浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的實證研究

□ 胡稅根 葉安麗

公共基礎(chǔ)設(shè)施是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是當?shù)厝罕娙粘Ｉ畹谋匦瑁顷P(guān)系到生產(chǎn)發(fā)展、社會進步和國計民生的大事。世界銀行在《1994年發(fā)展報告》中指出：“基礎(chǔ)設(shè)施的完備與否有助于決定一國的成功與另一國的失敗，無論是在使生產(chǎn)多樣化、擴大貿(mào)易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都是如此。”①世界銀行：《1994年世界發(fā)展報告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》，中國財政經(jīng)濟出版社，1994年，第 2頁。中國的改革開放在推動經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時也拉大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距，因此也成了各地經(jīng)濟差異的顯像反映。公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不均等直接關(guān)系到各地的民生問題，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)以及科學發(fā)展觀的落實，因此自然引起了中央政府和各級地方政府的高度重視。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施的均等化建設(shè)被擺到了關(guān)鍵位置。同時，在各種理論和社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化問題的探討和實踐也正逐步深入。本文主要從公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的角度出發(fā)，以浙江省的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀為案例，分析了浙江省推進基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基礎(chǔ)和主要做法；并構(gòu)建了評估指標，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析了浙江公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平；最后，針對其中存在的問題提出了提升公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的政策建議。

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的內(nèi)涵與研究意義

基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是居民生活和生產(chǎn)活動的核心，也是基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，因為它不僅關(guān)系到群眾的日常生活，而且也是其他公共服務(wù)供給的先決條件。

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的內(nèi)涵

本文主要側(cè)重討論狹義的公共基礎(chǔ)設(shè)施，即經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)世界銀行的定義，它是指“永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟生產(chǎn)的服務(wù)”。以浙江省政府《基本公共服務(wù)均等化行動計劃 （2008-2012）》（浙政發(fā)[2008]51號）文件為依據(jù)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，主要落實公共交通、水電供應(yīng)、廣電通信、污水垃圾處理等四個類別的相關(guān)工程。

公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化是指在特定的行政轄區(qū)內(nèi)，政府所提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)一視同仁地覆蓋到所有的居民和企業(yè)。①張雷寶：《公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化的理論辨析與實證考察》，《財政經(jīng)濟》，2009年第 2期。具體而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化具有一系列的標準。②劉明中：《推進公共服務(wù)均等化的手段：上》，《中國財經(jīng)報》，2006年 2月 7日。從標的方面來看，“均等化”包括財政能力均等和服務(wù)水平均等兩個方面。財政能力均等是指政府提供均等化公共服務(wù)的財政能力的均等，公共服務(wù)水平均等化則指某一服務(wù)所達到的結(jié)果均等，或者按照某一共同基本標準提供服務(wù)。從標準方面來看，對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的標準有高、中、低三種不同的理解。從維度方面來看，縱向和橫向是界定均等化的兩個不同維度。本文立足的橫向均等是指浙江省內(nèi)部不同區(qū)域之間的均等，一般指區(qū)域之間公共基礎(chǔ)設(shè)施基本均等或區(qū)域之間政府提供均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政能力基本均等。從主體方面來看，省政府在實現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)間的公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化方面應(yīng)發(fā)揮首要作用。此外，各地在經(jīng)濟、社會、財政上的差異也十分懸殊。因此，市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府在均等化方面也要發(fā)揮重要職能。換言之，均等化應(yīng)當是各級政府的一項共同責任。

（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的研究意義

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是基礎(chǔ)工程，更是民心工程，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平是關(guān)系一個國家長遠發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)鍵，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化研究意義重大。

第一，對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于構(gòu)建相關(guān)理論體系。目前國內(nèi)對公共基礎(chǔ)設(shè)施的研究和對均等化的研究都已經(jīng)展開，但是還沒有形成“公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化”的研究體系。針對公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性和均等化的標準與要求，本研究從區(qū)域和城鄉(xiāng)對比的角度出發(fā)，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的指標體系，發(fā)掘浙江省內(nèi)各地基礎(chǔ)設(shè)施的均等化差距，有利于完善公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的理論體系，并進而有利于基本公共服務(wù)均等化理論發(fā)展。

