議事協調機構改革的思考

□ 周 望

新世紀以來，隨著政府機構改革在深度和廣度上的雙向深層次推進，廣泛存在于中國各級政府組織中的議事協調機構開始整體性地進入到機構改革的視野中。十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中第一次做出了“規范各類領導小組和協調機構，一般不設實體性辦事機構”的表述；黨的十七大報告則首次將“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構”列為行政管理體制改革的重要內容之一，這也是“議事協調機構”作為專有名詞第一次出現在黨代會的報告中；十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》還進一步提出了改革議事協調機構及其辦事機構的指導性原則。

以各種“領導小組”為代表的議事協調機構是中國政府結構中獨具特色的一種組織模式。從現實功用和運行效能來講，議事協調機構在多個方面都能發揮出積極的作用，但隨著社會經濟環境的變遷，它消極的一面也已比較明顯。在充分肯定這一組織模式的制度績效的同時，對于其所暴露出問題的客觀存在也必須承認和重視，并設計出相應的改革措施以消解其負面效應，否則議事協調機構的存在就會喪失其全部積極意義。

一、議事協調機構的形成機理及其存在的弊端

（一）議事協調機構的形成機理

1.結構性因素。這主要是指政府橫向間機構設置的“小部門結構”，它是導致議事協調機構不斷產生的最直接因素。新中國成立初期，政府機構的設置模式基本照搬了蘇聯的政府管理體制。在高度集中的計劃經濟體制背景下，機構按照國民經濟產業部門的劃分而設置，成立了為數眾多的專業經濟管理部門。隨著計劃經濟規模的不斷擴大，政府機構的設置也經歷了一個逐漸拆分、細化的過程，機構數量越來越龐大，機構設置越來越“零碎化”。在 2008年以“大部門體制”為主要思路的機構改革之后，中央政府機構的數量已經減少到了 27個，達到了新中國成立以來的最低點（“文革”時期的非正常變動除外），不過考慮到國務院還下轄有 1個直屬特設機構，14個直屬機構，5個辦事機構，18個部委管理的國家局以及多個事業單位的存在，因此與OECD國家中央（聯邦）政府核心機構的設置規模一般在 20個左右相比，數量仍然顯得偏多一些，尤其是在政法、文教、衛生、交通、水利、基建等專業領域，分工較細的部門管理體制仍然存在。

中國政府機構在橫向設置上長時期以來所遵循的這一“小部門結構”，使得部門分割設置的情況比較嚴重，小部門職責范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇及涉及面稍廣一點的任務，就必須尋求同一級其它部門的支持和協助。這樣同一級政府的部門之間機構權限交叉、機構重疊、權責脫節等問題比較突出，“政出多門”、“多頭管理”、“九龍治水”的局面難以改變，于是通過專門設置跨越各部門之上、政治規格更高一級的議事協調機構來處理涉及多個部門的事務，成為很自然的選擇。

2.功能性因素。“單任務—泛職能”是中國政府組織中的議事協調機構在功能設計上的顯著特點，機構基本上都是為完成某項具體的專門性工作任務而設置，目標指向明確、職責配備全面：首先，議事協調機構是作為專項任務型組織而存在的，在這一目的導向下，“只要出現被認為值得關注的新任務，這些‘小組’就會形成”①Kjeld Erik B r?dsgaard.InstitutionalReform and the B ianzhiSystem in China，The ChinaQuarterly，2002，Vol.170，pp.361-386.。“出一任務、設一機構”是議事協調機構在形成上的集中特點和最顯著特征。隨著新工作任務的不斷產生，議事協調機構自然就會源源不斷地得以設置，同時隨著原有任務的持續完成和新任務的不斷涌現，議事協調機構的新老更替自然也就十分頻繁。其次，議事協調機構在職能配置上有著區別于一般性機構的顯著特點和巨大優勢。議事協調機構在實際運行中的職能是十分寬泛的，只要是出于完成某項專門任務的需要，議事協調機構可以“繞道走捷徑”，避開既定的法定程序行使權力，擁有廣泛地獲得政治系統各層級組織支持、調動社會各方面資源的能力。②謝慶奎等：《中國政府體制分析》，中國廣播電視出版社 1995年版，第220頁。這在完成一些較為復雜、涉及部門與領域都比較多的問題和工作的解決上，特別是在對重大自然災害和社會突發事件的處理中，體現得尤為明顯。正是由于議事協調機構擁有這個一般性常設機構所無法比擬的優勢，使得中國政治組織體系中的各個層級尤其是地方政府將議事協調機構視為一種十分高效、便捷的管理手段，每遇到事關全局、牽涉面廣或較為緊急的重要事務就傾向于設置議事協調機構來解決問題。

