論參政黨參與國家政權的結構與功能

□ 姚建華 許 婷

當代世界各國政黨都以國家政權為中心開展活動，我國也不例外。1949年 9月，我國正式確立共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，一大批對革命事業作過貢獻、在人民群眾中享有威望的民主黨派人士進入了各級國家政權機關并擔任重要職務，當時的新政權具有“聯合政府”的性質。1993年全國人大在修改憲法時，將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度首次載入我國憲法，民主黨派作為參政黨在我們體制系統內的法律地位得以明確，他們受到憲法的保護。參政黨是在我國現有憲政體制及政黨制度結構下參與到國家政權中去，這一特殊的政治資源對我國國家政權建設發揮著獨特效用。

一、參政黨參與國家政權的結構特征

參政黨在國家政權中的位置，需要從我國國家政權結構和政黨制度結構兩方面去定位。

（一）國家政權結構分析

現代國家政權包括三個基本要素：一是國家政權的階級屬性即國體；二是國家政權的組織形式即政體；三是國家政權的領導方式，在政黨領導的國家中體現為政黨制度。國體體現國家政權的性質，政體和政黨制度則是實現國體的外在形式。一般來說，國體決定政體和政黨制度，政體與政黨制度相互適應、相互配套。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。國家政權的這一根本性質決定了國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的政權組織形式是人民代表大會制。我國政黨制度的設計必須符合人民民主專政的國家性質，并與人民代表大會制度相配套。

工人階級對國家的領導是通過它的先鋒隊組織——共產黨成為執政黨來實現的。共產黨執政的實質是代表廣大人民掌握人民民主專政的國家政權。人民民主專政的國家性質決定了在我國必須堅持中國共產黨的領導。

各民主黨派作為各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，屬于人民的范疇，他們在中國共產黨的領導下參政，是人民民主專政社會基礎廣泛性的重要體現。人民民主專政的民主性質和聯盟特點決定了各民主黨派的參政黨地位。

當代中國政治形態的制度架構蘊含著兩條原則：一是在政權組織上，反對三權分立，實行議行合一；二是在政黨制度上，反對一黨制、兩黨制或多黨制，實行共產黨領導的多黨合作制。這兩條原則都共同出自一個基本的理想追求——人民民主。因此，議行合一與共產黨領導的多黨合作，在制度上具有一定的內在邏輯聯系：即非競爭性的政黨制度與以代表全體人民利益為使命的人民代表大會制是相適應的①林尚立：《當代中國政治形態研究》，天津人民出版社，2000年，第 196頁。。我國實行的是以民主集中制為原則、議行合一的人民代表大會制，實行這一制度從根本上說，是因為人民民主內在地要求國家權力具有高度的統一性、整體性與不可分割性。我國共產黨領導的多黨合作和政治協商制中，執政黨與參政黨在國家政權中采取協商與合作的方式，而不是政黨競爭和輪流執政的方式，也就是說，參政黨成員不是站在與執政黨相對立的立場上參與到國家政權，而是基于合作、協商的邏輯參與國家政治生活和國家事務的管理，保證了國家政權的統一性、整體性與連貫性，這是與人民代表大會制相適應、相配套的。這一方面決定了參政黨成員擔任人大代表，是按照程序由選區人民選出，以人民代表的身份參加人大活動，而不是以“議會黨團”和黨派身份進行活動；參政黨成員在政府中擔任實職，也不是根據政黨的席位來分配的，而是同中共成員一樣經推薦、考察和組織部門任命，以“國家公務員”而非黨派的身份開展政府工作。

（二）政黨制度結構分析

中國特色政黨制度體現了“領導核心的一元性與結構的多元性的有機統一”，呈現“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”的顯著特征。就與國家政權關系而言，政黨制度結構上的“一元與多元的統一”具體體現在兩方面：“執政主體的一元和參政主體的多元”的統一、“領導核心的一元和參與合作的多元”的統一。而且這種特殊的結構，又是以非西方的特殊方式——雖以個人身份參與國家政權，恰又是多黨合作所做的制度安排——來實現的。

