復合治理：城市公共事務治理的路徑創新——以杭州“社會復合主體”實踐為視角

□ 陳 娟

一、復合治理：城市治理新模式

（一）更好的治理與服務：城市公共事務治理的價值追求

“治理”（governance）是 20世紀 80年代以來管理方式的變革與創新，這是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。在社會公共需求擴大化、公共服務需求多樣化和供給主體多元化的今天，所有的組織、機構和社會成員，都有享受公共服務的權利，同時也有提供服務、參與公共事務治理的義務。因此，“如果說 19——20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結構的話，那么 21世紀的改革家們則將今天的創新視為是一個創建以公民為中心的治理結構 （citizen-cen tered governance structure）的復興實驗過程”。①（美）博克斯：《公民治理：引領 21世紀的美國社區》，孫柏英等譯，中國人民大學出版社 2005年版，第10頁。為實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門 （私營部門、第三部門或公民個人）等公共行動主體需要彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。②俞可平主編：《治理與善治》，科學文獻出版社 2000年版，第 6頁。

城市是現代經濟、政治和社會生活的中心。隨著市民物質文化生活水平的顯著提高和信息技術的快速更新，城市治理成為公共事務治理的重要內容。伴隨著城市化進程的加速，既有的城市問題諸如公共設施建設、老城區拆遷與改造、環境改善、重大項目改進、生活品質提升等與階層分化加速、社會貧富差距拉大、土地規劃與使用糾紛、外來務工人員維權等城市化問題交織在一起，使得城市治理變得愈發復雜和多元，需要投入更多的智慧與精力。

在這種大背景下，“更好的治理與服務”成為當前城市公共事務治理的價值追求。在市場經濟體制較為成熟、市民社會較為發達的西方國家，政府也通過合同出租、公私合作、用者付費制、政府補貼制等多種途徑實現政府與社會的共同治理。①（美）薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，中國人民大學出版社 2002年版，第 11頁。在中國，隨著社會主義市場體制的逐步完善和民眾參與水平的提高，一些公民個人、企業和社會組織已經積極投入到公共事務治理中來，這為中國城市政府與社會力量共同治理提供了可能性和可操作性。

（二）復合治理的內涵與特點

治理機制的形成以及它們組合而成的治理形態的擴展是一個歷史過程，②楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，《馬克思主義與現實》，2004年第4期。復合治理就是從政府單一主體的治理結構向多種社會主體治理結構轉變過程中的一種治理形態。“多中心治理”理論認為，在私有化和國有化兩個極端之間，存在著其他多種可能的治理方式，這些治理方式允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，以減少“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動的困境”，擴展治理的公共性。③（美）奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯書店2000年版，第 12-18頁。復合治理就是在政府作為主導力量治理公共事務的過程中，強調政府與市場主體、民間社會組織形成多元復合主體，通過合作、協商等多種手段共同治理公共事務的一種新型治理模式。這是“多中心治理”理論在中國城市治理實踐中的運用，它強調政府主導與市場、民間社會組織的積極參與，主張政府與各社會主體的合作和多種治理手段的應用。作為一種新型治理模式，“復合治理”有以下四個突出特點：

其一，復合治理的主體是政府主導的多元復合主體。與政府主導經濟改革和社會發展相一致，城市治理同樣需要有一個偏強一些的政府，政府發揮主導作用是現實需要；但隨著市場主體和民間社會組織的不斷增多，它們的參與需求和參與能力不能忽視。因此，政府主導，與企業和民間社會力量組成多元復合主體成為中國城市治理的客觀需求。雖然政府與其他主體在治理中的身份和職責不同，但就整個治理機制而言，各主體的地位是平等的。其二，復合治理的機制是“雙向互動”。治理的過程，就是政府與市場、民間社會力量“多元主體”、“雙向互動”的過程。“雙向互動”是指政府為一方，市場主體和民間社會力量為另一方 （簡稱“各社會主體”）的“雙向互動”，這主要有兩層含義：一是通過政府自上而下的主動作為和與社會各主體自下而上的全面參與，實現功能互補。二是通過政府與各社會主體間的協商與合作，建立良好的伙伴與互動關系。其三，復合治理的組織形式靈活。根據不同的目標和任務，政府與企業、民間社會組織、個人可以組成不同類型的復合主體，在不同領域發揮不同作用。其四，復合治理的結構是網絡型。政府與其他社會主體在同一平臺上雙向互動，形成網格狀關系，每個主體都是網上的一個結點，避免垂直管理和縱向多層次信息傳遞，能夠更有效地激發各主體的積極性。

