加快推進社會養老服務體系建設的實踐與探索——以寧波市為例

錢亞仙

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

黨的十七屆五中全會在“十二五”規劃建議中鮮明地提出了“優先發展社會養老服務”的要求，民政部于2010年11月舉行了“全國社會養老服務體系建設推進會”，這標志著我國對加快構建適應老齡化的社會養老服務體系的重視和深化，并對推進我國社會養老服務體系建設提出了新的更高要求。寧波較早進入人口老齡化階段，作為經濟較發達地區，在居家養老、社區支持、機構建設等社會養老服務體系建設方面也走在全國前列，積累了豐富的經驗，但也存在不少困難和問題，如何推進社會養老服務體系建設，更好地滿足日益增長的養老需求，已成為當前面臨的緊迫而嚴峻的課題。

一、社會養老服務體系的理論分析

養老服務體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務支持的系統。既包括家庭提供的各種服務和條件，也包括政府、社會提供的有關服務的形式、制度、政策、機構等各種條件。養老服務體系依據服務主要提供主體可分為家庭養老服務體系和社會養老服務體系；依據老年人生活居住形式可分為居家養老服務和機構養老服務。

家庭養老服務體系是延續數千年的中國傳統養老服務支持系統，即養老的物質需要和生活照料主要由包括老年人的配偶、子女及其他家庭成員提供。家庭養老符合中國人內斂的傳統文化特性，在傳統的倫理文化中子女具有贍養父母的義務，“百善孝為先”，子女照顧父母是天經地義的。家庭養老的最大優勢是能夠得到家庭的溫暖和親情的關懷，家庭養老在中國的養老服務中發揮著重要的基礎性作用。但同時，隨著經濟的發展和時代的變遷，家庭結構出現了老齡化、小型化趨勢，家庭養老功能逐漸弱化，僅僅依靠家庭養老服務系統已經難以滿足老年人的養老需求，因此，需要依靠政府和社會的力量從外界尋求養老的幫助和支持。

社會養老服務正是針對我國家庭養老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度對老年人的幫助服務，是由政府、社會組織、企業、志愿者為老年人提供的各種生活所需的服務。社會養老服務又可以分為基本養老服務（福利性養老服務）、非營利性養老服務和市場養老服務（后兩種養老服務也稱為非基本養老服務）三大類。非基本養老服務是對老年人生活所需的具有一定幸福指數的享受型服務。在老年人的生活中，社會養老服務和家庭養老服務相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進，共同支撐了老年人的生活生命質量。社會養老服務體系作為一個系統，內容豐富，范疇囊括了除家庭養老服務外的所有政府、社會組織、企業等為老服務的內容、行為、形式、制度、機構、設施、人員等要素。

根據當前我國經濟社會發展水平，在“十二五”期間，要基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。其中居家養老服務模式，是現階段符合中國國情的最理想的社會化養老保障模式，居家養老服務在社會養老服務體系建設中處于基礎地位。所謂居家養老，是指老年人在家居住，由社會為其提供服務的一種社會化養老模式。居家養老以家庭養老為基礎，又與家庭養老有所不同。居家養老是從養老的居住方式角度而言，是與以集中居住為特征的機構養老相對應的分散在家庭居住的養老方式；家庭養老是就養老費用和生活服務由誰提供或承擔而論的，是相對于由社會供養的一種由家庭供養的養老形式。[1]

我國居家養老的出現，首先是基于傳統家庭養老功能的弱化和機構養老的缺陷而做出的必然選擇。一方面，人口老齡化、家庭小型化趨勢使傳統家庭養老模式面臨巨大的挑戰，在家庭養老資源的供給逐漸減少的同時，養老需求卻在不斷增加，這種矛盾的激化迫使傳統家庭養老逐漸向社會化過渡；另一方面，由于我國的人口老齡化是在經濟不夠發達的情況下提前到來的，社會福利服務體系極不完善，養老機構的數量和質量無法滿足日益增長的老年人口的需求；養老機構還往往使老年人缺乏“家”的感覺，無論老年人還是子女在思想觀念上對于機構養老仍存在諸多顧慮。

