關于律師參與社會管理創新工作的實踐與思考

林小平 (吉林省司法廳律師工作指導處 吉林長春 130051) ■文

關于律師參與社會管理創新工作的實踐與思考

林小平 (吉林省司法廳律師工作指導處 吉林長春 130051) ■文

Practice and Reflection on Lawyers Participating Social Management Innovation

加強社會管理創新,是中央政法委提出“三項重點工作”的一項重要任務。律師作為中國特色社會主義法律工作者,在推進社會管理創新中肩負著重要職責。近年來,我省各級司法行政機關按照“三項重點工作”的總體部署,緊緊圍繞社會管理創新、構建和諧社會大局,積極組織引導律師通過多種方式參與和開展社會管理創新工作,取得了初步成效。為進一步發揮律師在社會管理創新工作中的職能作用,推進社會管理創新深入開展,最近,我們對近年來長春、四平、遼源等九個市州律師參與社會管理創新工作情況進行了專題調研。

一、律師參與社會管理創新工作的主要做法

(一)引導律師參與社會矛盾化解,維護社會和諧穩定。深入推進社會矛盾化解,是 “三項重點工作”的首要任務。積極組織引導律師參與社會矛盾化解,是充分發揮律師參與社會管理創新工作職能作用的前提。近年來,各地注意發揮律師在化解社會矛盾中的專業優勢,在辦理案件中堅持調解優先的原則,努力做好訴前調解、訴中調解和訴后調解,將調解工作貫穿律師代理案件的全過程。并重點圍繞當前交通事故處理、醫療糾紛、勞動爭議、群眾上訪等社會矛盾糾紛多發領域,發揮律師執業活動專業性和社會性較強的獨特作用,通過調解方式化解矛盾糾紛,維護社會和諧穩定。一些地區還通過建立“法律咨詢調解中心”等多種形式,開展律師參與調解試點工作,把法律對社會生活的規范具體滲透到各個階層和各個領域。如 2010年春,四平市雙遼電廠二期工程排灰廠因排水淹沒村民 130畝土地,村民在與企業要求賠償未果的情況下,集體到市政府上訪,并請雙遼市愛國律師事務所律師為其代理起訴。代理律師接案后,親自到水淹土地現場進行調查,弄清情況后,把雙方找到一起,并請市政府副市長參與協商。經過兩次訴前調解,雙遼電廠答應給付村民 10萬元用于補償,使一起即將進入訴訟程序的案件,通過調解得到妥善解決。據統計,2009年以來,全省律師共辦理各類案件 26877件。其中,刑事案件 6801件、民事案件14614件、行政案件 1053件、非訴訟案件 4409件;參與仲裁 475件;參與調解案件 452件,其中,非訴訟調解案件108件、訴前調解案件 92件、庭審中調解案件 252件。

(二)發揮政府法律顧問在依法行政中的職能作用,推進法治政府建設。律師擔任各級政府法律顧問,有效降低政府決策風險,是律師參與社會管理創新的重點。近年來,我們在總結過去政府法律顧問工作的基礎上,不斷完善省、市、縣三級政府法律顧問工作機制,發揮政府法律顧問的專業優勢,積極為政府和職能部門處理重大涉法事件提供法律論證和法律咨詢,為黨委政府社會管理創新決策提供了切實可行的法律咨詢意見和建議。目前,全省共有政府法律顧問團 (組)70家,其中省級 1家、市 (州)級 9家、縣 (區)級 60家,專兼職法律顧問達 331人。一些地區還把政府法律顧問延伸到了鄉鎮。據統計,2009年以來全省各級政府法律顧問團 (組)共列席政府各類會議 1045次,完成政府領導交辦的各項具體法律事務 813件,出具法律咨詢意見書 841件,處理涉法信訪案件 2116件,提供法律咨詢 6487件,代理應訴、復議和清欠案件 160件,避免、挽回經濟損失36384萬元。

