯正人員的社會適應性幫扶。積極協調有關部門,將符合最低生活保障條件的社區矯正人員納入最低生活保障范圍,為符合條件的農村籍社區矯正人員落實責任田,保障其必需的生活來源,調動其改造積極性,減少了再犯罪。自 2009年以來,全省組織社區矯正人員集中教育 39876人 (次),個別談話 46840人 (次),心理咨詢 9039人 (次),公益勞動 39231人(次),辦理低保 793人、落實責任田 2892人、開展技能培訓 1741人、指導就業或就學 2615人。

5年來,我省社區矯正工作,高點起步,規范運作,快速推進,發展健康,實現了由局部試點向全省試行的重要跨越。目前,全省累計接收社區矯正人員 12739人,解除矯正5592人,現有社區矯正人員 7147人,再犯罪率 0.06%,取得了明顯成效。一是對社區矯正人員進行有針對性的監督教育,有效防止了脫管、漏管,為維護我省社會和諧穩定發揮了積極作用;二是綜合運用社會力量參與對社區矯正人員的矯正與幫扶,矯正的手段和方式日益豐富,絕大多數社區矯正人員能夠認真接受矯正,遵紀守法意識和社會責任感明顯增強,矯正期間的再犯罪率始終控制在較低水平,教育矯正質量不斷提高;三是降低了刑罰執行成本,節省了大量監管經費,為司法行政機關承擔非監禁刑罰執行積累了經驗;四是推進了社會管理創新,全省各級司法行政機關自覺地把社區矯正工作放到社會管理創新中來謀劃和推進,堅持把管理與服務、控制與疏導、改造與幫扶結合起來,著力構建社區矯正人員管理新體系,在維護社會和諧穩定中發揮了積極作用。我省社區矯正工作的模式和做法多次得到司法部領導的肯定,并在 2009年全國社區矯正工作會議上介紹了經驗。

二、《刑法修正案 (八)》為社區矯正的發展提供了強大的動力,也使社區矯正工作面臨新的壓力和挑戰

《刑法修正案 (八)》對社區矯正相關內容的修改,主要集中在刑法第三十八條、第七十二條、第七十四條、第七十六條、第七十七條、第八十一條、第八十五條、第八十六條。

結合上述條款,在調研中我們感到,《刑法修正案 (八)》頒布和施行,對社區矯正意義重大、影響深遠,但同時,也賦予社區矯正更加繁重的職責,面臨著新的壓力與挑戰。

積極影響之一：在我國刑事基本法中確立社區矯正制度,使社區矯正這一刑罰執行制度具有明確的法律依據。《刑法修正案 (八)》首次將社區矯正制度寫入我國刑事基本法律之中,標志著我國社區矯正法律制度的確立。修改了原刑法“被判處管制的犯罪分子,由公安機關執行” (第三十八條)、“被宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗期限內,由公安機關考察”(第七十六條)、“被假釋的犯罪分子,在假釋考驗期限內,由公安機關予以監督” (第八十五條)的規定。明確規定：“對判處管制的犯罪分子,依法實行社區矯正”(《刑法修正案 (八)》第二條);“對宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗期限內依法實行社區矯正” (《刑法修正案(八)》第十三條);“對假釋的犯罪分子,在假釋考驗期限內,依法實行社區矯正”(《刑法修正案 (八)》第十七條)。