二、復合治理的實踐類型與成效：杭州市“社會復合主體創業”個案分析

（一）社會復合主體創業：杭州市復合治理模式的探索與實踐

作為一種新型治理模式，復合治理機制的形成有賴于市場體制的成熟、市民社會的壯大和政府職能的轉變。杭州市經濟發達，市場化程度較高，民營經濟發展尤為突出；與此相一致，杭州行業協會 （商會）和社團組織起步早，數量多，積極活躍；此外，身處“人間天堂”的杭州市民高度重視生活質量，有著積極的參與熱情和較高的參與能力，這都為“復合治理”打下了堅實基礎。2004年，杭州市提出“和諧創業”發展模式，并將之作為落實科學發展觀、構建和諧社會的載體；政府在共建共享“生活品質之城”實踐中，尋求人的自由全面發展和城市品質提升有機契合的發展理念。因應這一理念，杭州“社會復合主體”創業實踐產生，為不同社會主體提供參與空間和途徑，確保各主體各盡所能，各得其所。

圖 1：杭州社會復合主體圖示④ 該圖來源于《杭州市培育社會復合主體的實踐與思考》，“中國·杭州生活品質網”，http：//www.cityhz.com/a/2010/10/30/content_ 54866.htm l，2010年 10月 30日。

“社會復合主體”是杭州市以推進社會性建設項目、知識創新、事業發展為目的，由政府 （黨政界）與企業界、知識界和媒體界等不同社會主體公共參與、主動關聯而形成的多層架構、功能融合、優勢互補的新型社會治理組織系統。①王國平：《社會復合主體培育和運作機制研究——關于杭州培育新型創業主體的探索與思考》，“中國·杭州生活品質網”，http：// www.cityhz.com/a/2009/7/22/conten t_37789.h tm l，2009年 7月 22日。如圖 1所示，在該系統中，政府主導力、企業主體力、社會運作和市場配置資源能力“三力合一”，黨政界、知識界、企業界、媒體界四屆聯動。各復合主體的職責分工明確，黨政界為主導的領導協調小組、委員會，主要發揮引導、統籌、協調等功能；知識界為主體的專家委員會、專家小組，主要發揮研究、咨詢、策劃、創意等功能；行業界為主體的中心、協會、經營組織，主要發揮實施、建設、展覽、制作等功能；媒體界為主導的宣傳機構，主要承擔宣傳、推廣、溝通、動員、監督等功能。②《合作式成長：黨政系統與社會組織之關系建構》，“中國·杭州生活品質網”，http：//www.cityhz.com/a/2010/12/3/content_56586.htm l，2010年 12月 3日。

（二）杭州復合治理實踐的個案分析

杭州復合治理實踐形成了不同類型的復合主體。本研究挑選已經取得顯著成效的三大社會復合主體為個案，分析復合治理不同實踐形態的適用范圍以及在城市公共事務治理中所發揮的作用。

1.項目型復合主體實踐

項目型復合治理是杭州市政府為改善基礎公共設施、提高公共服務質量，由政府主導，以重大項目的形式對公共事務進行的治理。項目型復合治理得以產生的原因主要有：首先，這些公共設施一般來說對城市的整體發展具有重大意義，其社會效益、文化屬性顯著，能夠集中反映城市形象，對這些項目的治理不僅能夠改善城市形象，更能提高市民的生活品質，治理結果也尤為重要。其次，基礎公共設施一般來說規模都比較龐大，對其治理也是一個持續、長期的過程，需要足夠的財力和有效的管理。在這種情況下，政府采取項目建設的形式，政府、企業和民間組織形成多元復合主體，把基礎設施建設作為整個城市的議題，共同治理。

