“融合—沖突”：中國政府干預的“二重性”分析

□ 張 翔

在現代市場經濟的運行邏輯中，政府干預是保障市場經濟有效運轉、克服市場失靈的重要因素。在從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程中，如何定位政府與市場之間的角色關系，以確保政府干預能夠適應社會主義市場經濟的深入發展，是中國政府發展中不可逃避的一個關鍵問題。黨的十六大第一次將政府職能歸納為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，為弄清政府干預的合理范圍提供了方向。但是，當前中國政府干預表現出“融合—沖突”的二重性矛盾。這種“二重性”矛盾決定了政府與市場之間的界限在短期內很難明確定位，因此，中國不可能像市場經濟的典型國家，通過政府職能的“加減法”即可明確政府與市場之間的關系。這正是中國數次機構改革陷入“膨脹—精簡—膨脹”怪圈而不能取得實質性突破的重要原因。政府干預的“二重性”矛盾也關系到中國政府改革能否適應社會主義市場經濟的大局。

一、政府干預的“二重性”：政府與市場關系定位的中國特殊性

中國的市場并非是自然“長成”的，而是由一個“有為”政府“造成”的。因此，考慮中國政府干預在市場經濟中的角色，不能簡單照搬西方經典的市場經濟理論作為分析框架，而必須意識到政府干預在中國市場經濟發展中的特殊“二重性”。總體來說，政府在干預市場的過程中表現出兩種角色：一是作為市場創造者的“融合”性角色，二是作為市場對立面的“沖突”性角色。這種政府與市場關系的定位決定著中國政府干預的特殊性。

（一）政府作為市場創造者的“融合”角色

中國的市場經濟是“有為”政府“造成”的，主要體現在政府始終在市場經濟的發展過程中起著引導性作用。從這個角度看，政府是市場的創造者，政府干預與市場發展有著天然的“融合”。從社會主義市場經濟發展的過程來看，政府作為市場創造者的“融合”角色主要體現在三個方面：

第一，政府與企業有著密切關系。從 1956年完成社會主義改造起，指令型計劃經濟體制就一直是中國經濟發展的制度選擇。在計劃經濟體制下，絕大多數資源控制在政府手中。因此，在市場經濟的起步階段，大多數企業的成長都不可避免地依賴于政府在資源、政策等方面的扶持，尤其是民營企業。大多數的民營企業在改革開改之初都存在先天不足的問題，無論從技術、資金、設備、用地、市場等方面都依賴于政府的幫助，有些民營企業甚至是國有企業民營化的結果；政府的相關政策對民營企業的發展產生重要的影響。因此，中國民營企業在改革開改 30年中的不斷發展與壯大與政府大力扶持是密不可分的。在扶持民營企業之外，吸引外資也是政府尤其是地方政府促進經濟發展的一項重要工作。據報載，截至 2010年 3月，外商對華投資累計設立企業近 69萬家，實際使用外資超過 1萬億美元，我國利用外資連續 17年居發展中國家首位。①蔣升陽，余榮華：《引進外資，中國堅定不移》，《人民日報》，2010年 9月 9日。長期以來，外資企業在中國的投資環境改善、政策支持都離不開政府的作用。因此，與民營企業一樣，外資企業在中國的發展本身就是“有為”政府干預市場的成果。

第二，社會主義市場經濟的制度規范是在政府的自覺干預中形成的。在西方發達國家市場發展中，市場機制的自我調節是市民社會獨立于國家的重要特征。“按照市民社會的理想，自由競爭制度可以自我調節；但前提是‘沒有任何經濟之外的權威干預市場交易’。”②（德）哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，曹衛東等譯，學林出版社 1999年版，第 89頁。因此，在經典市場經濟理論的預設中，市場經濟的制度規范是在市民社會的成長中自然形成的。在中國，長期以來“大政府—小社會”的權力分配方式使中國沒有形成有序的、自治的市民社會，市場成長缺乏相應的社會環境，保障市場經濟有序運行的制度規范也很難“自然”形成。為了保障市場經濟的有效運行，政府通過自覺干預的方式規范市場秩序，避免市場“失范”狀態時的混亂，這實際上是承擔了市場經濟典型國家中“社會”的角色，政府干預成為市場經濟有序運行的重要保障。