(三)組織律師參與重大項目建設和中小企業發展,為全省經濟發展保駕護航。引導和組織律師為全省重大項目建設和中小企業發展提供法律服務,是律師參與社會管理創新的一項重要內容。近年來,我們圍繞重大項目建設和中小企業發展,在全省律師中開展了“法律服務年”、“法律服務提升年”等活動,組織律師為全省重大項目、成長型中小企業和長吉圖開發先導區建設提供法律服務。先后與省發展和改革委員會、省工業和信息化廳等部門溝通協調,聯合下發了《關于組織律師為全省 300個重大項目提供法律服務的意見》、《關于組織律師開展為全省千戶中小型企業提供法律服務活動的通知》等文件,專門召開全省律師工作會議進行部署。將200個大項目和 1062戶中小企業,按行政區分解落實到省直和9個市州,并與各市州司法局主管局長、省律師協會秘書長簽訂責任書。各地還通過開通吉林省中小企業法律服務熱線、發放律師聯系卡、重大項目和中小企業法律政策咨詢手冊、法律需求問卷調查等多種形式與企業結成法律服務對子,提供零距離、全方位和深層次的法律服務。為保證服務落到實處,廳領導親自帶隊走訪近百戶項目單位和中小企業,介紹法律服務的目的,幫助企業解決生產經營中的涉法問題,贏得了企業的好評。目前,全省律師已完成與計劃開工的 200個重點項目和 1062個成長型中小企業的對接工作,并為新加坡HLH集團公司在我省投資 1億元興建糧庫項目建設、哈達山水利樞紐工程等 20多個大項目建設提供了全程法律服務。今年初,為貫徹落實《吉林省“十二五”規劃綱要》和《吉林省新一輪民營經濟騰飛計劃》,充分發揮律師職能作用,促進企業健康發展,省司法廳與省工業和信息化廳聯合開展了“百名優秀律師掛職服務百戶優秀企業”專項法律服務活動。通過選派優秀律師擔任企業廠長 (經理)助理,為企業依法經營提供法律服務,積極協助企業拓寬發展渠道,為企業開拓國際市場提供法律服務,為企業體制機制創新提供法律服務,為企業防范法律風險提供法律保障,維護企業的合法權益,提高企業依法經營意識和法律風險管理水平,促進企業健康發展。此項活動已在全省正式啟動。

(四)建立完善律師參與涉法信訪工作機制,維護社會公平正義。引導律師參與涉法信訪案件,是探索律師參與社會管理創新有效途徑。近年來,我省各級司法行政機關把律師參與涉法信訪工作作為服務大局、促進“平安吉林”建設的一項重要任務,專門成立了領導和組織協調機構,積極與信訪部門溝通協調,開展了律師參與解決涉法涉訴信訪案件“千名律師解千難”活動。在全省范圍內篩選一千件重大疑難涉法涉訴信訪案件,分解到各地區,選派政治素質高、業務能力強、經驗豐富的律師參與辦理。兩年來,全省律師共辦理涉法涉訴疑難信訪案件 1067件。該活動受到各級政府和上訪群眾的歡迎,并得到省委、省政府領導的高度重視和充分肯定。各地還通過組織律師信訪值班、參與處理群體性突發事件、參與處理涉法涉訴信訪案件等方式引導當事人以合法方式表達訴求,最大限度地把矛盾化解在萌芽狀態。為協助政府做好維護穩定工作,今年 5月吉林市司法局還成立了信訪法律事務服務中心,無償為涉法涉訴上訪群眾提供法律服務,幫助上訪群眾依法維權。長春市司法局在組織律師參與涉法信訪工作中,共組織 1500名律師參與政府信訪值班和辦理涉法涉訴信訪案件,通過信訪值班協助政府參與處理涉法信訪案件 1664件,協助政府處理重大集體上訪 100余件,共解答法律咨詢 5000件,接待信訪人數達 3萬余人次,處理引導 3000余名上訪人員通過法律渠道解決上訪問題。