積極影響之二：明確了緩刑、假釋標準,完善了管制刑及緩刑、假釋的執行方式。《刑法修正案 (八)》第十一條將緩刑的適用標準具體化為“犯罪情節較輕、有悔罪表現、沒有再犯罪的危險、宣告緩刑對所居住社區沒有重大不良影響”四個要件;《刑法修正案 (八)》第十六條將假釋的標準修改為“認真遵守監規,接受教育改造,確有悔改表現,沒有再犯罪危險”,并同時規定“對犯罪分子決定假釋時,應當考慮其假釋后對所居住社區的影響”。以 “沒有再犯罪危險”代替“不致再危害社會”,使緩刑、假釋的適用條件更加明確,易于操作。同時,也使司法行政機關社會調查成為適用社區矯正的前置程序。《刑法修正案 (八)》第二條、第十一條增加了管制與緩刑規定中的禁止令,即在適用管制或緩刑時,可以根據犯罪情況,同時禁止犯罪分子在管制執行期間或緩刑期間“從事特定活動、進入特定場所、接觸特定的人”。據此規定,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定 (試行)》(法發 [2011]9號)。《規定》明確,司法行政機關指導管理的社區矯正機構負責禁止令的執行,對被宣告禁止令的犯罪分子依法監督管理。對違反禁止令、情節嚴重的緩刑犯,應當依法提請撤銷緩刑,執行原判刑罰。

積極影響之三：加速了我國社區矯正立法進程,助推社區矯正法及相關配合法規盡快出臺。《刑法修正案 (八)》規定依法實行社區矯正,為社區矯正立法預留了空間,必將推動社區矯正相關制度如具體項目設置以及社區矯正隊伍建設等的配套立法完善。目前,司法部為配合《刑法修正案(八)》的出臺,正在著手《社區矯正法》的起草、調研工作。所以,繼刑法規定社區矯正制度之后,一部系統的《社區矯正法》勢必令人引頸期待。由此可見,社區矯正的立法化進程的加快,給我國寬嚴相濟刑事政策的發揮提供更大的空間,將促使非監禁刑罰執行考察落到實處,真正發揮管制、緩刑、假釋的作用,使得寬嚴相濟刑事政策在非監禁刑罰執行中切實得到體現。

積極影響之四：促進了行刑權的統一,為司法行政機關依法實行社區矯正提供了法律依據。《刑法修正案 (八)》從刑事立法精神上有力回應了國際社會行刑社會化的要求,對社區矯正試點試行工作給予充分肯定,為司法行政機關履行指導管理社區矯正工作職能、積極推進依法實行社區矯正工作提供了法律依據,體現了黨和國家的高度重視,預示了社區矯正將有更廣闊的發展空間。

積極影響之五：使我國刑罰結構更加合理,順暢了監禁矯正與非監禁矯正之間的轉換。此次刑法修訂,使得我國刑罰結構更加合理化,條文規定更加科學化,刑事法網更加嚴密化,整個刑法體系進一步得到完善。確立了相輔相成的監禁矯正與社區矯正兩大矯正體系,以監禁矯正保障社區矯正的依法適用,通過推進社區矯正彌補監禁矯正的不足,使得行刑資源配置更加合理,刑罰效能進一步增強,行刑成本大幅度降低。

在看到積極影響一面的同時,我們更深切地感到,司法行政機關依法實行社區矯正,正面臨著前所未有的壓力與挑戰。

挑戰之一：《社區矯正法》尚未出臺,相關配套法規和程序保障還不健全。《刑法修正案 (八)》雖然規定 “依法實行社區矯正”,解決了社區矯正的法律依據問題,但內容還很原則,依法實行社區矯正的《社區矯正法》尚未出臺。在社區矯正的實踐中,依然存在著許多制約社區矯正發展的法律性和制度性障礙,社區矯正工作相關的配套法規的程序保障尚不完善,缺乏對社區矯正人員強有力的監督措施和手段,社區矯正懲罰力度過低,強制性執行后續手段相對較弱,監管手段相對落后。