在項目型復合治理中，政府是主導者，起著整體統一規劃、協調管理、積極引導和規制的作用，在復合主體中的地位相對比較突出；企業和民間社會組織也結合各自的特點發揮不同作用，如企業提供市場化的個性服務與經營；社會民間組織籌措資金，積極參與、評議項目的建設與改造，等等。目前杭州市已經成立了多個項目型復合主體，如京杭運河綜合保護主體、西湖綜合保護項目型復合主體、西溪濕地綜合保護復合主體、錢江新城建設復合主體，等等。以京杭運河綜合保護工程為例，2002年杭州市政府按照“統一領導、市區聯動、政府主導、市場運作”原則對京杭大運河進行復合治理，到 2006年，運河水質得到明顯改善，運河兩岸成為杭州居民最愜意的休閑、健身場所；沿岸的歷史街區、古建筑遺存等人文景觀已經成為運河申報世界文化遺產的重要資本。更重要的是，到目前為止，除市財政提供少量啟動資金外，運河綜合保護投入的近百億元資金均由市場化手段自行籌措。

2.行業型復合主體實踐

行業型復合治理是應對產業結構調整和經濟轉型升級而產生。眾所周知，浙江民營經濟發達，中小企業群是浙江經濟的典型特征，并以“浙江模式”而聞名全國。經歷了 30多年的飛速發展之后，浙江面臨著一個突出的發展瓶頸，即中小企業群國際競爭力日益低下。杭州中小企業雖然實現了區域上的聚集，但各企業獨立經營，產品生產也多以原料加工和貼牌出口為主，沒有形成真正意義上的產業集群，整個產業處于國際產業鏈的中下游，缺乏核心競爭力，2008年全球金融危機使得這一瓶頸更加突出。因此，調整產業結構，轉變發展方式，推動經濟轉型升級是浙江經濟可持續發展的關鍵。行業型復合主體正是因應這一困境而生。這是以某一行業的可持續發展為目的，企業（行業）、政府、知識、技術、文化等各個領域內的不同社會主體進行聯合，通過身份互補實現管理、經營與轉型等多項職能互相關聯、互相融合的組織。

行業型復合主體以市場為資源配置基礎，以企業、行業協會和商會等民間社會團體 （組織）為主導，充分發揮市場和社會組織的作用，政府主要通過購買服務、項目資助等途徑發揮推動和輔助作用。絲綢與女裝戰略聯盟是杭州市行業型復合主體創業的典型成功案例。2005年，杭州市政府成立了“四界聯動”的杭州市絲綢與女裝戰略聯盟。該聯盟把結構上的“務虛”與功能上的“務實”相結合，一方面將生產絲綢（企業）與高校科研（知識界）相結合，推動產業轉型升級；另一方面推進產業與文化相互滲透；通過政府與媒體的組織和宣傳，推動對杭州絲綢文化的傳播。到 2007年，杭州絲綢與女裝產業獲得2項絲綢紡織類的國家“科技進步獎”；擁有 10個中國名牌和 4個馳名商標。2008年獲得北京奧運會 4個絲綢禮品特許經營權中的 3個。①張兆署：《城市議題與社會復合主體的聯合治理》，《管理世界》，2010年第 2期。杭州絲綢與女裝戰略聯盟的實踐表明，行業型復合主體能夠把經濟轉型升級和政府治理目標實現有機整合，達到政府、企業和社會互利共贏。根據不同行業的發展特點，杭州已經組建了多個行業型復合主體，比較著名的還有杭州美食行業聯盟、茶行業聯盟、數字電視行業聯盟、嬰童行業聯盟，等等。