第三，政府依然是社會主義市場經濟的主要生產者與消費者。關于政府的作用，斯蒂格利茨把它劃分為在生產方面的作用和消費方面的作用。③（美）斯蒂格利茨：《政府為什么干預經濟》，鄭秉文譯，中國物質出版社，1998年版，第 34頁。在中國，在市場經濟的產生與發展中，政府干預起到十分重要的作用，政府的穩定與有效運行是市場經濟平穩健康發展的重要條件。兩者之間的“融合”是不可變更的歷史事實。一方面，政府需要在市場上購買大量產品以保證政府有效運行——2009年全國政府采購規模為 7413.2億元。④《2009年政府采購規模 7413.2億元》，《中國青年報》，2010年 8月 19日。從這個角度看，政府是市場最大的客戶主體。另一方面，國有經濟控制了包括礦藏、河流、國有森林、荒地、草原和其他陸海自然資源，以及鐵路、電力、電信、銀行、石油、化工等重要資產，并承擔了大量的市場投資。因此，政府可以作為一個最大的市場主體來看待，政府的行為直接影響了市場經濟的運行。

（二）政府作為市場對立方的“沖突”角色

隨著社會主義市場經濟的深入發展，市場經濟的制度規范逐漸呈現出自我執行的特點，政府干預與市場發展之間的內在張力也逐漸突現，政府作為市場對立方的“沖突”角色也日益突出。

第一，政府干預的失范不可避免導致權力尋租現象。在轉型過程中，存在著制度轉換的空隙，計劃經濟時代關于政治權力的制度規范被取消，而新的制度規范未形成，政治權力往往處在事實上的失范狀態。這種失范狀態為政治權力的尋租提供了空間。在許多地方，政府官員利用手中掌握的資源分配與市場準入的權力向企業索取巨額租金，以致許多民營企業發展“往往是依靠和政府官員的‘黑關系’對社會財富進行非法、人為的再分配、轉移和占有而獲得大量財富的。”⑤曾堅朋：《社會資本、權力尋租和“轉軌富豪”》，《改革與開放》，2003年第 3期。約翰斯頓就將中國歸入“官僚權貴”的腐敗癥候群中，在他看來，“政府官員和政客們或多或少通過腐敗肆意斂財，有時把國家機構轉變為追求利潤的企業；那些受到官員保護的野心勃勃的商人們和合伙人在建立其龐大的企業時具有準官方地位。”①（美）約翰斯頓：《腐敗癥候群：財富、權力和民主》，袁建華譯，上海人民出版社 2009年版，第 1頁。隨著市場經濟的深入發展，這種官僚權貴式的權力尋租現象與日益成形的市場規范之間形成巨大的沖突，也突顯了政府干預與市場發展之間的內在張力。

第二，政府對市場的干預影響生產效率以及公共服務的質量。政府在許多行業中擁有壟斷權，控制許多領域的生產與服務，這些行業的準入機制都非常嚴格，并且對非國有企業實行歧視性政策。由于缺乏有效的市場競爭壓力，在許多壟斷國企中，企業管理者還習慣于用直接式的行政指令來管理企業，以致企業內部政企不分的現象依然十分嚴重。這一方面極大影響了企業的生產效率，也與市場經濟發展的內在價值相沖突。另一方面，在許多公共服務領域，如郵政、電信、民航等行業，政府的壟斷導致這些行業的定價“很少運用國際通行的收益率定價、價格上限定價、邊際成本定價等方式”。②朱光磊：《現代政府理論》，高等教育出版社 2006年版，第 7頁。政府定價的方式直接影響了為民眾提供的公共服務的水平。

二、政府干預“二重性”的主要原因

經典市場經濟理論將政府干預視為市場成長的對立面，即使是面對市場失靈而興起的“政府干預強化”論，也大多將之作為市場發展的權宜之計。許多后發的市場化國家，如東歐、拉美各國，都以經典市場經濟理論作為改革指南。而之所以說中國的市場經濟發展存在著與政府干預融合的必然性，主要有以下幾點原因。

其一，長期以來，中國的民間社會處于不成熟的事實狀態，客觀上要求政府參與市場經濟的發展。歷史上看，中國一直都處在“大政府—小社會”的模式中，民間社會的缺失一直是中國政治社會發展中的重要特征。自 1949年新中國成立以來，計劃經濟體制又塑造了一個“全能式”的政府，民間社會基本處于低位運行狀態。民間社會的不成熟使“社會”無法為市場發展提供有效的治理環境與內在約束，也使市場無力獨立于國家與政府之外自然地“成長”。因此，在中國，政府干預實質上承擔了西方國家“市民社會”在市場經濟發展中的作用。在分析中國的政府角色時，不能武斷地將政府視為市場的對立方。