挑戰之二：社區矯正人員的數量和結構發生變化,社區矯正人員占監獄押犯比重逐年增大。《刑法修正案 (八)》的貫徹施行,必將對社區矯正人員的數量和結構產生影響：

首先,從數量上看,社區服刑人員總量持續增長、占監獄押犯的比重逐年加大。一是《刑法修正案 (八)》明確了緩刑的適用條件,完善了假釋的適用條件,完善了對未成年人和老年人從寬處理的規定,將一些危險駕駛、惡意欠薪等危害嚴重、人民群眾反映強烈的違法行為入罪,降低食品藥品安全犯罪的入罪門檻、加重其法定刑等等。在今后一段時期內,隨著寬嚴相濟的刑事政策的深入貫徹,審判機關依法適用社區矯正將會進一步增多,社區矯正人員數量將呈上升趨勢。二是《刑法修正案 (八)》完善死刑法律規定,適當減少死刑罪名,調整死刑與無期徒刑、有期徒刑之間的結構關系。規范和限制對被判處死刑緩期執行犯罪分子的減刑(《刑法修正案 (八)》第四條);提高了被判處無期徒刑犯罪分子的假釋門檻;適當延長有期徒刑數罪并罰的刑期,數罪并罰總和刑期新突破,可以到二十五年;加強對民生的保護,增加一些新的犯罪規定,加大懲處力度,如,對一些社會危害嚴重,人民群眾反響強烈,原來由行政管理手段或者民事手段調整的違法行為,規定為犯罪。上述因素,都將導致監獄在押罪犯刑期變長,重刑犯會長期緩慢增長。監獄為了控制監獄人員數量、改善監獄環境、集中精力教育改造重刑長刑罪犯,提高監獄教育改造質量,勢必會將那些不需要監禁關押、符合社區矯正條件的罪犯投放到社區進行改造,預示著將有更多的監禁罪犯進入社區服刑,增加社區矯正人員的數量。

其次,從結構上看,社區矯正人員中未成年人和老年人比重將會有所加大。為了完善對未成年人和老年人犯罪從寬處理的規定,《刑法修正案 (八)》對刑法作出補充：對犯罪時不滿十八周歲的人不作為累犯 (《刑法修正案 (八)》第六條);對不滿十八周歲的人和已滿七十五周歲的人犯罪,只要符合緩刑條件的,應當予以緩刑 (《刑法修正案 (八)》第十一條);已滿七十五周歲的人故意犯罪的,可以從輕或者減輕處罰,過失犯罪的,應當從輕或者減輕處罰 (《刑法修正案 (八)》第一條);對已滿七十五周歲的人,不適用死刑,但以特別殘忍手段致人死亡的除外 (《刑法修正案(八)》第三條);對未滿十八周歲的人犯罪被判處五年有期徒刑以下刑罰的,免除其前科報告義務 (《刑法修正案(八)》第十九條)。對未成年人和老年人犯罪從寬處理的規定,將會影響社區矯正人員的結構,使未成年人和老年人社區矯正人員的比重加大。如何做好這部分人的教育、監管、幫扶,是我們必須認真重視,加以研究的課題。