（三）社會型復合主體實踐

社會型復合主體主要是為社會事業發展而設，確切地說是為發展民間社會力量而構建。中國長期的“強政府——弱社會”關系模式使得市民社會發展比較遲緩，民間社會力量弱小，這不僅掣肘市場經濟的完善，還影響政府職能轉變和公共服務的有效供給。杭州社團組織發展位于全國前列，但因多種原因，發展仍存在嚴重問題。以西泠印社為例，有著“天下第一名社”美譽的西泠印社在上世紀末因管理不善，社團的公益性文化事業與經營性文化產業混在一起，財政混亂；社團活動因組織松散、資金缺乏和高級人才流失而處于停止狀態，社址也常年失修，破敗不堪。針對這種情況，組建社會型復合主體的主要目的就是在企事分開的基礎上，通過政府的介入與“搭橋”，采用市場化和社會化的經營方式，實現事業單位與企業主體之間的間接復合，彌補民間社團和企業的各自“短板”，實現二者的“自我造血”功能。

在社會型復合主體中，企業和民間社會組織是主體，發揮主要作用，政府在多數情況下只是利用自身的影響力為企業和民間組織的發展壯大提供制度平臺和發展空間，主要起著協調、溝通的作用。因此，政府只是扮演著“參與者”、“協調者”的角色而不是依靠權力或行政審批權延伸運作。西泠印社復合主體構建以來，西泠集團的文化產業和經營性國有凈資產年均增長都在 45％以上；西泠印社還在國家工商總局注冊了 20多個類別的 200多個商標，文化事業的盛景又開始重現。②見“中國·杭州生活品質網”，http：//www.cityhz.com/a/2010/10/27/content_54721.htm l。這表明，社會型復合組織確實在促進民間社會力量發展壯大方面有著特殊的功效，可以說是政府對市場和民間社會力量發展的大力支持和積極回應，這不僅有效地整合了社會資源，對推動公共服務社會化也有著長遠的意義。

綜合以上案例可以發現，復合主體能夠把企業、民間社會力量吸納到城市公共事務治理中來，把他們的被動參與轉化為內在參與，激活各主體的參與激情和能力發揮，擴大了社會公共責任承擔機制的社會覆蓋范圍，增加了解決公共事務治理難題的渠道。這表明，“復合治理”在整合多種資源，促進特色行業發展，推進重大項目建設，發展文化社會事業，提升城市發展層次和生活品質等方面發揮了突出的作用，能夠有效完成城市公共事務治理的任務和目標。

三、復合治理的理論創新與實踐價值

（一）理論創新：走出傳統困境，拓展研究領域

從本質上講，不論何種治理模式，都是政府為滿足特定社會發展階段社會公共需要而選擇的治理工具，都是為實現政治統治的需要。因為，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的社會職能時才能維持下去”。隨著經濟、社會的發展和社會需求的增多，對“一切由社會性質產生的各種公共事務”的治理越發困難，傳統自上而下的單向治理模式日漸陷入困境。復合治理最突出的理論創新就在于，其打破了單一主體的政府治理模式，嘗試建構政府、市場和公民社會三維結構下的多元主體治理模式。這是在公共服務市場化、政府決策民主化與科學化背景下，不同治理主體根據公共事務的性質建構的一種新的公共利益實現機制。正如亞里士多德所言，“人們關懷著自己的所有，但卻忽視公共的事物。對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物”，③亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第 74頁。對公共事務的治理是十分困難的。復合治理則是基于一定的集體行為規則，將政府、社會組織和市場主體置于同一平臺上相互調試，形成多樣化的公共事務管理制度和組織模式。這就意味著，復合治理是公共行動者共同行為的產物，而不是政府自上而下的安排；各種治理主體通過對話、協商和談判，共享資源，減少分歧，并努力增加合作。①陳振明：《公共管理學》，中國人民大學出版社 2005年版，第.85頁。從這一點上說，復合治理是對傳統管理模式的變革和創新。