其次，從理論上看，居家養老也是老年人繼續社會化的需要[2]，社會嵌入理論認為任何個人都不是孤立的，而是嵌入在特定社會結構和關系網絡之中，人們通過特定的社會關系網絡獲得社會支持，以及信息、情感、服務等社會資源。[3]老年人仍然需要通過各種平臺，與社會保持必要的聯系，居家養老恰好滿足了老年人繼續社會化的這種需求。

再次，發展居家養老模式具有重要的現實意義。一是從經濟學角度看，居家養老成本較低，既能有效利用社區資源，還可充分享用現有的家庭物質資源（如住房及生活設施等）。二是從心理學層面看，居家養老具有地緣和親緣優勢，在自己長期生活過的社區中養老，熟悉的環境能使老年人感受到安全感、親切感和信任感，有利于老年人的身心健康。三是從社會經濟發展角度看，居家養老具有很強的就業容納力，在為老年人提供養老服務的同時，也為困難就業群體提供了就業的有效途徑。同時，居家養老倡導志愿服務和居民互助，不僅緩解了子女壓力，而且有利于促進家庭、社區和社會的和諧發展。

總之，居家養老模式符合我國“未富先老”的現階段基本國情，它在社會養老服務體系建設中處于基礎性地位。我國在上世紀90年代末，上海就已經開始了基于政府購買服務的居家養老實踐，2001年民政部對上海的相關養老服務建設進行了專題調查，并決定在全國推廣。2006年國家相關部委下發了《關于加快發展養老服務業的意見》，2008年2月國務院《關于全面推進居家養老服務工作的意見》頒布，進一步明確了居家養老模式在我國發展養老服務業中的核心地位與作用。目前，我國很多省市已在多年的實踐基礎上初步建立起以居家養老為基礎的社會養老服務體系。

二、寧波市社會養老服務體系的實踐探索

寧波市是較早進入人口老齡化的城市之一。據統計，到2010年底，全市60周歲及以上老年人口102.4萬，占總人口的17.83％；其中，80周歲以上的老年人口15萬，占老年人口總數的14.6％，老齡化、高齡化趨勢十分明顯。面對老齡化所帶來的種種問題，寧波市委、市政府高度重視養老服務工作，從2004年開始就著力構建與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調的養老服務體系建設。經過多年的不斷探索和實踐，已基本形成了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的覆蓋城鄉的社會養老服務體系。寧波市居家養老服務體系還被入選“浙江省2010年度十大民生工程”，同時還入圍中國社會創新獎。具體來說，基本做法與經驗：

一是完善政策，從制度上推進養老服務體系建設。

早在2004年上半年寧波市就在城市部分社區試點居家養老服務工作，海曙區作為寧波的中心城區，于2004年5月12日就頒布了《關于海曙區社會化居家養老工作的指導性意見》，并于當年9月開始在全區65個社區中全面推行這一政策。2006年起寧波市委、市政府先后出臺《關于推進居家養老服務工作的若干意見》、《關于促進居家養老服務規范運作的指導意見》、《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《關于推進農村居家養老服務工作的指導意見》、《城市社區居家養老服務工作績效評估辦法》、《居家養老服務機構等級評定規范》、《關于加快推進養老服務體系建設的意見》等，其中2010年3月發布的寧波市《居家養老服務機構等級評定規范》，還是浙江省首個居家養老服務標準。一系列制度和政策的制定為寧波市社會化養老服務工作建立起規范化發展的長效機制。