挑戰之三：社區矯正人員教育改造任務更加艱巨,監管安全難度加大,對現行工作體制和保障機制提出新的挑戰。目前,面對依法實行社區矯正的繁重職能,社區矯正人員數量的持續增長,社區矯正的組織機構薄弱、工作力量不足、經費保障缺乏的矛盾已日益突出。我省從試點起,在省委、省政府的高度重視下,經省編制部門批準,在縣以上司法行政機關設置了指導、管理社區矯正的專門機構——社區矯正管理科 (處)。由于實行編制零增長政策,各級工作機構人員只能從本機關內部調劑解決,除省級社區矯正管理部門 7人外,其余僅有 2至 3人,指導、管理力量明顯不足。近年來,我省司法所建設取得了突破性發展,從 2009年起,由省財政出資,為全省基層司法所配備 2643個社區矯正公益性崗位,平均每所 3人,作為司法所社區矯正工作輔助人員,在一定程度上緩解人員不足的問題。目前,我省現有889個司法所,政法專項編制 1392個,平均每個司法所僅有1.56人,即使加上地方行政編制、地方事業編制補充的人員,平均每所多的也僅有 2.23人,且大都身兼數職,職能較多。此次《刑法修正案 (八)》規定,對管制、緩刑的罪犯適用禁止令,以現有司法所的監管手段和人員力量以及現有身份負責禁止令的執行,無疑加大了監管的工作量和難度。調研中我們發現,由于缺乏必要的管理設施、技術監控手段,司法所社區矯正工作人員普遍超負荷工作,雙休日和其他法定節假日得不到休息,無法保證正常休假。三個特定“禁止令”的增加,加大了監管的難度,其工作量已經無法用工作時間和工作強度來衡量。許多基層司法所社區矯正工作人員,擔心社區矯正人員脫管、漏管,心理壓力加大,存在畏難情緒。受編制瓶頸的限制,社區矯正執法力量嚴重不足,專業人才嚴重匱乏,隊伍不穩定的問題勢必影響社區矯正的依法開展。我省社區矯正試點試行以來,省級專項工作經費列入了政府預算,但多數地區主要靠政府臨時性撥款或擠占其他業務經費,特別是司法所的辦公、交通、通訊、裝備等正常的工作業務經費缺乏必要的保障,不利于依法推進社區矯正工作需要,司法所的建設亟待加強。

三、加強對《刑法修正案 (八)》施行的學習和研究,有效應對和破解社區矯正重大課題

《刑法修正案 (八)》雖然對社區矯正作出規定,但是,依法推進社區矯正工作,還有很多課題需要我們實踐和破解,如何貫徹執行好《刑法修正案 (八)》,依法實行社區矯正,將是司法行政機關特別是社區矯正工作機構,今后一個時期面臨的一個重大課題。

(一)深入學習、全面掌握、正確執行《刑法修正案(八)》社區矯正的規定,切實履行管理指導社區矯正法律職責

一要充分認識《刑法修正案 (八)》的重要意義,深刻理解和把握相關社區矯正規定。做到 “兩堅持”、 “兩結合”,即,堅持把學習《刑法修正案 (八)》作為社區矯正工作機構當前的一項突出而緊迫的工作任務,堅持把學習《刑法修正案 (八)》作為社區矯正工作人員業務培訓的重要內容;與不斷深化對中國特色社會主義法律體系的學習緊密結合起來,與不斷提高司法行政機關執法辦案能力和水平緊密結合起來。通過集體學習、組織全員培訓、舉辦學習講座、適時檢查考核等形式,使社區矯正工作人員全面熟悉《刑法修正案 (八)》,特別是社區矯正規定。近期,我省擬以“深入貫徹《刑法修正案 (八)》,依法實行社區矯正”為主題,組織對全省社區矯正管理干部進行培訓,克服畏難情緒,明確工作職責,增強責任意識,提高依法推進社區矯正工作的能力。建議司法部社區矯正管理局,結合“兩院兩部”《社區矯正實施辦法》出臺,對省級社區矯正管理干部進行相關內容培訓,使各省了解和掌握司法部和社區矯正管理局的工作思路,共同推進社區矯正工作。

二要嚴格依法實行社區矯正規定,切實加強對社區矯正人員的監管。刑法是我國刑事基本法律,是當前社區矯正執法主要依據。司法行政機關承擔著管理指導社區矯正工作的職責和重任,正確理解和執行刑法是保障刑法全面貫徹實施的基礎。因此,要認真貫徹寬嚴相濟的刑事政策,堅持把管理與服務、控制與疏導、改造與幫扶結合起來,進一步轉變執法觀念,創新工作方法,切實履行管理指導職責,加強對社區矯正人員教育矯正、監督管理、社會適應性幫扶工作,防止脫管漏管,避免和減少再犯罪。

三要加強研究解決社區矯正中的新情況新問題,進一步推進依法實行社區矯正工作。認真落實“兩院兩部”印發《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定 (試行)》的通知,加強對管制、緩刑罪犯禁止令執行情況的探索研究。擬于 8月中下旬召開座談會,專題交流,研究解決執行中遇到的問題,探索禁止令具體執行辦法,及時為司法部和相關部門立法提出更好的建議。