第二，對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，合理利用各地資源，創(chuàng)造性地推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與各地的自然條件和地理狀況息息相關(guān)，均等化現(xiàn)狀的明確有利于各地在發(fā)展的過程中認清差距、發(fā)揮特色，為今后的發(fā)展和相關(guān)工作的開展提供建議和指導。浙江省內(nèi)山區(qū)、平原、海島等各式地形齊備，不同的地區(qū)有著不同的發(fā)展歷程和問題。以交通設(shè)施為例，靠近內(nèi)陸的衢州和海島城市舟山在發(fā)展過程中所面對的問題就大不相同，因此要根據(jù)各地的實際情況合理安排，有針對性地提高基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平。推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的研究還可以幫助我們正確評價區(qū)域間和城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)績效，合理利用政府和民間資本，創(chuàng)新融資和管理模式，帶動相關(guān)行業(yè)發(fā)展等。在浙江，民營經(jīng)濟較為發(fā)達，雖然基礎(chǔ)設(shè)施的首要責任主體是政府，但可以在融資形式等多方面探索新的多元化途徑，以更快更有效的方式提升百姓福祉。

第三，對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)的研究有利于引導政府和公眾關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。將“公共基礎(chǔ)設(shè)施”和“均等化”聯(lián)系起來考慮，突出了基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點。交通、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到普通百姓的日常生活，關(guān)系到各行各業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)，如果無法提供滿足大眾所需的基礎(chǔ)設(shè)施，或者所提供的基礎(chǔ)設(shè)施存在極大的差異，都可能影響社會的和諧，對當前我國正在進行的政治體制改革造成阻礙。目前浙江省內(nèi)各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定差異，尤其是各地城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大，這種差距積累到一定程度就可能對政治的穩(wěn)定性造成壓力，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化就是要縮小差距，保障人民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。

二、浙江省推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基礎(chǔ)與實踐

根據(jù)世界銀行的調(diào)查研究，主要基礎(chǔ)設(shè)施的人均擁有量與收入水平密切相關(guān)，電信 （尤其重要）、電力、公路、安全飲用水與人均 GDP增長之間存在的聯(lián)系更是十分緊密。①世界銀行：《1994年世界發(fā)展報告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》，中國財政經(jīng)濟出版社，1999年，第 15-16頁。在美國和許多歐洲國家，城鄉(xiāng)之間幾乎沒有差別，城市居民和農(nóng)村居民享有同等水平的基本公共服務(wù)，各種公共設(shè)施也較為完備。就發(fā)達國家而言，均等化已經(jīng)成為一種福利制度。根據(jù)世界銀行于 2008年發(fā)布的最新國別劃分標準，我國當年人均國民總收入（GN I）達到 2770美元，已經(jīng)邁入中等偏下收入國家 （976美元 -3855美元）的行列。②國家統(tǒng)計局綜合司：《人均國民總收入的概念及世界銀行國別收入分組標準》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjzs/ t20090911_402586498.htm，2009-09-11.這一時期正是各種矛盾因素集聚，貧富差距凸顯的時期。隨著服務(wù)型政府改革浪潮的推動，我國在進行政府改革的同時也迎來了公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的革新。2006年，黨的十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確了基本公共服務(wù)的八大方面，并以“和諧”的均等理念為基礎(chǔ)，提出在“公共基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域推進均等化。

在國際社會和國內(nèi)環(huán)境的雙重影響下，浙江省在基本公共服務(wù)均等化方面開始了大刀闊斧的行動。2003年以來，浙江以基本公共服務(wù)均等化為目標，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，向農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)、低收入人群傾斜。2008年，浙江省十一屆人大一次會議通過的《政府工作報告》中明確提出了“基本公共服務(wù)均等化行動計劃”。根據(jù)該計劃，省政府設(shè)計了包括 17個項目的公共設(shè)施工程，其中大部分面向廣大農(nóng)村地區(qū)，總投資高達 905.1億元，目的是加快提高省內(nèi)各個地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平。當然，這一方面得益于浙江基本具備實施推進基礎(chǔ)設(shè)施基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和條件；另一方面，浙江為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化做出了很大的努力。