二是搭建平臺，構建覆蓋城鄉的社會養老服務體系。

居民養老服務中心、專業養老服務機構和養老指導服務中心等是社會養老服務體系的重要支撐。近年來，寧波市結合城鄉社區建設，以提高城鄉老年群體生活質量為目標，積極推進居家養老服務中心、養老指導服務中心和養老服務機構建設，各縣（市）、區均建有縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級聯動、分工明確的社會養老服務工作網絡，初步建立起覆蓋城鄉的社會養老服務體系。寧波市在試點城市社區居家養老服務工作的基礎上，2006年下半年，居家養老服務工作開始逐步向部分農村拓展和延伸，2007年下半年，開始穩步有序地在全市農村推進居家養老服務工作。據統計，截至2010年底，全市城鄉已有94％的城市社區和30％的行政村開展了居家養老服務，239個社區和780個村建有居家養老服務中心（站），并因需設置了生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等各類養老服務項目，約有2400多名專兼職居家養老服務人員和3萬多名長期結對助老服務志愿者（義工），覆蓋服務約50萬名城鄉居家老人。

三是政策扶持，加快推進民辦養老機構發展。

寧波民營經濟相對發達，各級政府通過采取多種優惠措施，鼓勵社會資金興辦養老服務機構。去年市政府下發的《關于加快推進養老服務體系建設的意見》，從七個方面提出了推進民辦養老機構建設的具體扶持政策。一是提高資金補助；二是優先安排建設用地；三是改革和完善收費管理制度；四是減免有關稅費；五是優化金融服務；六是允許投資者提取合理收益；七是鼓勵發展醫養結合的養老服務機構。

四是創新方式，大力發展居家養老等服務模式。

自2004年開始，寧波市就積極開展社會化居家養老服務的探索，初步構建了以社區為依托的社會化居家養老服務體系。同時在實踐運作中，創新了一大批獨具特色的服務模式。主要有：

（1）政府主導、非政府組織運作型服務模式。最為典型的就是由海曙區政府出資，向非政府組織——星光敬老協會購買居家養老的服務形式。海曙區星光敬老協會是具有法人資格的、從事為老服務的非營利社會組織。2004年起，星光敬老協會受區政府委托，開始運作居家養老公益項目，承擔起審定服務對象、培訓服務人員、確定服務內容、監督服務質量等職能[4]。這種政府購買居家養老的服務形式還被海曙區政府形象地概括為“走進去”和“走出來”的“兩走”居家養老模式。所謂“走進去”，主要是指通過政府購買服務，由社區落實專門的服務人員走進轄區內高齡、獨居的困難老人的住所，提供生活照料、醫療康復及精神慰籍等方面服務。所謂“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融入社區大家庭，老人“走出來”的載體有老人“日托”中心和各種老年民間組織[5]。海曙區政府向非政府組織購買居家養老服務的實踐，是非政府組織政策參與社會養老問題的有益探索，2005年海曙區成為唯一一家全國社區養老服務示范區，2011年10月又獲評全國社區養老服務示范區稱號，成為全國三個養老服務示范區之一。

（2）需求主導、“家院互融”型服務模式。即針對老年人現實需求把居家養老服務和福利院、敬老院等養老機構提供的服務融合起來，一方面讓養老院的老人能夠感受到更多家庭般的溫暖；另一方面，也讓居家養老的老人能享受到養老院專業的照料和服務。如寧波市江東區，通過組織融合、信息融合、功能融合、情感融合，大力整合居家養老服務和集中養老服務（福利院）資源，探索建立“家院互融”養老服務中心。組織融合，主要是依托江東區29個居家養老服務中心、43個居家養老服務站、5個福利院的大養老服務網絡，設立“家院互融”服務中心[6]，同時鼓勵福利院和居家養老服務中心依托地緣開展對接服務。信息融合，是指在不斷整合居家養老和集中養老實體服務網絡的基礎上，進一步構建“一庫一線一系統”的信息化服務模式，即完善老年人需求信息庫、設立“家院互融”服務熱線、建立“家院互融”服務信息管理系統。功能融合，是指通過擇優選聘加盟組織、整合養老服務資源的方式，強化特色服務。情感融合，主要是指在為老年人提供物質保障的同時，更加注重對老年人的精神關愛和精神慰籍，實現老人與他人的情感融合，促進老年人精神健康。