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其二，在中國，政府在經濟生活中的作用決定了市場經濟的成長離不開政府干預。長期的計劃經濟體制造就了一個“全能”政府，雖然“全能”政府存在弊病，但是，這種模式已經促進社會形成有序的經濟生活，同時也為市場的發展奠定了物質基礎。發展社會主義市場經濟不應以犧牲有序的經濟生活為代價，否則便會陷入俄羅斯市場化的混亂局面，因此，中國的市場經濟發展很自然不能拋開政府這一秩序穩定的關鍵要素。在中國市場發展的起步階段，政府干預在事實上是市場發展先天不足的一種外在保障。

其三，中國長期沒有市場經濟的歷史經驗也是市場發展需要政府干預的關鍵性因素。與西方市場經濟發展不同的是，中國從來沒有經歷嚴格意義上的自由資本主義時期，對于自由放任所帶來的市場失靈沒有歷史意義的體認，政府也缺乏應對市場失靈的經驗。在這種背景下，貿然以自由放任作為市場經濟發展的主要原則無論是對政府，抑或是對社會都是草率的，其結果不僅是市場經濟固有的不確定性，也帶來了市場經濟在中國發展所特有的不可預見性。因此，基于中國政府對經濟社會秩序的責任，政府干預對中國的市場經濟發展也是必不可少的。

其四，中國資源的相對有限性也要求政府干預市場發展。政府與市場是資源配置的兩種主要方式。市場是將資源配置的最終結果交由市場各主體之間的力量博弈決定，這樣的結果往往會導致資源配置的不合理，其典型表現在資源配置的非效率性和分配的非公正性，即使在市場經濟成熟的典型國家，這種情況也是不可避免的。許多后發的市場經濟國家，如前蘇聯、東歐、拉美各國，在市場經濟起步階段，這些問題更是尤為突顯。而中國人均資源的有限性使這一問題更顯重要，因此，無論從資源的分配還是再分配角度，在市場發展中融入政府干預都是至關重要的。

三、兩個認識與兩個協調：中國政府干預發展的路徑方向

（一）認識到政府干預的“二重性”矛盾將長期存在的現實

在中國，政府干預與市場發展之間的“融合”是社會主義市場經濟發展的起點，這是中國特定的“社會—歷史—文化”條件決定的。在這種國情背景中，政府干預體現了社會發展中的“秩序性”要素，有利于市場經濟穩定、有序地深入發展。因此，不可迷信經典市場經濟理論，或簡單地將中國的市場經濟與歐美發達的市場經濟做比較，在這個問題上，蘇聯、東歐、拉美各國已經有了教訓。同時，在社會主義市場經濟深化發展的階段，政府干預與市場發展之間的“沖突”也將日益突顯，這也是市場經濟發展中的規律。然而，由于市場經濟的先天不足與不成熟的事實現狀，政府干預與市場發展之間的“融合”很難在短期內實現突破。政府干預與市場發展的“二重性”矛盾將長期并存，是當前中國社會主義市場經濟發展的基本問題。認清這個基本問題，是實現政府職能轉變、改善政府干預、準確定位“政府—市場”關系的大前提。因此，從市場經濟發展的大局來看，政府干預發展路徑選擇不宜期望畢其功于一役，不要期望通過幾次機構調整就能實現，而應該要有打“持久戰”的準備，“摸著石頭過河”，從中央到地方，從“條”到“塊”，從大局到區域，有計劃地積極推進政府職能轉變的試點，不斷調整、探索和定位，準確地對當前中國的“政府—市場”關系做出準確判斷，探索政府干預的合理范圍，從而化解當前政府干預的“二重性”矛盾。

（二）認識到社會主義市場經濟不能簡單地通過自由市場化與私有化來實現

許多學者對中國行政主導式的市場提出批評，認為中國的市場經濟不夠自由、不夠開放，私有化程度還不高，這些觀點在西方也不乏贊同者。總體來說，這些批評都是中肯的，但是，他們都忽略了中國發展市場經濟的特定國情。行政主導的市場發展雖然帶來許多弊端，卻是中國市場經濟發展所必須的。