共產黨領導工人階級執掌國家政權，是唯一的法定執政主體，是國家政權的“軸心”政治力量；八個民主黨派是法定的參政主體，可以通過法定的正式渠道參與國家政權，這種參政權不是對共產黨擁有的執政權的分割和分享，不是聯合執政，而是處于從屬、輔助地位。共產黨在我國總體政治格局中居于核心領導地位，是國家政治權力的核心權威，在政黨制度結構中同樣處于領導地位。

各民主黨派與共產黨雖有接受領導和領導之別，但在組織上是各自獨立的，在法律地位上是相互平等的，圍繞國家政權進行多元化合作。其一，民主黨派直接參加國家政權機關，與執政黨共同參與治國。目前，民主黨派成員、無黨派人士共有 18.7萬人當選各級人大代表。其中，全國人大常委會副委員長 6人，全國人大常委會委員 49人；省級人大常委會副主任 35人，省級人大常委會委員 479人；市級（包括直轄市的區和副省級市）人大常委會副主任 378人，市級人大常委會委員 2349人。擔任縣處級以上職務的民主黨派成員、無黨派人士共有 3.2萬人。其中最高人民法院、最高人民檢察院和國務院部委辦、直屬局擔任領導職務副職 19人；全國 31個省、自治區、直轄市中，有副省長、副主席、副市長29人；全國 401個市 （州、盟、區）人民政府中有 362人擔任副市（州、盟、區）長。②游洛屏：《改革開放三十年多黨合作和政治協商制度的新發展》，《中國人民政協理論研究會會刊》，2009年第一期。進入各級人大的民主黨派成員，在人大中履行人民代表的職責，參與法律法規的制定和修改，參與選舉、決定和罷免政府領導，參與審批和批準國家經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告、預算和預算執行情況的報告，提出議案和質詢案，參與視察和督察工作。政府里擔任實職的黨派干部和中共的領導干部具有同等權力和權利，享有同等政治待遇和保障，對分管的工作享有行政管理的指揮權、處理問題的決定權和人事任免的建議權。其二，參與到共產黨主動開展的一系列政治協商活動，如每年一次的民主協商會、高層間不定期的小范圍談心會，會議協商外，民主黨派還可就國家大政方針和現代化建設的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議，也可約請中共中央負責人交談。政治協商的內容涉及到國家政治、經濟、社會發展等一系列重大問題，如國家憲法、法律、法規的制定，國家重大方針政策或重大問題的決策等。而且遇有重大問題及時與民主黨派協商討論的做法已經成為共產黨公共決策中不可或缺的重要程序。其三，在人民政協中與中共開展政治協商。人民政協是多黨合作和政治協商的主要場所。民主黨派作為人民政協內的重要界別，與中共等其他界別的政協委員，通過提交議案、大會發言交流、視察調研等方式就國家重大問題發表意見和建議，就人大議案進行審議。

總之，我國的參政黨是在我國憲政體制和政黨制度的基本框架下參與到國家政權中去 （見下圖），他們不以奪取、分享執政權為目的，而是在自覺接受執政黨的領導下、在多黨合作的政黨結構中參與國家政權的建設。也就是說，參政黨參與國家政權的邏輯起點是人民民主專政的國家政權性質及共產黨領導的多黨合作制度，他們將所聯系的社會階層和群體的人民意愿通過“參政”的形式反映到政治體系中來，實現政治體系與它們所代表的階層和群體之間的政治互動，以此來體現人民民主，其參政之本在于“為民參政”。

圖：參政黨參與國家政權的結構圖

二、參政黨參與國家政權的優勢與功能

參政黨參與國家政權有著自身獨特的地位和無可替代的優勢，

（一）參政黨參與國家政權的獨特優勢

1、專業知識優勢

全國八個民主黨派的成員總量雖然只有 80余萬人①本刊編輯部.春潮涌動大調研——黨外人士隊伍建設調研工作紀實[J].中國統一戰線，2010（6）：14，但卻集中了一大批專家學者，他們大多在本界別中具有一定地位，在相應工作領域有較強的專業技術背景或做出較出色的貢獻，信息和智力資源較為雄厚。民主黨派的專業優勢成為其提出政策建議科學性的基礎保證，使其在利益表達或參與公共決策時更為理性。