第一，經(jīng)濟發(fā)展起步早、速度快，市場體制較為完善，為基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。改革開放之初，浙江政府就開始摸索和培育各種體制外的民間力量，利用社會的自發(fā)秩序在微觀層面有效動員和配置有利于經(jīng)濟發(fā)展的資源，充分調(diào)動企業(yè)和公民的智慧和積極性。③胡麗偉：《經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)型政府建設(shè)——以浙江為例的研究》，浙江大學碩士學位論文，2007年，第 30頁。可以說，浙江民企的發(fā)展是政府、社會、群眾多方合作的結(jié)果。對推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化而言，浙江模式下合理借助企業(yè)力量、發(fā)揮市場效用，有利于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度。

第二，公民參與和民主決策的大力推進，有助于實現(xiàn)有效的社會整合，為基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定良好的政治基礎(chǔ)。建設(shè)與完善民主是政府創(chuàng)新的首要選擇，發(fā)展民主是政府創(chuàng)新的根本方向。④黃天柱：《行政民主——浙江的實踐與啟示》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第 2期。在浙江，行政民主強調(diào)的是政府與社會、公眾的互動，主張的是民眾對政府管理活動的直接參與。無論是經(jīng)濟上的“溫州模式”、“義烏模式”，還是政治上的“溫嶺民主懇談”、“臨海村官選舉”都是經(jīng)濟與政治融合形成的民主模式。而且，浙江省是全國較早實行政務(wù)公開的省份，公民參與和民主決策的發(fā)展為公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的政治基礎(chǔ)。

第三，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、城鄉(xiāng)聯(lián)動的機制為實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施均等化奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。2005年初，浙江省委、省政府根據(jù)黨中央的指示和地方實際，做出浙江已全面進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要判斷，制定和實施了《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化綱要》，進而大力落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進城鄉(xiāng)一體化。在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的要求，大力實施“千村示范、萬村整治”工程，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)、共享現(xiàn)代文明的社區(qū)；按照統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，努力落實“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“山海協(xié)作工程”和“百億幫貧致富工程”，讓欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村盡快過上小康生活。2008年，浙江省在全國率先出臺了《基本公共服務(wù)均等化行動計劃 （2008-2012）》（浙政發(fā)[2008]51號），把基礎(chǔ)設(shè)施均等化建設(shè)上升為地方性法規(guī)，大力推進公共服務(wù)的均等化；產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)的聯(lián)動效應(yīng)則在推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的同時起到“先富幫后富”、“快富幫慢富”的效用，為落后地區(qū)和貧困農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供助力。

表 1 公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的指標設(shè)計

第四，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展迅速是基礎(chǔ)設(shè)施均等化的重要構(gòu)成。為了在新的歷史階段從根本上解決“三農(nóng)”問題，浙江省致力于構(gòu)建全面的農(nóng)村公共服務(wù)體系。2007年，浙江省出臺了《浙江省農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，推動農(nóng)村公共服務(wù)水平的進一步提升。公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化在很大程度上是農(nóng)村公共服務(wù)體系的主要組成部分，該體系的建立和完善本身即是公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的過程。實踐表明，浙江省出臺的這些政策措施都取得了非常好的效果。2010年，全省農(nóng)村居民人均純收入 11303元，增長 12.9％，扣除價格上漲因素，實際增幅為 8.6％，連續(xù) 26年列全國各省區(qū)第一位。①王慧敏：《浙江農(nóng)民人均純收入 11303元 連續(xù) 26年全國省區(qū)第一》，浙江三農(nóng)網(wǎng)，http：//www.zj3n.gov.cn/htm l/main/zhxw view/ 34906.htm l，2011-02-03。隨著收入水平的不斷提高，農(nóng)村居民的需求結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)，甚至生活方式都發(fā)生了極大的變化，恩格爾系數(shù)從 1980年的 56.8％降至 2009年的 37.4％。

三、浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀與問題

要客觀評價浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平，就必須從實證的角度出發(fā)，設(shè)置指標體系，合理分析各個地區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平和城鄉(xiāng)差距。