圖 2：傳統治理模式與復合治理模式

復合治理拓展了“多中心”治理理論的適用范圍。“多中心”治理理論強調多個權力中心和各社會主體公共參與、競爭與制衡，這需要有發達的市場經濟和成熟的市民社會與之相對應。中國的社會主義市場經濟體制剛剛確立，市民社會力量不夠強大，社會資本也不充足，完全意義上的“多中心”治理模式在中國不具有很強的實踐價值。復合治理則是通過政府主動作為，引導、吸納社會民間組織積極參與，其核心也是強調治理的多元主體以及各主體間的互動與合作，其實質就是“多中心治理”理論在當前中國的具體實踐。杭州社會復合主體實踐也表明，在公共責任和公共利益的實現方式上，復合治理突破了政府的一元強制和壟斷，實現了政府與市場、社會“多贏”的局面。這不僅是對治理理論研究領域的拓展，更是與當前中國城市發展相適應的新型治理模式。

（二）實踐價值：轉移部分政府職能，開辟發揚民主新途徑

“復合治理”為轉移部分政府職能提供了可行途徑。公共事務的治理過程也是公共服務的供給過程。隨著中國各城市人均 GDP的大幅提升，城市公共事務的有效治理迫在眉睫，但還缺乏較為有效的手段和做法。隨著社會力量的增強，政府正逐漸把一些治理權歸還給社會，多元化治理模式已成為現代公共管理的重要特征。由于公共事務領域的不斷擴大和社會需求的多樣化，不同性質的公共服務和公共物品可以通過多種制度選擇來提供。那些因政府財力或其他原因無力承擔的公共責任或政府能夠承擔但效率低下的服務，完全可以通過拓展供給主體，優化供給方式來實現，即公共服務市場化和社會化。杭州社會復合主體實踐的過程，更多地是政府從市場和社會中退出并轉移部分社會職能的過程：企業、社會組織和公民個人積極參與到公共事務治理中去，政府更多地扮演了中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共事務治理提供依據和便利。因此，復合治理不僅可以將部分政府職能合理轉移出去，而且能夠成為部分政府職能社會化的基本載體。這對建立政府與社會的良好的伙伴與互動關系、共同治理有著重要的意義。可以預見，在今后一段時間內，“復合治理”必將成為城市公共事務治理的重要組成部分。

“復合治理”為發揚民主提供了新途徑。民主是人類社會長期追求的價值目標，然而民主制度卻不是思想家設計出來的，而是在漫長的歷史發展進程中為解決現實問題尤其是利益分配問題而自發生長出來的，“民主化與其說是設計出來的，毋寧說是應對出來的。換句話說，‘民主模式’的不同版本，不過是不同國家針對民眾的參與要求一步一步應對的結果。”②燕繼榮：《用什么來豐富民主意涵》，《人民論壇》，2010年 9月上。現代社會的民主已經由政治領域擴大到所有公共事務領域；與此相一致，民主結果也由以國家權力為單一中心的“統治”模式轉變為由國家權力和社會力量共同參與和決定的“治理”模式。杭州復合治理正是在實踐中發揚民主、實現民主的創新。首先，多元社會主體參與到公共事務的治理中來，本身就是擴大民主參與的具體實踐。廣泛參與擴展了信息來源，增加了解決公共事務問題的路徑。其次，多元主體在治理過程中實現了創業與民主協商的有機統一。政府雖然是城市治理的主導力量，但在社會復合主體中，各主體的地位是平等的；各方基于公共責任的實現機制，將個體創業追求與城市整體發展統一起來，使各方在治理中發揚協商民主，在各自領域中發揮作用并承擔相應責任，以協商推進公共事務治理。最后，杭州社會復合主體實踐為社會不同群體、不同層次積極參與、共同協商搭建平臺，不僅是一種更為直接、更為普遍的民主方式，而且能夠使各參與主體彼此互相引導和監督，并將之有效地轉化為內部引導和監督，成為一種新型的民主監督方式。伴隨社會復合主體創業的發展，這種新型的民主方式將同步擴大其作用范圍，有效推進社會主義民主進程。