（3）助老志愿、鄰里互助型服務模式。志愿者服務是社區為老服務的一支重要力量。如寧波市江東區的紅螞蟻助老志愿者隊伍，就是一支專門為老年人服務的志愿者隊伍。下一步，有關部門已計劃把紅螞蟻助老志愿者隊伍的規模擴大到30支分隊3500多名志愿者。此外，鄰里互助型服務也能充分發揮社區居民的主動性及社區片塊的協作性。如余姚市鹿亭鄉通過老年人鄰里守望互助，整合和協調了社會資源，構建了虛擬養老院，初步破解了山區養老難題；鎮海區采取一對一親情化服務模式，由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為備選養老服務員，經居家養老服務中心考核合格的確立為居家養老服務員，為老年人開展一對一親情化的服務[7]；寧海縣針對老年人推出了“日行一助”服務套餐，并聯合155家加盟單位和商家開展了“百店敬萬老”優惠服務活動，規定寧海城區60周歲以上老人可憑相關證件領取“鄰里助老服務卡”，并能在“百店敬萬老”的加盟單位享受到家政家電維修、理發洗浴、干洗修鞋、超市購物、餐飲等不同程度的優惠便利服務。

（4）老年人“一鍵通”遠程安全保障服務模式。老年人“一鍵通”是依托“81890”（“撥一撥就靈”）信息服務平臺建立的24小時不間斷無償服務的應急求助信息系統。老人遇有危急情況只需按響電話機上的一鍵，或推翻話機等緊急措施，老人本人情況及子女、社工、結對志愿者或其他聯系人的電話就會在“81890”接線話務員的電腦上自動顯示，從而及時實施救助。政府已計劃在五年內免費為80歲以上老人和60歲以上患病老人免費安裝“一鍵通”電話的目標，目前全市已有近1萬戶老年人家庭裝上了“一鍵通”電話機[8]，有效提高了高齡和有生命危險隱患的社區老人的居家安全保障。

三、當前社會養老服務體系建設面臨的困境與難題

寧波市的社會養老服務體系建設雖然取得了一定的成績，積累了一些經驗，但就總體而言還處在初步探索階段，與經濟社會發展新形勢和養老服務需求相比，仍然存在著服務供給總量不足、服務隊伍整體素質偏低、民辦養老服務機構缺乏市場運行空間等問題。

（一）服務供給總量不足，且存在結構性失衡

據統計，截至2010年底，寧波市擁有機構養老床位29100張，平均百名老人擁有養老床位2.85張，超過全國每百名老人1.59張和全省每百名老人2.27張的平均水平。但與老年人的實際需求相比，缺口仍然較大。隨著老年人口比重的逐年增加，養老機構的供需矛盾將會更加突出。同時，存在機構養老“一床難求”與“床位閑置”的結構性失衡現象，低檔養老機構供給過剩與中高檔養老機構供給不足現象并存。在城區，一些規模較大的養老機構，特別是公辦養老機構，“一床難求”，即使是一些公辦民營的養老機構，也備受關注。而農村養老機構床位空置率卻在30％左右。對于居家養老服務，由于還處于初步探索階段，受經費、場地、人員等因素制約，社區所能提供的老年服務項目少、檔次低，遠不能滿足廣大居家老人全方位、多層次、個性化的服務需求。而且，目前服務對象覆蓋面也較窄，主要集中在困難和高齡老人，能真正經常享受到社區提供的居家養老服務的老人比例不高。