（二）議事協調機構存在的弊端

1.設置與撤銷均不規范。在議事協調機構的設置和撤銷上，由于當前還沒有專門性的制度化規定，導致對它們的“入口”和“出口”的控制都不夠規范。現行的《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中并未涉及關于議事協調機構的相關管理辦法，而《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中只是對議事協調機構的成立和撤銷、職責作了原則性的規定，關于其設立和撤銷的具體條件、機構人員組織辦法等都沒有涉及。當前議事協調機構的設置和撤銷一般由各級政府自己決定，在多數情況下，這些機構都是由各級政府以“機構成立通知”的形式宣告成立，當其被撤銷時也同樣經由“機構撤銷通知”，機構編制管理部門的發言權十分有限。經由發文件的方式成立和撤銷機構，既未表明其法律上的依據，也缺少對變更機構的必要性和科學性進行論證。這些通知發文缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明為了應付實際需要而做出的某種決斷。這一“機構文定”的方式，有悖于法治政府中“機構法定”的基本性原則。

2.運行方式的隨意度過高。由于議事協調機構在成立時，對于其具體要履行哪些職能，如何界定和劃分議事協調機構和正式序列機構的權責關系，機構日常工作程序及其法律效應，機構構成人員的數量、職責、獎懲，機構的存續時間等都沒有法律依據和制度保證。①程同順等：《當代中國“組”政治分析》，《云南行政學院學報》，2001年第 6期。因而議事協調機構的運行通常而言是按慣例或經驗來操作。首先，議事協調機構與正式序列機構的關系不明，會影響到正常的管理層次，增加不必要的辦事程序和手續，降低工作效率。議事協調機構雖未明確行政級別，但其依托于其負責人的較高政治權威，因而它在事實上的地位是高于一般性常設性機構的，實際上已成為各有關工作部門之上的一個管理層次，上收了各工作部門的正常權限。尤其是在彼此之間的關系缺乏法定明晰的情況下，各種類型的“領導小組”有“能力”且經常“越界”干預日常機構的行政事務，影響正式序列機構開展工作。②劉新萍等：《議事協調機構和臨時機構的變遷概況及原因分析》，《中國行政管理》，2010年第9期。其次，議事協調機構的具體職責定位不明，特別是與正式序列機構職責分工不清，會造成多頭管理或部門之間相互推諉。各種議事協調機構及其辦事機構的職責常與正式序列機構的業務范圍相重疊，削弱和影響了正式序列機構作用的發揮。

3.監督制約機制不健全。在當前，議事協調機構基本上處在監督的邊緣地帶。議事協調機構在成立時，對其由哪些部門承擔監管職能以及如何進行監管缺乏明確的規定，使得這一機構既無上級主管部門對其直接進行督導，也不對各級權力機關具體負責，同時又游離于紀檢監察、審計等部門的監管視野之外。在這種情況下，議事協調機構的成員及其辦事機構中違法違紀現象的頻發也就不可避免。尤其是臨時存在的一些議事協調機構，其組成人員也不免有“臨時”觀念，為一些人利用職權實施違規行為提供了可能。另外，由于地方上許多議事協調機構的負責人多由“一把手”擔任，在當前對“一把手”的監督體系尚未健全的情況下，自然也會累及對議事協調機構的監督。