(二)加強刑事訴訟法律制度研究,進一步完善和推進社區矯正相關配套制度建設

目前,《刑事訴訟法》修改在即,應以此為契機,在刑訴法中進一步明確社區矯正相關問題。具體建議：

1、在總則中明確司法行政機關作為刑罰執行機關。將現行刑訴法第二百一十四條、第二百一十七條、第二百一十八條有關管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、暫予監外執行等由公安機關負責執行或者監督考察的內容修改為由司法行政機關執行。

2、在刑訴法中增加一條：“對被判處管制、剝奪政治權利而在社會上服刑、被宣告緩刑、被裁定假釋、被決定監外執行的罪犯,應當接受司法行政機關組織實施的社區矯正,人民政府有關部門和基層組織及罪犯所在單位、學校予以配合”。將社區矯正的對象明確規定為所有適用非監禁刑的罪犯。

3、進一步明確社區矯正執法人員的法律地位,同時,對社區矯正輔助人員 (專職社會工作者、社會志愿者)在刑事訴訟中的地位也應予以確認,以便其參與刑事訴訟,協助社區矯正執法人員工作,保證刑罰和寬嚴相濟刑事政策的正確執行以及社會安全、社會和諧等問題的妥善解決。

4、進一步完善暫予監外執行罪犯保證制度。對暫予監外執行程序中的保證人條件、保證人義務、保證人責任作出更為嚴格的規定,以加大對保證人的制約力度,敦促保證人加強對被暫予監外執行罪犯的日常管束和教育。同時,將繳納保證金明確為監外執行的保證方式之一,以加強對罪犯的控制力。

5、明確規定公安機關負責脫逃社區矯正人員的抓捕工作。規定“社區矯正人員矯正期限內脫逃的,社區矯正執行機關應及時查找,規定期限內仍查找不到的,社區矯正執行機關應當立即通知公安機關,由公安機關負責追捕,社區矯正執行機關密切配合”。

6、賦予司法行政機關社區矯正機構其相應的社會調查取證的職權。公安、檢察機關在調查取證過程中,往往重視收集有罪證據,對于證明犯罪人的人身危險和主觀惡性大小的證據以及有利于被告人的證據則較少關注,使得法官在判斷是否適用社區矯正時猶豫和保守,不宜作為社會調查主體。而人民法院作為中立的第三方居中裁判,也不應享有調查取證權。司法行政機關負責社區矯正執行,居于中立地位,向人民法院提交司法社會調查報告,提出可以、慎重、不宜適用非監禁刑的綜合評估建議更有說服力。由人民法院作為委托主體在司法社會調查中委托司法行政機關開展司法社會調查,符合社區矯正工作的需要。因此,為保障司法行政機關有效履行調查職責,有必要在刑事訴訟法中賦予其相應的調查取證的職權。

7、明確社區矯正執行程序的文書送達程序。法律文書是執行機關對社區矯正對象進行矯正的依據。實踐中法律文書送達不及時、手續不齊全等問題時有發生。現行法律對管制、剝奪政治權利、緩刑、暫予監外執行、假釋罪犯的法律文書送達程序規定尚屬空白。因此,應當明確規定對管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、暫予監外執行人員,審判機關或者監獄、看守所應將有關的法律文書在規定期間內送達司法行政機關,告知在規定的期限內到社區矯正機構報到,接受社區矯正,以便社區矯正工作依法順利執行。