2、聯系廣泛優勢

八個民主黨派分別聯系著不同的社會階層和群體，幾乎包括了從事腦力勞動的各種行業和職業，社會基礎十分廣泛。民主黨派成員的思想觀念、價值取向、利益要求等也呈現出廣泛性，使得發現問題、解決問題時更加全面到位。

3、渠道順暢優勢

擔任人大、政府領導的民主黨派成員往往都是該黨派的負責人或重要骨干。人大代表或政府領導的身份與黨派的身份在反映問題的渠道上往往具有互補性。黨派“直通車”的渠道優勢和人大、政府里獲取信息的優勢在反映社情民意、撰寫議案等方面能得到有效的結合，反映問題時更具優勢。

4、立場超脫優勢

民主黨派不是執政黨，在國家政權機關任職的畢竟是少數，這就使得民主黨派更具有冷靜觀察、深入思考的可能性，不在其位能夠發現在其位所不易發現的問題。民主黨派立場超脫，較少受到部門或所在地區利益的局限，能夠比較客觀地反映各種情況和問題，保障了其參與公共政策制定的客觀性、公正性。

（二）參政黨參與國家政權的功能效應

1、維護執政黨權威，鞏固和發展多黨合作的政黨制度

民主黨派成員參與國家政權建設是多黨合作制度的產物，正是多黨合作制度的不斷推進給予了民主黨派施展身手的廣闊政治舞臺。由于政黨都是圍繞國家政權開展活動的，因此民主黨派與中共在國家政權中的合作是多黨合作最重要、最具實質性的實踐內容。我國政黨制度的核心是中國共產黨的領導，民主黨派的參政有助于鞏固和提升共產黨執政合法性的認同，維護執政黨權威，進一步發展多黨合作的政黨制度。一是意識形態認同。意識形態是現代社會政黨獲得合法性的基礎所在，也是政黨動員及聯系其社會基礎的最根本手段。在我國，執政黨以其強大的意識形態將人們的思想和行動納入到統一的思想和政治運作體系中。而各民主黨派有著與執政黨共同的價值理念和奮斗目標，在現階段就是共同致力于建設中國特色社會主義。民主黨派始終以堅持走中國特色社會主義政治發展道路為核心，增強接受中國共產黨領導的自覺性和堅定性，利用其參政黨聯系廣泛優勢，充分宣傳執政黨的理論綱領、意識形態，無疑增強了人們對執政黨意識形態的認同。二是制度結構認同。我國多黨合作的政黨制度從建國開始形成，民主黨派在我國政治生活中已存在和發展了幾十年，作為政治體系的重要組成部分，人們潛意識中對我國政黨制度結構已經認同，對民主黨派的參政黨地位也已認同。人們勢必會對參政黨在政治體系中發揮作用產生期待，而參政黨參與國家政權的一系列政治活動正契合了人們的這種期待，也增強了他們對政黨制度的認同。三是政績認同。政績是政黨獲得合法性認同最直接、最重要的因素，它包括經濟、政治、社會的各個方面。建國60多年的實踐也證明，民主黨派成員以高度的政治責任感和歷史使命感，共商國是，獻計獻策，當今世界沒有哪個政黨能像我國參政黨那樣，自覺接受執政黨的領導，積極參與國家政權建設。民主黨派通過與中共合作共事、政治協商，提出了很多有益的政策建議，協助共產黨共同促進經濟的發展和社會的進步。作為共產黨的親密友黨，民主黨派以更加開闊的視野關注社會公共利益，通過與中共的合作來最大化公共利益，增強人們對政績的認同，這是競爭性政黨制度所不可能實現的。