（一）浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標體系的建立

在公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標體系設(shè)計方面，根據(jù)科學性、可行性、可比性和導向性原則，以第二次全國農(nóng)業(yè)普查為主要數(shù)據(jù)來源，每類基礎(chǔ)設(shè)施部門選擇2至3項指標，并根據(jù)省政府頒布的《基本公共服務(wù)均等化行動計劃 （2008-2012）》，將公共基礎(chǔ)設(shè)施分為“公共交通”、“水電供應(yīng)”、“廣電通信”和“廢棄物處理”四個類別，各類分別設(shè)置評估指標。數(shù)據(jù)均采用比率值以便于比較，部分比率數(shù)據(jù)根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)計算得出，農(nóng)村數(shù)據(jù)中“非空殼村”不計算在內(nèi)。設(shè)計的公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標體系如表 1所示。

（二）浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀和問題

1.研究方法

為全面分析浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)狀和問題，本研究采用了均等化系數(shù)法、基尼系數(shù)法和標準差異系數(shù)法共同研究。本文主要研究基尼系數(shù)法得出的結(jié)論。基尼系數(shù)法（GiniCoefficient），又稱洛倫茲系數(shù)，是從總體上衡量一國 （地區(qū)）居民收入分配不均等程度的相對統(tǒng)計指標。按照國際通行的劃分標準，基尼系數(shù) 0.4是分配差距的“警戒線”，當基尼系數(shù)低于 0.2時屬于絕對均等；0.2-0.3屬于比較均等；0.3-0.4表示相對合理；0.4-0.5則表示差距較大；0.6以上則為差距懸殊。

理論而言，基尼系數(shù)也可以用于測度不同地區(qū)居民享受基礎(chǔ)設(shè)施的差異程度。基尼系數(shù)的計算方法很多，包括直接計算法、回歸曲線計算法、矩陣法等，本文采用的是協(xié)方差方法。根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施指標體系的實際情況，其數(shù)據(jù)為未分組的離散數(shù)據(jù)，這種形式數(shù)據(jù)的協(xié)方差公式為：

設(shè) n個指標的數(shù)據(jù)分別為 x1、x2、x3、……、xn，且 x1≤x2≤x3≤……≤xn，μ為平均數(shù)，則：

此即為未分組的離散數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)計算公式。

2.指標體系的建立

根據(jù)以上方法，可以得出浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基尼系數(shù)指標體系（如表 2所示）。

表 2 浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的基尼系數(shù)指標體系

3.問題分析

第一，浙江省內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平總體較高。從表 2數(shù)據(jù)可以看出，所有指標的基尼系數(shù)都處于 0.4的警戒線以下，絕大多數(shù)指標處于絕對均等的水平，只有四項指標在 0.2-0.3之間，屬于比較均等的水平。可見，浙江省內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平總體較高。

第二，浙江省內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平相較城市偏低。在四個基尼系數(shù)超過 0.2的指標中，有兩個是專門針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的（飲用水集中處理的村的比率、完成改廁的村的比率），而且農(nóng)村數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)值普遍比城鄉(xiāng)綜合系數(shù)值偏高，可見加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高均等化的重要著力點。

第三，廣電通信類公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平高于其他三類的均等化水平。從表 2的數(shù)據(jù)中可以看出，廣電通信設(shè)施均等化水平的所有項目都處于絕對均等的水平，而其他三類都出現(xiàn)了大于 0.2的數(shù)據(jù)。可見，廣電通信基礎(chǔ)設(shè)施是均等化水平最高的，其余三類的均等化水平還有待進一步提高。

第四，“每百萬人擁有公共交通車輛”、“飲用水集中處理的村的比率”、“污水處理率”和“完成改廁的村的比率”四項的基尼系數(shù)均超過了 0.2，屬于比較均等的水平，表明公共交通體系、農(nóng)村飲用水的集中供給、污水處理和農(nóng)村改廁的均等化程度偏低，也是今后應(yīng)該重點建設(shè)和完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。

四、推進浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的政策建議

浙江省要加快推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化，就必須根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展水平和財力的限制，滿足百姓的期望和需求，按照“低標準、廣覆蓋”的目的，把資源投向市場機制無法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，更多地扶持薄弱設(shè)施的建設(shè)，充分保障人民群眾生存、發(fā)展的基本權(quán)利。