二、議事協調機構改革的對策組合：規模控制與運行優化

（一）議事協調機構的規模控制

1.橫向控制：探索實行大部門體制改革。探索實行大部門體制改革，有利于控制因處理橫向協調事務而設置的議事協調機構的數量。“大部門體制”作為由市場經濟比較成熟的國家率先探索并逐步實行的一種行政管理模式，近來開始被引入到中國行政管理體制改革的實踐中，并已進入到操作層面。③南開大學周恩來政府管理學院課題組：《職能整合與機構重組：關于大部門體制改革的若干思考》，《天津社會科學》，2008年第 3期。黨的十七大報告在“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構”這一表述的前面，就是要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。由此可見，建立大部門體制的其中一個主要目標指向，就在于通過職能整合和機構重組，力求控制議事協調機構及其辦事機構的數量規模。正是由于中國長久以來同級政府部門之間機構權限交叉、機構重疊、權責脫節的問題比較突出，才不得不另設專門的議事協調機構負責部門間的協調。實行大部門體制，把職責相同、相近的機構歸并成一個較大的部門，以最大限度地避免職責交叉、多頭管理。政府部門數量較少，但管理的范圍和領域相當寬泛，部內下設的司、局級機構的職能范圍和權限也很寬泛。如此這般，機構之間需要橫向協調的工作量大大減少，也就不必另設置議事協調機構。

2.縱向控制：逐步限制“職責同構”。通過逐步限制“職責同構”，有助于控制政府縱向間對口而設的議事協調機構的數量。“職責同構”作為中國政府職責在縱向上配置的總體特點，造成了不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。在這種政府管理模式下，中國每一級政府都在管理著大體相同的事情，相應地在機構設置上也就表現為“上下對口、左右對齊”。④朱光磊等：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2005年第 1期。由于每一級政府都在管理大體相同的事情，不同層級的政府承擔著相似的職權，造成機構設置隨之上下對應，層層共管，“職責同構”的格局明顯。不但正式序列機構的設置受此影響，在議事協調機構的設置上也同樣是如此。每當上一級政府設立了某個議事協調機構，下級也會被要求或主動對口設置類似的機構以承擔相應的工作。因此，逐步打破“職責同構”模式，合理配置政府縱向間職責，可以從縱向上減少不必要的議事協調機構的設置數量。

3.內部結構控制：盡量不設置實體性辦事機構。目前中國各級政府中的議事協調機構，諸如各種各樣的領導小組、工作組、委員會等往往專門設置了實體性辦事機構。議事協調機構作為一個松散型的協調性、臨時性工作機構，不應設立專門的實體性辦事機構。事實上，議事協調機構中人員編制的超標、行政成本的增加等此類困擾主要就來自于它的辦事機構。特別是有些辦事機構還具有一定行政級別，因此即便人員是抽調的，還是會不可避免地造成機構膨脹和管理層級增加。以上諸種問題現今已得到了充分認識，“一般不設實體性辦事機構”就單獨出現在《關于深化行政管理體制改革的意見》中，并在機構改革實踐中被反復強調。在新一輪的機構改革中，通過采用將辦事機構設為某個職能部門的內設機關，或者與主要部門的內設機構采用合署辦公、“一個機構兩塊牌子”的方式，絕大多數的議事協調機構現已不再單獨設置實體性辦事機構。