2、廣泛表達民意，擴大政治參與的廣度和深度

首先，參政黨有廣泛的利益聚合和代表功能。意大利政治學家 G.薩托利說：“政黨是表達的渠道。這就是說，政黨首先且最主要的是表達的手段：它們是工具，是代理機構，通過表達人民的要求而代表他們。①G.薩托利.政黨與政黨體制[M].北京：商務印書館，2006：102”民主黨派社會基礎的廣泛性，特別是新的社會階層不斷產生，而民主黨派又把他們作為發展對象，并且面臨要求擴大公民有序政治參與的情況，這些都決定了民主黨派負有更多的反映和表達他們所聯系的群眾的具體利益和愿望的責任。實踐中，擔任人大代表和政協委員的民主黨派成員向各級人大和政協會議提交的議案、提案、建議、調研報告等，往往凝聚了眾多群眾的要求和意見，具有一定的利益表達功能。從近十年浙江省各民主黨派省委會提交的團體提案來看，不同民主黨派的關注點各有差異，顯示出較為明顯的特色。如民盟、民進的文化類提案數量在本黨派的提案中居第一位。其中民盟有40件，占 36％，而這里面教育類的占了 67.5％；民進的文化類提案有 49件，占 41.9％，涉及領域比較寬泛，包括教育、社會文化、藝術、人才等。農工黨的社會類提案數量比較突出，有 53件，在農工黨提案總數中占 54.1％，這其中有關公眾的健康與安全問題占了將近一半，有 49.1％。與臺灣及祖國統一有關的提案，臺盟提得最多，有 24個，占臺盟提案總數的 29.3％，民革提了 3個，其它黨派幾乎沒有涉及②祝淑月.民主黨派參與公共政策制定的實踐分析——以近十年浙江各民主黨派省委會提交的提案為分析對象.改革開放進程中的中國參政黨[C].北京：中共中央黨校出版社，2009：395。這種關聯性，原因有兩點。一是不同黨派都聚集了某一領域的專家學者，自然對該領域有更多的發言權。二是與黨派所聯系的群體的政治訴求和利益表達的差異性相關，所以呈現出不同的關注點。

從參與層面上看，政治參與大體上分為國家政治生活層面、政府公共政策層面、社會生活層面。我國的參政黨作為政治聯盟性質的政黨，是有政治綱領和價值追求的政治組織。與一般的利益集團或社會組織相比，參政黨會從實現其政治綱領和價值追求的要求出發，在更廣泛的范圍內關注一切與國家政治、公共政策、社會公共利益有關的問題，他們的政治參與是高層次的、全面的、制度化的參與。首先，在我國的政治制度框架中，人民代表大會制是人民廣泛參與國家政治生活的基本途徑，民主黨派有大量的成員進入到人大的政治參與系統③我國八個民主黨派成員和無黨派人士的人大代表約占總數的 17-19％左右。參見梁琴、鐘德濤.中外政黨制度比較[M].北京：商務印書館，2004：152-153。擔任人大代表的民主黨派成員依法享有提案權、審議權、質詢權、選舉權、罷免權，他們在人大的政治參與主要是國家政治生活層面的參與。人民政協作為參政議政、政治協商的重要場所，也承擔了政治參與的功能。其次，民主黨派成員在政府、司法機關中擔任公職，與一般的利益集團或社會組織只在國家政治生活的外圍發揮影響相比，他們更加直接、充分地進入到公共決策政治參與系統，參與公共決策的制定、執行、實施、監督等環節，這種作用和影響貫穿于公共決策過程的始終。此外，民主黨派的參政有利于擴大我國政權體系中參與政治事務和社會事務的群體構成，拓寬政治參與的廣度，讓更多群眾的政治訴求通過制度化的途徑得到充分表達。