(五)創新法律服務活動載體,推進平安吉林建設。做好法律服務工作,是律師參與社會管理創新的重要手段。近年來,我們先后在全省律師中開展了“走進基層,服務民生”、“我為民生辦實事”、“法律服務進社區”、“化解矛盾在社區”等主題實踐活動,引導廣大律師走進基層,開展法律宣傳、法律咨詢和法律服務,并與社區、村屯、企業、學校、機關結對子,參加物業糾紛調委會,通過實實在在的服務,幫助困難群眾解決就業、就學、就醫、社保等涉法問題,使律師真正成為“老百姓身邊的法律顧問”。最近,省司法廳還與省委統戰部聯合開展了以“圍繞十個重點,組建百支團隊,發動千名律師,服務萬家發展”為主題的 “同心律師服務團”法律服務活動。十個重點包括：為各級政府依法行政、依法決策提供法律服務;為全省重點工程、重大項目建設提供法律服務;為全省大中型骨干企業、民營企業和創業者提供法律服務;為建設社會主義新農村、促進農村經濟發展、增加農民收入提供法律服務;為部隊提供以“維軍權、解軍難、穩軍心”為內容的法律服務;為學校師生提高法律意識和維護合法權益提供法律服務;為社區居民普法和解決法律問題提供法律服務;為涉法涉訴信訪群眾依法提供法律服務;為群眾解決就業、就學、就醫、社會保障等方面的法律問題提供法律服務;為老、弱、病、殘、婦女、兒童及農民工等社會弱勢群體提供法律援助。據統計,2009年以來,全省律師共為農民工提供法律服務 1477件,為殘疾人提供法律服務 143件,為婦女兒童提供法律服務 1689件,為老年人提供法律服務 553件,辦理法律援助案件 4551件,參加公益事業和社會活動 4241件,為群眾提供義務法律咨詢3169人次,參加義務法律咨詢律師達 853人。

二、開展社會管理創新工作存在的問題及原因

目前,各地在組織律師參與社會管理創新工作實踐中雖然做了一些有益的探索,取得了一定成效,但也存在一些亟待解決的問題。主要表現在以下幾點：

(一)一些律師維護社會穩定大局開展社會管理創新工作意識不強。律師改制后,律師身份發生了變化,不再是國家供養的事業單位人員。律師的生存靠自己為社會提供法律服務來維持。因此,律師首先考慮的是生存問題,他們很難拿出更多精力參與公益性的社會管理活動。有些律師在業務工作中不能把履行政治責任、法律責任和社會責任有機結合起來,只是單純做業務,缺乏大局意識和責任意識。部分律師和律師事務所盲目追求經濟利益最大化,忽視社會效益和社會穩定,缺乏通過開展業務活動參與社會管理創新的自覺性。

(二)開展社會管理創新工作缺乏有效方式、方法。雖然各地對律師參與社會管理創新工作進行了積極嘗試,但開展社會管理創新工作的方式方法還比較單一,創新層次比較低,覆蓋面相對狹窄,客觀上影響了律師在參與社會管理創新工作中職能作用的有效發揮。

(三)律師參與社會管理創新工作尚缺乏有效平臺。目前,政府對律師參與社會管理創新工作缺乏從宏觀上指導和規范,社會管理創新協調機制不理順,政府相關部門及系統內其他部門支持和配合不夠,沒有形成一個統一的工作平臺。如律師主動要為企業提供法律服務,一些企業主管部門不給予配合和支持等。

(四)司法行政機關參與社會管理創新還缺乏政策上的支持。目前,法律援助律師、公職律師作為政府的、有保障的公共資源,可以由政府調用、使用。而社會律師作為社會法律服務人員,在無政府財力保證的情況下,雖然可以參與,但服務的效果將大打折扣。如律師參與解決的涉法信訪案件,往往都緣于疑難棘手的法律或政策問題,牽涉面廣、處理難度大、費時又費力,參與律師需要花費大量的時間和精力去做這項工作。但由于目前律師參與涉法信訪都是義務性質的,所產生的費用、造成的工作負擔,沒有相應的報酬作為補償,長期下去,難免會影響積極性。