4.外圍控制：充分利用日常會議制度。充分利用日常會議制度，挖掘已有制度的潛力，可以從外圍上限制一部分議事協調機構的數量。隨著經濟和社會的發展，一定時間階段內總要出現一些常設性序列機構所難以單獨解決的新情況和新問題，但并非就要一味地設置新的機構以作為應對手段。目前絕大多數議事協調機構的工作既然主要是通過召開各種會議來進行的，那么完全可以用日常性的會議來“置換”它們。各部門在面臨協調性、臨時性任務時，采用設置議題的方式，充分利用日常辦公會議、專題會議、部門間聯席會議等形式，既有利于多個部門協調統一行動，又避免了每出現一個新的管理對象就增設一個機構的現象。具體而言，議事、協調性質的會議可以是如下形式：一是政府主要領導定期親自主持召開協調部門間關系的會議；二是若干個政府職能部門就共同關心和職責上相交叉的問題進行協調和溝通，避免“自說自話”和互不相讓的局面出現；三是建立部門間的信息溝通機制。①周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社 2009年版，第255頁。作為一個以會議形式共同行使權力的工作體制，這實際上也是一種議事、協調的機制和形式。

（二）議事協調機構的運行優化

1.完善制度化管理。對議事協調機構的運行進行全面優化，首先需要完善機構管理的制度化。一是要明確議事協調機構的法律地位，組織法、機構編制法、行政訴訟法中體現對議事協調機構的相關規定。待各種條件成熟后，再通過修改“組織法”、“機構設置和編制管理條例”或出臺專門的機構編制管理法，以實現對議事協調機構的管理的全面法定化和制度化。二是要清晰界定議事協調機構的職責定位，推動當下數量眾多、種類繁雜的各種議事協調機構“各歸其位”。依據議事協調機構所承擔任務的性質和內容對它們進行歸類，并使職責權限與之匹配，達到“職責寬窄不一、權限大小有別”。同時由于機構的職責要通過相應的組織結構來實現，抑或說機構的職責配置在很大程度上決定了其采用何種組織架構搭配。進而言之，如果機構的職責內容范圍一旦發生變動，自然也會促使其已有組織結構做出相應調整。因此通過對議事協調機構的職責進行重新優化，會有助于前述所提及到的不設置實體性辦事機構、轉化為日常會議制度等措施的實現。

2.再造運行流程。首先，厘清議事協調機構與其他機構的關系。議事協調機構在其運行流程中較為困難的一點，就在于其與正式序列機構的關系始終糾纏不清，甚至議事協調機構內部中各成員部門之間的權責義務關系也難于理清，只是依靠機構中負責人更高一級的權力權威才得以將其平復，以保障其正常運轉。從國際經驗來看，中國的議事協調機構在具體操作中，需要探索建立完善的行政協助制度。行政協助是指無隸屬關系的行政機關之間在執行公務的過程中，因某種需要，互相提供方便，并協助完成職務的行為。一些OECD國家的政府機構中形成了完善的行政協作制度，在強調職能劃分清晰準確的同時，以法律形式對機構之間的協助行為做出明確規定，使得各部門互相支持配合的責任和義務法定化。②童寧：《地方政府非常設機構成因探析》，《中國行政管理》，2007年第 3期。目前在議事協調機構的設置通知文件中，盡管有對各成員部門具體職責的羅列，但對這些部門之間如何相互協助和配合，卻缺乏詳細的說明，以至于最后難以發揮出“合力”。因此未來應加強這方面的工作，在制度化、法定化的基礎上實現各成員部門“各負其責、相互協助”，將議事協調機構的整個內部運轉過程真正銜接起來。

其次，提高議事協調機構運行的整體透明度。議事協調機構一些問題的產生，與其在運行過程中較為封閉、許多相關信息不透明有很大關聯。無論是在政府組織機構名錄，還是政府正式公文公報、相關工作動態報道中等，都鮮于發現議事協調機構的身影。在正式序列機構逐步推廣和深入開展政務信息公開的背景下，議事協調機構也應及時跟上，“陽光政府”不該留有死角。政務公開、程序公開，是擴大議事協調機構工作的透明度，促進其管理的法治化、民主化的基本途徑。