（一）明確基礎(chǔ)設(shè)施均等化的總體目標和階段任務(wù)

基本公共服務(wù)均等的標準是從最低角度界定的，即人人享有社會最低標準的公共服務(wù)。當然，在社會經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，人們對“最低”的理解也是不同的，人民的各種需求不斷地提升，最低的標準也在不斷地提高。公共基礎(chǔ)設(shè)施是人民生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，根據(jù)浙江省的政策安排，交通、水電、廣播、電視和通信的供應(yīng)，污水和垃圾的處理，這些是居民每天日常生活必須接觸的，它們的正常運轉(zhuǎn)是百姓生活質(zhì)量的保證。以廣播電視為例，能夠接收電視節(jié)目是對這一設(shè)施有效運作的基本要求，能夠安裝有線電視則是進一步的要求，而目前開始實施的數(shù)字電視等新的信息傳輸模式則是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給水平、技術(shù)能力和均等化服務(wù)標準不斷提高到表現(xiàn)。

任何事物的發(fā)展和實現(xiàn)都不是一蹴而就的，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項長期工程，設(shè)置分階段的目標對整體目標的實現(xiàn)尤為重要。階段目標的設(shè)置依據(jù)主要是一地的經(jīng)濟發(fā)展水平和速度，以及配套設(shè)施的建設(shè)水平和群眾的需求態(tài)度等。在浙江省內(nèi)，各個地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施雖然存在差異，但提高廣大農(nóng)村的設(shè)施質(zhì)量和供給水平顯然更為迫切，因此當務(wù)之急是盡快發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，先使農(nóng)民享有基本的公共服務(wù)，縮小其與城市居民的差距，再想辦法提高服務(wù)標準，進一步改善各項設(shè)施。階段任務(wù)不僅限于城鄉(xiāng)之間，還體現(xiàn)在地區(qū)之間。在現(xiàn)有財力的約束下，可以考慮優(yōu)先支援落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓先進帶后進，在均等化的發(fā)展過程中互幫互助、共同發(fā)展。具體實施時，可以適當向浙西南地區(qū)傾斜，考慮讓杭州、寧波等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與麗水、溫州等落后地區(qū)結(jié)對子，定向扶持，以提高地區(qū)間均等化的效用。在具體類別上，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展廢棄物處理設(shè)施，尤其是農(nóng)村地區(qū)的污水處理和垃圾處理設(shè)施。

（二）以省政府為第一主體，合理劃分各級政府權(quán)責，建立分工問責機制

我國現(xiàn)階段實行的是五級政府結(jié)構(gòu)，在推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)政府應(yīng)該做到各司其職、分工合作，也即實行基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政府分權(quán)制度。

目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行的政府分級負責制在實際操作中還存在很多缺陷，突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品供給的錯位與缺位及事權(quán)與財權(quán)的不對稱。①屈群蘋：《對農(nóng)村公共服務(wù)供給問題的思考》，《中共浙江省委黨校學報》，2007年第 3期。一方面是本應(yīng)由上級政府承擔的職責被強行推卸給下級政府，造成省級以下地方政府在各項公共服務(wù)職責之外還要承擔過多的指標壓力；另一方面是將本應(yīng)由政府承擔的職能推卸給廣大農(nóng)民群眾，加重群眾的負擔。

結(jié)合浙江省的實際情況，本文認為公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的第一責任主體應(yīng)是省級政府，省政府需要對全省各市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平和進度做總體規(guī)劃，在財政上支持各地的設(shè)施建設(shè)，并監(jiān)督下級政府的落實情況。各市、縣、鄉(xiāng)政府則要在省政府的統(tǒng)一指揮下分頭負責自己管理區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的均等化建設(shè)，接受上級的監(jiān)督，積極配合兄弟部門的工作，并及時向上級政府匯報成績和困難。此外，還應(yīng)確定負責各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責任主體，在各司其職的基礎(chǔ)上通力合作，以求最大限度地提高基礎(chǔ)設(shè)施均等化的水平。