3、促進決策民主化與科學化

公共決策的科學化與民主化是我國社會主義民主政治建設的基本任務和目標，是國家政權建設的重要保障。民主黨派的參政有助于實現公共決策民主化與科學化，正如鄧小平當年所指出的“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正。”④鄧小平文選（第 1卷）[M].北京：人民出版社，1994：273一是有助于政策制定的民主化。決策的民主性來自多元化的利益訴求的輸入，而各民主黨派具有聯系廣泛的優勢，他們有各自特定的聯系對象，反映和代表著特定群體的特殊利益。民主黨派所代表的成員及所聯系的群體的利益訴求是國家、民族整體利益格局中的特殊利益，這樣的利益得到表達，有利于最廣大人民的根本利益的實現。在國家政治生活中反映和代表他們所聯系的階層和群體的利益和要求，可以促進公共政策在顧及各方利益訴求的基礎上保持公平性①高波、程煒.提高民主黨派參與公共政策制定有效性的路徑探索.參政黨功能與落實科學發展觀[C].北京：中共中央黨校出版社，2008：100。另一方面，知識分子所特有的社會責任感和憂患意識使得民主黨派在履行職能過程中，往往不會局限于各自所聯系對象的具體利益，而是會從一般民眾的利益出發，為解決社會公眾普遍關心的熱點、難點、焦點問題建言獻策②有關調查表明，高達 68.6％的民主黨派成員認為黨派應該把代表人民群眾的利益放在第一位。詳見參政黨建設與構建和諧社會[M].北京：中共中央黨校出版社，2007：33。此外，民主黨派成員充實到國家政權建設中有助于形成民主氛圍，而民主氛圍的形成能更充分地表達人民的呼聲、需求。二是有利于政策制定的科學化。各民主黨派的專家學者，尤其是在政府任職的成員，精通本專業、本行業的情況，掌握了大量的第一手資料，對問題有深入的認識、理性的分析，提出的對策也有深度、有高度、有創新，并具有針對性和可操作性。而且民主黨派立場的超脫性有利于其擺脫部門利益的影響，以其獨特的視角發現當事人不易發現的問題，從而提出獨到的解決方法的政策建議。另外通過政協這個議事咨詢的平臺，有助于政策制定前能得到充分地討論、協商。

4、監督執政黨的執政行為和政府的行政行為

這是參政黨與國家政權關系的重要方面，也是參政黨在我國現有政治生活中存在的基本價值所在。參政黨的民主監督是高層次的政黨監督，其監督的內容涉及黨和國家政治、經濟、社會生活的重大問題，這種監督往往局限在一定的級別和范圍，民主黨派的監督意見不訴諸于社會，而是直達黨政領導。就形式而言，民主監督多以提建議、做批評的方式開展，不具備國家權力性質和法律約束力，是一種“咨詢性”的柔性監督，因此這種監督的效果很難立竿見影地表現出來。就過程而言，民主監督既有決策前、決策中的監督，也有決策執行中、實施中的監督，貫穿決策體系的全過程。就特點而言，實際工作中民主監督常常與參政議政是同一過程，兩者從內容到形式都有不少交叉性，很難將二者截然分開，因此，往往將民主監督寓于參政議政之中。筆者曾做過一個有關參政黨民主監督有效性的課題，調查顯示，在各種形式的民主監督中，提案議案式的監督方式相對最有效，而有效性最差的是通過對口聯系或特約人員的方式開展的聯系檢查式監督。總的來說，民主黨派的民主監督對于我國決策體系的影響還比較有限。

綜上所述，在我國現有政治和社會結構中，民主黨派參與國家政權建設所發揮的功能效應主要體現在“維護執政黨權威、鞏固和發展多黨合作的政黨制度，擴大政治參與的廣度和深度，促進決策民主化與科學化，利益表達，監督執政黨的執政行為和政府的行政行為”等方面。由于民主黨派是在我國現有憲政體制和政黨結構的框架里參與到國家政權建設的，它所產生的功能效應不是體現在對現有政治體系或是國家政權體系的影響上，而更多地表現在對國家政權機關決策過程的影響。參與國家政權建設的民主黨派成員已成為自上而下傳達國家意志、執政黨方針政策、政府決策，自下而上表達社會民意、吸納群眾政治參與的重要的制度化渠道。由于民主黨派參與國家政權建設是由其自身的規定性——民主黨派與中共在國家政權中是合作、協商的關系而非對抗、競爭的關系，因此它們對國家政權機關決策過程的影響是正效應、輔助性的而非對抗性、抵消性的，有助于進一步提升國家政權運作的效能。而民主黨派參與到國家政權是以自覺接受共產黨領導為前提，不是消極的“分權”，也不是權力對權力的制衡，而是中國特色政黨制度的產物，他們的參政行為有助于提升執政黨執政合法性的認同，進而鞏固和發展共產黨領導的多黨合作制度以及維護國家政權的穩定。可以說，民主黨派參與到國家政權中來，不僅是實現中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項重要內容，也是發揮民主黨派各方面優勢，提高國家政權運作效能與決策水平的重要途徑。□