四、對完善復合治理機制的進一步思考

目前，杭州已建成了 20多個代表性的社會復合主體，“杭州模式”也不同程度地被其他城市效仿與借鑒。由于“復合治理”模式目前還處在探索階段，社會復合主體實踐也面臨一些問題。如何結合中國城市實際，完善復合治理機制，需要繼續探索和研究。

（一）突出治理的“公共性”，擴大參與的領域和范圍

“將公共范疇僅僅理解為公共行動者的行動，會使社會變得貧乏，使之喪失為達到目標而可以采取的許多有效的手段”。①（法）卡藍默：《破碎的民主》，高凌翰譯，三聯書店 2005年版，第 153頁。在治理關系中，任何機構和個人既是治理者，也都是治理活動的積極參與者。政府雖在治理中起主導作用，但也要注意看到非政府主體在公共事務治理中的作用并引導它們積極參與。杭州復合治理是政府積極引導社會力量有效參與公共事務治理的成功案例。政府將自上而下的主導與社會自下而上的積極參與有機結合起來，這是值得肯定的，但就作為一種長效治理機制而言，仍很有必要從以下三個方面強化：

第一，突出公共理念。公共事務治理不是單一主體對社會的活動，而是治理主體多元化的社會治理模式；在治理過程中，政府應允許和鼓勵企業和非正式組織參與公共產品與公共服務的提供，應大力發展商會、協會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發揮他們在公共服務中的作用。②李軍鵬：《公共服務型政府》，北京大學出版社 2004年版，第 212頁。即政府要用合作而不是支配或者領導的理念來透視公共事務與公共服務，在主動作為的同時，還應該注意到公民個人、企業、社會團體等組織在公共服務供給中所能發揮的作用；同時提供制度化的參與渠道。第二，信息公開，擴大參與。要通過開放式決策等途徑，鼓勵公民積極參與到政府決策，并為公民參與決策提供便利條件，同時，尊重、保護他們的知情權、表達權、參與權和監督權，建立起良性互動的利益表達機制和公共需求回應機制，擴大參與面，暢通參與途徑。第三，擴大監督范圍，增強公民監督力度。現代政府必須樹立“顧客至上”的服務理念，主動接受公民監督，積極為公民監督創造條件。杭州市在這方面探索了多種辦法，包括媒體和專家的積極參與、杭網議事廳、湖濱晴雨、草根質監站等。雖然有些措施出發點并不是社會監督，但卻在公共事務治理的監督方面產生了顯著效果，值得借鑒。

（二）規范運行機制和利益協調機制，強化治理成效

如前所述，在復合治理模式中，政府、市場主體和民間社會組織是以柔性的、網絡化狀態連接，便于各主體靈活運作。但是，機制靈活也容易造成運行不規范。目前，杭州社會復合主體實踐這方面的問題主要體現在某些社會主體的性質不易確定和職能定位不清；此外，社會復合主體工作人員專兼職交錯的現象也不利于人才資源的整合利用。當前，規范復合治理的運行機制需要從這兩方面著手：一是規范復合主體的人員結構。在主體結構設置上，對于由政府設立的組織，除相關黨政部門參加外，還要吸收行業界代表和專家參加，并與相關行業組織、經營組織接軌，但由黨政界主導社會效益；對于各類行業組織、商會、協會等，應形成多層架構，吸收相關專家、媒體人士、黨政人士參加。同時，要形成多方溝通、協同、合作與監督機制。二是規范運作程序，形成層次分明的專業化運作機制，使主體架構中不同界別發揮不同作用，在職責明確的基礎上，將不同層次的功能進行有效串聯整合，形成統分結合、優勢互補、互為支撐的功能鏈、項目鏈，有力推進社會性重大項目建設和知識創業、事業發展。③王國平：《社會復合主體培育和運作機制研究——關于杭州培育新型創業主體的探索與思考》，“中國·杭州生活品質網”，h ttp：// www.cityhz.com/a/2009/7/22/content_37789.htm l，2009年 7月 22日。