3.健全監督體系。基于議事協調機構的特殊性，在制度化建設短期內尚不能完全成型的情況下，對議事協調機構的監督要從多點出發、各方面推進。首先，要強化行政問責制，明確議事協調機構的監管主體和落實主要責任方。議事協調機構一般都是由眾多職能部門抽調人員組合而成，各職能機關都負有部分監管責任。對于因“兼而不管”所帶來的問題與失誤，必須追究其相關領導的責任，以避免出現“誰都能管，誰也不負責”的法不責眾狀態。其次，專門加強對議事協調機構的財務管理和審計。必須加強預算約束，嚴格議事協調機構的財務程序，建立健全財務管理制度；同時充分發揮審計部門的作用，將議事協調機構的財務賬冊納入審計監督范圍，議事協調機構的資金管理要統一納入結算中心管理。其三，擴大社會公眾尤其是媒體監督。社會輿論慣常于將目光放在正式序列機構上面，對議事協調機構這種不太引人注目的機構在多數情況下注意不到，導致這方面的監督跟進得不夠及時。因此，為健全對議事協調機構的監督機制，還要加強社會輿論對議事協調機構的監督參與程度和力度，鼓勵公民參與其中，保障社會公眾的民主監督權益。

三、新的發展方向：從議事協調機構到議事協調機制

前述的一系列改革對策設計，是為議事協調機構在未來發生質變做好量的積累和準備。真正的制度創新都應該基于一個較為明確的新的發展方向做出相應的戰略性調整，不能總是停留在“修修補補”的碎片化狀態。在各方面的條件都比較成熟的情況下，應該有意識地對議事協調機構的未來走向做好長遠規劃和通盤考慮，以適時推動議事協調機構的全面轉型。

（一）從“議事協調機構”到“議事協調機制”

在總體性改革思路的指引下，并在擁有規模控制和運行優化這兩大改革模塊的雙重支撐的基礎上，議事協調機構在未來更大的調整和優化走向，應該是逐步從一個“機構”過渡為一種“機制”，實現其在運行模式上的全面轉型。①周望：《中國“小組機制”研究》，天津人民出版社 2010年版，第203頁。

議事協調機構實質上只是一個半實體性機構，本來就不具備作為一個完整組織機構的所有相關要素。議事協調機構首先不具有一般性組織機構所需的相關要件，它并不進入各級政府機構的正式序列，不被列入政府機構名錄；它既不掛牌子，沒有固定的辦公場所，也不單獨確定人員編制，不核撥經費，不確定機構規格。其次，議事協調機構并無常規性的工作職責，一般只是在每一年的幾個固定時段，以召開會議、報告或檢查工作等形式開展活動，平時則處于“休眠”狀態。隨著議事協調機構在改革進程中逐步不再設置辦事機構，它會漸漸失去作為機構的現有實體性要件，越來越走向虛置化。

議事協調機構在將來應更多地作為一種管理“機制”而存在，逐漸發展為一種“議事協調機制”而不再是一個“議事協調機構”。議事協調機構要演化為一種新的工作機制，就會涉及到對它的各構成要素，以及要素間的相互聯系和作用、關系和功能的全方位更新，以最終實現其結構調整和功能轉型。作為一種“議事協調機制”，其具體內涵可初步設計為如下幾個方面：在建設完備的相關制度的平臺上，本著最大化保留原有優勢、并盡可能化解現存弊端的原則，它的的組織結構開始變更，組織成員構成趨向小型化和多元化，根據自身職責特點將其分類，只吸收相關性較強的部門成員參加，增加政策研究、咨詢專家等“外腦”的比重，不下設辦事部門，組織架構逐步走向扁平化；同時作為長期性建設保障，它在整體運轉中的程序化和規范度應得到顯著加強和完善，并隨之固定下來進入慣性運作狀態，成為一種“固定程式”。另外，作為一種技術上的細節性和修飾性調整手段，對將來作為一種機制而存在的議事協調機構的具體名稱也要重新設計。當前的如“領導小組”、“委員會”等稱謂并不恰當，明顯帶有“機構”的意味，事實上“名”不副“實”；在未來應多采用“聯席會議”、“協調會議”、“緊急會議”等名詞作為其全稱中的后綴，才能稱其為一種機制，這同時也是對實際情況的真實體現。