市場經濟的內在缺陷以及市場發展的不確定性都將導致市場失靈，自由放任式的市場經濟發展在典型國家中也已被證明是失敗的。“即使是富裕的國家也不得不承認，私有權的效率價值需要在私營部門與公共領域之間尋求一種平衡。”①魏伯樂等：《私有化的局限》，上海三聯出版社 2006年版，第 3頁。在中國，長期以來的計劃經濟體制與市民社會的不發達，使市場在起步階段就面臨著失靈的風險。這也是后發型市場經濟國家都將面臨的困境，俄羅斯的市場經濟改革就是對起步階段的風險估計不足而導致失利。并且，這種先天不足也影響到市場經濟深入發展的穩定與秩序。因此，希冀以經典市場經濟理論為藍圖，試圖通過模仿西方的自由市場化與私有化來實現市場經濟的繁榮，在中國是行不通的。認識到中國社會主義市場經濟的發展特點，是合理地選擇政府干預路徑方向的基礎。這意味著，雖然中國的政府干預和市場發展之間存在沖突，但政府干預將長期是中國社會主義市場經濟發展的保障性要素，在較長的時間內，這一點不會改變。

社會主義市場經濟的深入發展在與政府干預產生“沖突”的同時，必然對政府職能提出許多新的要求，這既是政府當前所面臨的壓力，也是轉變政府職能的一次歷史性機遇。長期以來，中國市場與社會不發達，政府改革的動力主要來自于內部刺激，內部刺激的主要特點是中央到地方自上而下地層層分配改革任務。這種方式不僅沒有考慮到各地方政府在改革條件與改革時機上的差異性，經常是抽象地“一刀切”；同時，也沒有考慮到各地市場經濟的具體要求，帶有政府“單邊主義”行動的色彩。而社會主義市場經濟的深入發展則從外部為政府改革提供了刺激性要素，形成了一種由外及內的改革“倒逼機制”，這使中國政府改革由內部刺激向內外兼顧的“雙向互動”轉變。中國當前所處的市場經濟的發展階段是協調“政府—市場”關系的最佳時機，在市場與社會不發達的時期，還不具備探索合理的“政府—市場”關系的條件，而如果當前政府不積極地協調“政府—市場”關系，隨著市場經濟的發展，外部壓力將越來越大，政府改革的彈性空間將越來越小。因此，政府只有抓住這個歷史機遇才可能真正突破政府干預的“二重性”矛盾。

——政府要為市場的發展提供更廣闊的制度空間，放松一些可以由市場參與的行業的準入規制，如電信、郵政等行業從世界各國的經驗來看，引入市場機制更有利于這些行業的競爭與發展，而且更有利于政府對于市場的監管。

——“雙向互動”要求地方政府要在改革中承擔更為重要的角色。明確地方政府在當地市場發展中的角色定位是從大局上明晰“政府—市場”關系的基礎。因此，應在中央政府主導改革方向的基礎上，適當放寬地方政府的自由裁量權，鼓勵地方政府積極探索政府治理的合理范圍，最終形成以中央政府為主導，以地方政府為主體的政府改模式。

——地方政府應從著重考慮從管制型政府向公共服務型政府轉變。地方政府在政府結構上是最接近市場與社會的，應該積極主動地根據市場發展的需求推進政府職能轉變，從管制型政府向服務型政府轉變意味著政府由直接干預向間接干預轉變，杭州市政府開展的“杭網議事廳”、“兩家兩中心”就是很好的探索。

（四）有序化地推動民間社會發展，協調政府與第三部門的關系

第三部門是區別于政府與市場的社會組織，在市場經濟的典型國家，通過第三部門，市民社會為市場發展提供了大量的公共服務。在中國，民間社會作為第三部門的母體，長期處在不成熟狀態，其發展受到極大的限制。雖然隨著社會主義市場經濟的深入發展，中國的民間社會也逐漸成型，但是，第三部門充分成長的條件還不成熟。在這種背景下，政府承擔了很多本應由社會中的第三部門承擔的工作。這在市場經濟的起步階段有著積極的作用，但在市場經濟不斷深入的條件下，許多工作直接由政府來承擔既不符合市場經濟的要求，也不符合社會逐漸成長的大環境。因此，有序化地推動民間社會發展，讓第三部門承擔一定的公共服務應該是政府干預改善的一個維度，也是化解政府干預“二重性”矛盾的關鍵。

——作為政府，推動民間社會發展要把握好兩個方面。一是要尊重民間社會發展的客觀實際，重在保障民間社會自然成長。二是要積極在政府改革中給予社會發展一定的制度安排，在民間社會能夠自治的領域，政府應自覺避免主動干預。

——政府要加大對第三部門的扶植力度。當前階段政府對第三部門存在一些消極認識，總擔心第三部門的成長影響政府的權威，因此，政府總是對第三部門有種種控制。這個問題在短期內難以解決，作為過渡，可以考慮一方面推動體制內現有第三部門的社會化，避免其成為政府管制市場的權力延伸，另一方面，加強對體制外第三部門的監管，避免其放任式地無序發展。□