(三)積極研究社區矯正法律制度,進一步為依法實行社區矯正提供有力保障

目前,司法部已經開始社區矯正立法的起草、調研、論證工作。《社區矯正法》 (征求意見稿)對社區矯正的法律性質、適用范圍、監督管理措施、保障體系、工作程序以及社區矯正機構和人員的設置等方面作出了較為明確規定。建議司法部在做好調研、論證,適時提交全國人大常委會,盡快出臺全國統一的《社區矯正法》的同時,還應對修改完善其他相關法律法規,出臺相應配套法規和政策統籌考慮,以保證社區矯正法律法規的統一銜接。

1、明確司法行政機關社區矯正管理機構建制、編制。目前,我省雖然經編制部門批準,在各級司法行政機關設置了社區矯正工作機構,由于司法行政機關編制有限,機構人員編制只能從內部調劑解決,工作力量明顯不足,與所承擔的依法實行社區矯正繁重的任務極不相適應。建議司法部根據社區矯正工作的刑罰性質、繁重任務等情況,盡快與中央編制部門協調,將現已成立的部社區矯正管理局 (司局級建制)改建為與監獄管理局并列的社區矯正管理局;在縣以上司法行政機關設立社區矯正工作管理局 (副廳 (局)級建制),對各級社區矯正機構的設置、人員編制作出明確規定。在縣級司法行政機關建立一支專業的社區矯正執法隊伍。同時,大力充實司法所工作力量,爭取編制和人員,配備必要的社區矯正裝備,以適應社區矯正工作迅速發展的迫切需要。在現有基礎上,我們將進一步抓好工作機構建設,進一步加強與有關部門的配合。

2、建立社區矯正官制度,明確執法身份。社區矯正是一項法律性、專業性很強的刑罰執行工作,必須有一支專業化的執法隊伍。此次《刑法修正案 (八)》對管制、緩刑罪犯規定了“禁止令”。調研中,許多基層同志反映,“禁止令”的執行,體現了刑罰的強制性、懲罰性,由于執法環境涉及的活動、場所、人員情況較為復雜,這就需要執法人員必須有一個明確的執法身份,確保執法工作的順利進行。因此,無論從刑罰執行的屬性講,還是從刑罰執行工作的需要看,都有必要在社區矯正執行機關設置社區矯正官,承擔社區矯正執法工作,并由人民警察擔任,這也符合我國現階段的國情。關于社區矯正官的配備。一是可以先從司法所從事社區矯正工作的人員中擇優錄用;二是從有經驗的監獄警察、勞教警察中調配;三是采取公開招考的形式加以補充,對從事心理、教育、社會工作、法律等專業的人才應予以優先錄取。鑒于社區矯正人員是在開放的社區服刑,對其監管的難度,特別是再犯罪對社會的危害等因素,配備比例應大于監獄警囚 1：18的比例,至少不能低于監獄警囚比例。借鑒國外社區矯正隊伍的建設經驗,逐步建立起社區矯正官的選拔任職、招聘程序、工作職權、考評培訓、辭退等完整的配套措施,保證社區矯正官應有的權利和義務,確保社區矯正官制度的順利實施。

3、加大對服刑人員的監管力度,增加限制性管理規定。美國的緩刑制度規定了緩刑犯應遵守如下幾項義務：一是定期向緩刑官報告;二是遵守法律;三是服從搜查;四是禁攜槍支禁吸毒;五是禁酗酒;六是不與刑事犯交往;七是不擅離管轄區域;八是工作、居住地變更向緩刑官報告;九是支付緩刑費用等。我們應當借鑒國外社區矯正的經驗和有效做法,對社區矯正人員增加一些限制性管理的規定。社區矯正罪犯畢竟不同于社會普通公民。在社區矯正期間,罪犯應當遵守法律法規的相關規定,向社區矯正組織報告自己的活動情況,遵守會客規定,離開居所或遷居報矯正組織批準,報告大額資金來源及用途等。對一些屢教不改的社區矯正人員,可以參照國外的做法建立日報告中心,建立專門的規章制度,在固定的時間段開展對服刑人員一天主要活動的檢查,或者增設必要的矯正中心或中途之家,對危險性較大的服刑人員,強制其晚上居住在中途之家,由專人進行監管。下一步,我們將加強與公安機關的配合銜接,對脫管、漏管等違反社區矯正管理規定的社區矯正人員依法予以治安處罰,對重新違法犯罪的社區矯正人員及時依法處理。