（二）左右有別：“從‘機構’到‘機制’”的操作化

變革只有在尊重歷史和現實的基礎上才能成功。議事協調機構的運行模式要實現從“機構”到“機制”的跨越，并不就是意味著要把現有的模式全部推倒重來，而是在充分吸收原有制度框架中有益經驗的基礎上，有意識地培養制度運行中已有的新因素。未來的議事協調機制只能是在現有基礎上成長起來的有機體，它并非簡單地用“機制”去完全替換掉“機構”，而是要在綜合考慮和充分平衡議事性、協調性、重要程度、時間長短等影響因子的基礎上，形成一種“機構 +機制”的新模式。具體而言，它包括以下幾個方面：

一是作為比較“純”的議事協調機構的領導小組。這是指有著明確身份界定、真正意義上的議事協調機構，偏重議事、較高的規格、長期存在是成為議事協調機構的必備條件，目前存在的國務院議事協調機構即是典型代表。同時今后新設置的議事協調機構，也要參照這一標準。在整個議事協調體系中，這是最為核心的組成部分，也是唯一能夠作為“機構”的部分。

二是作為“準”議事協調機構的領導小組。這一類的“領導小組”雖然在各個方面與真正的議事協調機構有著幾近一致的地方，但兩者之間畢竟還是存在著些許區別。它的特點是議事和協調兩項職責都比較均衡，規格也不低，與議事協調機構相比，階段性、任務導向是它最突出的特征。因此今后在面臨時間跨度并不長的工作任務時，設立“準”議事協調機構式的“領導小組”，注明“工作任務完成后即撤銷”，是較為適宜的政策選擇。

三是作為輔助性協調機制的各種“小組”。這一類的“小組”，包括各種“工作小組”、“協調小組”、“部際聯席會議”等，是完全作為協調部門間事務的工作機制而存在的，基本以協調為主、相對而言規格不高，設立數量較多、運作頻率密集是它的顯著特征。涉及跨部門的一般性協調事務，應以這一方式為宜。

上述三種既相互聯系卻又有著各自側重點的議事協調方式，共同構成了一種“機構 +機制”的議事協調新模式。這一模式豐富了化解跨部門協調事務的應對之策，三種手段彼此之間的定位明確、目標對象清晰，使得原來較為刻板的單一政策成為了一項“左右有別”的策略組合。

（三）上下有別：議事協調機制的立體化

以“左右有別”為目標導向的議事協調新機制的形成，首先從橫向上對各種不同的議事協調方式的定位問題做了一般性的劃分和界定。考慮到不同層級政府的工作性質和任務的差別，以及隨之而來的行使政府職責的范圍、內容和方法的不同，基于“左右有別”而產生的三種議事協調手段在不同政府層級應該有著不同的布局，即是說“上下”也要“有別”，新的議事協調機制要從平面化走向立體化。

其一，議事協調機構和作為“準”議事協調機構的各種“領導小組”，一般只設置于中央和省一級政府中。中央政府管理的宏觀性很強，根據需要設置高層次的議事協調機構應是一種常態；同時鑒于中國的省一般面積較大、人口也較多，這一層面的政府管理也具有相當程度的宏觀性，因此可以設置相應的議事協調機構和“準”議事協調機構以處理協調性事務。

其二，省級政府以下的中層地方政府，一般以作為“準”議事協調機構和輔助性協調機制為主，基層地方政府則基本上不必設置“領導小組”。中間層次政府職責的范圍和內容都談不上有太強的“議事”需求，同時這一層次的“領導小組”一般也沒有相應的“議事能力”，但是有的事務會涉及到一定的協調性，因此配之以“準”議事協調機構和輔助性協調機制，以利于自身或配合上級完成階段性工作任務，是比較合適的選擇。而基層政府管理的體量決定了其基本上沒有多少需要專門進行“議事”和“協調”的事務，用日常辦公會議和專題會議的形式完全可以解決。□