三、加強社會管理創新工作的對策及建議

如何立足職能優勢,發揮律師在社會管理創新中的積極作用,是當前司法行政機關和律師管理部門需進一步研究和探索的新課題。

(一)進一步提高律師參與社會管理創新工作重要性的認識。加強律師參與社會管理創新,是律師維護社會穩定的迫切需要,也是加強律師隊伍建設和提升律師隊伍形象的有效途徑。必須充分認識律師參與社會管理創新工作的重大意義,深刻理解中央加強社會管理創新的總體部署和要求,切實增強做好社會管理創新工作的責任感和緊迫感,充分發揮法律服務職能作用,切實做好社會管理創新工作。同時,通過開展“發揮傳統、堅定信念、執政為民”等主題教育實踐活動,不斷提高律師隊伍參與社會管理創新的能力和水平。

(二)建立完善律師參與社會管理創新工作機制。司法行政機關和律師管理部門,應從構建和諧社會和維護社會穩定的大局出發,把律師參與社會管理創新作為一項政治任務,列入重要議事日程。建立完善律師參與社會管理創新工作機制,明確工作范圍、工作職責、工作方式、工作程序和工作紀律,確保律師參與社會管理創新工作順利開展。同時,應加強與政府相關部門的溝通,建立聯動協調機制。根據律師參與社會管理創新工作的需求,組建有政法部門、經濟主管部門、民生主管部門、社會相關團體參加的社會管理創新組織領導機構,力求通過各方的參與和協調,為律師參與社會管理創新提供有效的載體和寬松的環境,確保律師參與社會創新管理各項任務的順利實施。

(三)探索完善律師參與社會管理創新工作方式。一是進一步拓展政府法律顧問工作領域。在現有政府法律顧問的基礎上,逐步將政府法律顧問工作向鄉鎮延伸,實現省、市、縣、鄉政府法律顧問全覆蓋。推動法律顧問向人大代表和政協委員為主體的高端群體延伸,選派優秀律師為省人大常委和省政協常委擔任法律顧問。通過提供前瞻性和可操作性的對策和建議,促進政府科學決策,依法管理,依法辦事,從根本上、制度上提高政府主導社會管理的能力和公信力。二是圍繞實施吉林省 “十二五”規劃,為全省重點工程、重大項目提供跟蹤服務、全程服務。通過開展“百名優秀律師掛職服務百戶優秀企業”等專項法律服務活動,充分發揮律師法律服務在基層社會管理中的作用。三是進一步探索律師參與涉法涉訴信訪工作長效機制。發揮律師在引導群眾依法維權、息訴止爭、預防和化解矛盾糾紛、維護社會穩定中的積極作用。四是積極推行律師所參與基層司法所社區矯治和安置幫教工作,引導律師所與司法所、社區幫扶對象結對子,積極參與矛盾糾紛調解工作,全面落實 “調解優先”和“全程、全員、全面調解”的原則,努力把矛盾化解在萌芽狀態,維護基層社會穩定。

(四)擴大律師參與社會管理創新工作的覆蓋面。圍繞構建和諧社會和改善民生工作,結合業務特點,針對業務活動涉及的社會管理領域,積極開展矛盾化解工作和社會管理創新輔助性工作。重點在企業改制、社會保險、福利待遇、拖欠農民工工資、城鎮拆遷和棚戶區改造、建設項目征地補償、農村山林、土地、宅基地等權屬爭議、醫患糾紛、物業管理和非法集資等引發的矛盾糾紛等方面,積極為社會管理創新提供全方位法律服務,促進社會管理依法有序進行。

(五)逐步建立律師擔任政府法律顧問和從事公益性法律服務經費保障機制。采取政府購買與財政補貼相結合的方式,對律師擔任政府法律顧問、參與涉法涉訴信訪、法律援助等公益性法律服務給予一定的補貼。

(六)建立健全律師參與社會管理創新工作考核機制。進一步完善律師參與社會管理創新工作的領導體制,不斷完善主要領導負總責、分管領導具體負責,一級抓一級,層層抓落實的領導責任體系。積極與政府相關職能部門溝通協調,形成齊抓共管的管理格局。建立健全律師參與社會管理創新工作的考核機制和獎懲機制,把律師所和律師參與社會管理創新工作實效納入律師年度考核的重要內容,作為考核律師所和律師的重要依據。

(責任編輯 張文靜)