如何協調好各主體間的利益關系是城市公共事務復合治理的關鍵。利益關系是不同集團在同一組織系統中得以共存并合作的前提，不論什么樣的共同體，都有其特定的利益要求，而且都具有某種程度的自利動機和相互博弈傾向。否則，可能導致集體行動的失敗。④（美）奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社 1995年版，第 31-34頁。在復合治理機制中，各參與主體的動機和訴求除了政治取向外，還存在市場取向和民間公益性取向。①張兆署：《城市議題與社會復合主體的聯合治理》，《管理世界》，2010年第 2期。這就要求“公共權威”（政府主體）對社會價值進行合理分配。其一，要借助政治系統及其資源優勢進行有效的社會動員和經濟激勵，解決民間社會與市場主體的“進入”問題，使多元社會主體為增進共同利益而投入復合性事業的“整體性建設”。其二，政府要通過注入啟動資金、資助民間社會組織或購買服務等辦法增加其他社會主體的利益。其三，作為主導者與核心參與者，政府還需要從財政、稅收等方面對各復合主體予以政策支持，如給予稅收減免政策、健全社會捐助扶持政策等，協調復合主體間的利益分配關系，最大限度地實現和增進公共利益。

（三）積極培育民間社會力量，推動社會全面參與

政府、市場和市民社會是復合治理的三大基本機制，這就決定了建構復合治理模式需要有兩大基本前提。一是市場與市民社會的發育程度，這在客觀上決定了復合治理模式能否建構以及運行效果。杭州之所以能夠創建社會復合主體，得益于其較為成熟的市場經濟體制和已初具雛形的民間社會力量。二是政府的主動作為，這是復合治理模式建構的主觀要件。杭州市政府主動作為和積極主動引導、培育各種社會復合主體創業的做法，正是對正在成長的公民社會的積極回應，這為城市復合治理提供了保障。從當前整體情況來看，雖然社會主義市場經濟體制已經逐步確立，但民間社會力量相對弱小，這是構建城市公共事務復合治理模式的一個“短板”，需要政府的培育與支持。

現實生活中，民間社會組織因承擔了大量的社會職能而成為政府理想的合作伙伴。民間力量幾乎涉及了人口、衛生、教育、科研、社區服務、慈善事業、扶貧與賑災、社會保障、宗教等廣闊領域，②唐興霖等：《論民間組織在公共服務中的作用領域及權利保障》，《經濟社會體制比較》，2007年第 6期。能夠從各方面提供多樣化的公共產品和服務，滿足不同領域、不同層次的需求。國外很多公共服務也是由社會組織完成的。在荷蘭、比利時、奧地利、西班牙等國，非營利組織被作為處理社會福利問題的第一條防護線，而政府在可能的范圍內與這些組織合作或通過這些組織發揮作用。③（美）薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會科學文獻出版社 2002年版，第21頁。

20世紀 80年代起，社會組織在中國也有了較快發展，十六大以后，政府開始積極鼓勵民間社會組織參與公益性活動。但總的來說，民間社會組織尤其是非官方組織的發展，還是困難重重，除了受業務主管單位和登記管理機關的雙重領導，民間社會組織還受資金困擾。因此，政府應在轉變職能過程中，積極培育民間社會力量的成長，以推動社會全面參與。首先，應該制定和完善相關法律，調整相關政策，為民間社會營造相對寬松的發展環境，鼓勵在公共領域產生更多的社會組織；其次，應該改革有關法律和政策規定，取消雙重管制，降低注冊門檻，擴大民間組織的籌資渠道，推動民間社會力量壯大。最后，要在放松對民間社會組織雙重管制的同時，加大對它們的財政支持。薩拉蒙對歐美 22國非營利組織發展的研究發現，來自政府的財政支持占非營利組織經費來源的四成之多，④（美）薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會科學文獻出版社 2002年版，第28頁。在這方面，中國政府應該借鑒，使民間社會力量真正壯大起來，更好地在各個領域、各個層面支持和參與公共事務治理，共建和諧社會。□