4、加快社區矯正工作信息化建設,加大信息技術手段應用力度。目前,我國部分省市如江蘇、浙江、山東等地,陸續組建了社區矯正移動管理信息平臺系統,嘗試利用 GPS和/或 GPRS手機終端對部分社區服刑人員進行實時跟蹤管理,在一定程度上提高了監管效能。但該監管系統無法克服人機分離弊病,使得推廣意義不大。而電子手銬、電子腳鐐,作為一種新型的罪犯電子監控方式,定位跟蹤技術、信息管理技術、系統整合技術融于一體,構建了一道無形的電子圍墻,已被世界主要發達國家和地區普遍采用,如美國,依賴其高科技的發展,采用電子管束方法要求社區矯正的罪犯佩帶電子器械,以便隨時確定罪犯行蹤,取得了良好的經驗和效果。國外的成功經驗應該成為我國罪犯電子監控方式的發展主流方向。為了適應社區矯正適用范圍擴大、人數增加的必然趨勢,建議司法部加快提高管理的信息化水平,著手研究引進國外罪犯先進科技電子監控管理系統和設備,在給予社會服刑人員人身自由的同時,確保我國社會和諧穩定、社區公共安全和廣大人民群眾的生命財產安全。對此,我們將爭取省委、省政府的重視和支持,搞好調研、論證工作,重點加快全省社區矯正管理信息平臺系統建設。

5、確立適用社區矯正社會調查制度。當前,審前社會調查制度尚未納入我國法律規定,該制度在具體執行過程中遇到一些困難和問題,使該制度的可操作性和合法性缺少法律依據。(1)在立法上確立審前社會調查制度。我們認為,除在《刑事訴訟法》修改時增加相應的條款外,還應在制定社區矯正法的同時,將該項制度納入法律規定,使其更具合法性和可操作性。(2)統一審前社會調查的啟動主體與啟動程序。由于實行審前社會調查需要一定的調查期限,而且開展調查需要有一定調查力量的參與,并占一定的社會資源,需要在立法上對調查資源合理配置、整合。(3)確定調查主體、規范調查工作。鑒于社區矯正機構工作力量有限,在立法上可適當擴大具體參與社會調查的主體,并對調查工作程序作出規范。明確社會調查應由社區矯正機構根據具體情況隨機指定該機構若干人員組成調查小組進行社會調查,明確規定參與調查人員的人數、調查的方式、調查地點、調查內容、調查筆錄的制作方式,對調查人員的調查過程進行程序上的監督、制約。對調查人員進行必要的業務培訓,從而提高調查人員的調查水平與調查質量。(4)統一審前社會調查的適用對象。(5)明確審前社會調查報告的性質,在立法上對該調查報告的性質進行“定位”。我們將總結松原、白山社會調查的做法,進一步規范社會調查工作。

6、明確把公益勞動作為社區矯正人員的法定義務。目前,同監獄服刑人員承擔的刑事義務相比,社區服刑人員承擔的刑事義務太少,兩者的巨大差異,不利于監禁行刑與非監禁行刑的合理銜接,不利于司法機關對非監禁刑的適用選擇。因此,(1)應當把一定量的公益勞動作為社區矯正人員社區服刑的法定義務;(2)應當體現強制性、無償性、懲罰性。公益勞動是對犯罪行為否定的法律評價和道德評價。(3)應借鑒國外社會服務的做法,引入以公益勞動補償被害人、社會 (社區)的表述。既然犯罪對社會 (社區)造成了物質的和秩序安寧的損害,傷害了社會 (社區)成員的情感,社區服刑人員理應通過無償的公益性的勞動,補償自己的犯罪行為對社會、對社區和被害人造成的損害,取得被害人與社區成員的諒解和對其回歸社區的支持。