（三）遵循規(guī)律，全盤規(guī)劃，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益

基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃是指根據(jù)國家或地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展需要，在充分考慮與權(quán)衡效率、公平和環(huán)保目標的基礎(chǔ)上，對基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展進行數(shù)量、結(jié)構(gòu)和項目選擇的設(shè)計和計劃。從浙江省經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀來看，四類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)取得了不錯的成果，下一步要做的是提高各類設(shè)施的供給水平。以公共交通設(shè)施為例，全省農(nóng)村通公路的比率達到了 97.63％，但每萬人擁有公共交通車輛仍然偏低，而且村內(nèi)主要道路有路燈的比率只有 58.28％。也就是說，農(nóng)村公交體系建設(shè)仍然是相對薄弱環(huán)節(jié)，在均等化建設(shè)上應(yīng)將重點轉(zhuǎn)向提高交通設(shè)施的質(zhì)量和服務(wù)水平，如可實施“村村通公交”或“村村通路燈”工程，提高群眾的滿意度。

浙江省內(nèi)也有許多空間范圍大、時間周期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要各級政府合理規(guī)劃，積極協(xié)作，以預(yù)測可能存在的問題和難點，在盡可能完滿的目標下協(xié)調(diào)各方，設(shè)計出最科學的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃。從全省來看，均等化包括三個層面。一是同一地區(qū)內(nèi)部各縣市間以及同一縣市內(nèi)部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的均等化；二是 11個設(shè)區(qū)市之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化；三是全省 58個縣市之間的均等化。基于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距較大的客觀現(xiàn)實，11個市之間以及發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達區(qū)縣之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施差距難以在短期內(nèi)消除。因此，應(yīng)首先縮小同一地區(qū)內(nèi)部縣市間的差距，再逐步在全省層面縮小各縣市間的差距。從均等化的內(nèi)容看，現(xiàn)階段應(yīng)重點解決人民群眾需求最迫切的污水和垃圾處理設(shè)施的均等化問題，再逐步向更大范圍和更高水平推進。從均等化的投入看，當前重點要用好增量資源，確保增量資源向欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村和弱勢群體傾斜，再逐步盤活和優(yōu)化存量資源。①鄧淑蓮：《中國基礎(chǔ)設(shè)施的公共政策》，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2003年，第 97、107頁。

（四）完善公共財政體系，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，嚴格資金管理

公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平與財政資金投入的多少息息相關(guān)。深化財政體制改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是從輸入角度對公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的支持。

在浙江，完善財政制度的關(guān)鍵是妥善處理省與市縣的關(guān)系，明確事權(quán)與財權(quán)的劃分。根據(jù)統(tǒng)計，縣（市）級政府財政收入僅占全省的 1/3左右，卻承擔了義務(wù)教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等剛性很強的事權(quán)，形成了很大的財政壓力，影響了公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。當前縮小基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域差距的一個重要任務(wù)是縮小同一地區(qū)內(nèi)部的縣市差距，但由于浙江長期實行省直管縣的財政體制，在增強基層政府財政能力的同時，也帶來市級政府事權(quán)財權(quán)不對稱問題，影響了市級政府對縣級轉(zhuǎn)移支付的積極性。②胡麗偉：《經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)型政府建設(shè)——以浙江為例的研究》，浙江大學，碩士學位論文，2007年，第 41頁。因此，要盡力完善由稅收返還、轉(zhuǎn)向補助和一般性轉(zhuǎn)移支付等各種形式組成的轉(zhuǎn)移支付體系。第一，在保證轉(zhuǎn)移支付總量的同時要做到結(jié)構(gòu)合理，上級政府要有針對性地安排財政資金，使縮小地區(qū)間財力差距最終落實到縮小地區(qū)間公共服務(wù)水平差距上。第二，從省級到鄉(xiāng)級政府，都應(yīng)該建立專款專用的資金管理制度，減少多頭管理，提高管理效率和水平。第三，各級政府、社會各界都要加強對財政資金的監(jiān)督，杜絕浪費和挪用現(xiàn)象，保證資金按時、足額到位。

（五）設(shè)置考評指標，完善基本公共服務(wù)均等化的績效管理

建立公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的考評指標體系的主要目的包括兩方面，一是以此評估各地公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化水平，使各部門對現(xiàn)處的地位和今后的發(fā)展有比較清醒的認識；二是以考評結(jié)果來約束、引導公共部門的行政行為，提高其在基本公共服務(wù)供給方面的效率。

浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施的績效評價體系應(yīng)該包括公共交通、水電供應(yīng)、廣電通信和廢棄物處理四個方面的單項和綜合評估。同時，還要完善評估系統(tǒng)，包括目標制定、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的規(guī)范。要建立相應(yīng)的制度框架，保證評估體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要引入多元化的評估機制，既運用國際通行的指標，又要選擇適合浙江省實際的計算和評價方式，同時必須堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，建立多元化、全方位的績效評估體系。

（六）正確定位政府職能，合理利用市場機制，以競爭促均等

本文所研究的公共基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)中的“基礎(chǔ)”，引入市場競爭是手段，可以作為有益的實現(xiàn)方式。但在以競爭促均等的過程中必須把握好主從關(guān)系，政府是第一責任主體，在與私人部門合作時必須掌握所有權(quán)、定價權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，以保證基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。浙江各級政府的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了積極的進展，但不容回避，仍沒有徹底擺脫計劃經(jīng)濟體制下的職能框架模式。在新的經(jīng)濟形式和管理理念下，浙江政府應(yīng)該充分利用省內(nèi)市場經(jīng)濟發(fā)育較好的優(yōu)勢，合理定位政府角色，做好企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的導航員和護航者，既為企業(yè)創(chuàng)造機會，又為政府排憂解難，同時還利于提高公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的最終目標的實現(xiàn)。

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，應(yīng)該構(gòu)建一套多中心治理模式，以保障公共物品供給的高效優(yōu)質(zhì)。①顧金喜，李繼剛：《農(nóng)村發(fā)展促進型公共產(chǎn)品的多中心治理機制——基于浙江的實證研究》，《浙江學刊》，2008年第2期。首先，政府是最大的供給主體，以公權(quán)力為憑借的政府是社會公共事務(wù)和國家事務(wù)的主要管理者。涉及到整個省甚至國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該由中央政府和省政府提供，涉及到本地區(qū)相關(guān)的設(shè)施則由地方政府提供。其次，農(nóng)村社區(qū)的集體供給和治理是有益補充，比如富裕農(nóng)村集體出資修路、建設(shè)垃圾處理廠等。再次，各類非政府組織也可以成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給主體，比如省內(nèi)的慈善機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和各類專業(yè)協(xié)會等，除了出資，還能出力、出點子，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。最后，社會捐助是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一重要資金來源。浙江的一些先富群體，致富不忘回饋社會，他們的熱心與慷慨在公益事業(yè)上得到了很好體現(xiàn)。比如浙江省麗水市小安村在修路時就得到了部分富裕村民的積極捐助。當然，在倡導社會協(xié)同、多方參與之時，一方面要明確政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品供給與決策中的主體作用，另一方面要推進基層民主建設(shè)，完善民意表達機制和溝通協(xié)調(diào)機制。

五、結(jié)語

公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的現(xiàn)實意義與潛在效益一目了然。目前我國正在從生存型社會向發(fā)展型社會過渡，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化已經(jīng)成為我們實現(xiàn)科學發(fā)展、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。廣大民眾日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共設(shè)施和管理服務(wù)，廣大百姓越來越期望建設(shè)一個切實為人民利益著想、有現(xiàn)實能力的政府。

在這一新的歷史條件下，政府部門必須清楚地認識到，平等地享有基礎(chǔ)設(shè)施是人們的基本權(quán)利，是公民自我發(fā)展的前提。政府必須肩負提升城鄉(xiāng)和地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平的重任，即意味著各級政府首先必須正確定位角色，積極轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建并完善基礎(chǔ)設(shè)施供給機制和服務(wù)體系，努力提升公共服務(wù)的均等化水平；其次，必須改革公共財政轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金和管理制度；三是要設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施均等化指標體系，確定各級政府之間的分工合作和行政問責機制；最后必須合理利用群眾智慧與社會多元主體的力量，既要實行項目決策的民主化，提高公民參與程度，也要充分吸納社會力量，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以形成對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必要的有益的補充。