關于將對哪類社區矯正人員規定公益勞動的法定義務,我們認為,對剝奪政治權利、管制、監外執行三類社區服刑人員不宜附加公益勞動的義務。剝奪政治權利與暫予監外執行罪犯不存在爭議。如果賦予管制罪犯公益勞動法定義務,刑法規定,被判管制的犯罪分子,參加勞動的應當同工同酬。法律沖突的問題,如何解決,這是社區矯正立法應當考慮的問題。

7、大力推進社區矯正工作的社會化,建立社區矯正經費法律保障制度。一是由國家投資,以縣 (市、區)為行政區劃,建立社區矯正教育矯正、監督管理、社會適應性幫扶的社區矯正設施。也可以鼓勵民間力量投入資金興辦此類機構,并由司法行政社區矯正機構指導管理,開展符合社區矯正人員特點和實際的矯正項目,提高其生活、就業及與社會人際交往的能力,促使其順利融入和回歸社會。社會團體通過政府購買服務等方式實現對罪犯的心理矯正、技能培訓和教育幫扶。以政府購買服務形式扶持成立非營利社會組織社區矯正服務中心、中途之家或重返社會訓練所,專門為矯正對象提供技能培訓及就業推薦、無家可歸人員食宿救助、心理咨詢、社會適應輔導等支持服務和對新接收人員進行教育訓練以及對嚴重違規人員進行法制教育,為社區矯正人員順利回歸社會提供支持服務,進行系統性的教育,提高教育矯正質量。同時,可以借鑒西方國家的一些經驗,鼓勵和號召社會民間力量支持和幫助社區矯正工作,并通過法律的形式,規范有關民間社團組織和慈善機構對社區矯正的投入。可以借鑒德國的做法,除了政府基本經費的保障之外,其社區矯正機構還有來自民間的資金支持,幫助社區矯正機關減輕經費上的問題,也可以向經濟條件較差的社區矯正人員提供經濟支持。二是建立社區矯正經費法律保障制度。社區矯正是國家刑罰執行工作。建立社區矯正經費保障機制,是依法實行社區矯正的重要保障。近些年社區矯正的實踐,經費保障問題始終是制約社區矯正試點試行工作深入發展的重要因素之一。鑒于目前我國縣級財政的狀況,建議立法中,按照我國監禁刑的經費主要由國家和省級財政承擔的做法,由國家和省級財政全額保障社區矯正工作,并根據工作發展的實際需要,實行社區矯正動態增長機制。下一步,我們將在有條件的縣 (市、區),探索建立集管理教育服務等多功用為一體的社區矯正機構。參照浙江、江蘇等省市經驗做法,爭取和協調省財政部門,建立基層司法所社區服刑人員教育矯正經費保障制度。

8、完善社區矯正制度建設,為社區刑罰發揮功能創造條件。歐美國家成熟的社會矯正制度為我國提供了典范,比如英國的社區服務命令制度、美國的轉向方案、家中監禁、中途之家、間歇監禁、歸假制度、法國的半自由制度等。目前,我國社區矯正制度建設的重點在于明確考察官的職責,包括賦予考察官進行人格調查并提出是否適用非監禁刑的權力,以及進行監管、矯正并幫助罪犯獲得教育、就業機會的義務等。這些都是我國社區矯正制度非常缺失的,應盡早完善。如登記報到制度、分類矯正制度、外出遷居制度、風險評估制度、分級管理制度、定期報到制度、考核獎懲制度、強制報到制度、回訪考察制度、執行地變更制度、異地托管制度、檔案管理制度、矯正工作銜接制度、社會參與制度、審前社會調查制度等等,期待社區矯正立法過程予以回應,得到較好地解決。

(責任編輯 張文靜)