（二）民辦養老服務機構發展存在制度性障礙，缺乏市場運行空間

民辦養老服務機構是我國社會養老服務體系的重要組成部分，但由于處于起步階段，發育還不成熟，不可避免地存在一些問題。如目前民辦養老服務機構的性質定位仍不明晰，一些民辦養老服務機構處于“四無”狀態，即無法人資格、無法開設銀行獨立賬戶、工作人員無明確身份及待遇、管理經費無保障[9]。就寧波市而言，目前全市220家養老機構中，有158家未進行登記。由于未登記，養老機構就不能成為法人組織，這給養老機構的日常管理和今后發展帶來了許多的問題和不便。同時，雖然政府下發有關文件，對民營養老機構在稅收、土地、信貸、用水、用電、用氣等方面給予了一系列優惠政策，但實際運行中由于有關部門并未制定可操作性的措施和辦法，許多政策優惠往往難以落實，民辦養老服務機構的發展步履維艱。寧波市現有的養老機構中，屬民辦民營的只占10％左右，許多處于虧損狀態。

（三）養老服務職業培訓制度不健全，服務人員的綜合素質偏低

2002年原勞動保障部和民政部共同制定頒布了養老護理員國家職業標準，對養老護理員的職業定義、培訓要求做出了規定，但至今養老護理員培訓沒有走上規范化。養老服務職業培訓的主管部門也不明確，目前主要由當地的民政部門對服務人員進行短期的上崗培訓?？傮w來說，養老服務人員的綜合素質偏低，主要表現在文化程度、專業化能力、培訓情況和服務質量等方面[10]。另一方面，具有專業素養的養老服務業經營管理人員比較短缺，也在很大程度上制約了養老服務的社會化、專業化發展。

（四）各類養老機構的定位與功能有待于進一步明晰與完善

首先從定位看，公辦養老機構應以公益性為特征，提供基本養老服務。其性質屬于福利性服務，是政府對生活特別困難的老年人最起碼的保障型服務；其重點是保障失能、半失能老年人和低收入老年人的基本服務需求。但目前為滿足不同層次的機構養老需求，公辦養老機構基本都開展了面向自費人群的中高檔養老服務。而生活不能自理的失能、半失能老年人的服務需求難以得到基本滿足，具有照料護理功能的養老服務機構更是嚴重短缺。其次從服務功能看，目前的養老機構大都由敬老院演變而來，雖然近年來隨著社會福利事業的發展，養老機構的投入也在不斷增加，但管理亂、設施差、規模小、服務人員素質不高、服務功能不全的情況仍然非常突出。而且大部分養老機構都沒有配套的健身、活動設施，更不要說配備專職的醫護人員。全市養老機構的現狀與現代老人頤養天年的現實要求還有較大的差距。

四、推進寧波市社會養老服務體系建設的政策建議

推進社會養老服務體系建設是一項系統工程，必須有政府、社會、家庭（個人）的共同參與，只有有效整合各方面的資源和力量，才能實現社會養老服務體系建設的可持續發展。

（一）加強政府的主導作用，明確其在養老服務體系建設中的職責定位

社會養老服務體系建設作為一項民生工程，在我國社會主義市場經濟機制還很不完善，市場的自覺參與意識還不很強的情況下，政府主導是推進這項工作的前提和保證。政府必須充分發揮在制定政策、統籌規劃、資金投入、典型示范、監督管理等方面的主導作用。具體來講，主要做好以下四點：一是推進養老服務體系的相關法律法規建設，以增強其法制權威性?？蓮男再|定位、發展模式、資金來源、政府職能和法律責任等方面，盡快出臺針對養老服務業的規章制度。二是制定養老服務體系建設的中長期發展規劃，以提高體系建設的科學性和發展的連續性。寧波市剛于今年10月18日出臺了《寧波市社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，指出“十二五”時期寧波市將以滿足老年人多層次、多樣化的養老福利服務需求為目標，形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系，穩步推進養老服務從補缺型向適度普惠型發展。三是加大養老服務體系的公共財政投入，以保障其資金來源的穩定性。如寧波市鎮海區剛于今年9月出臺文件，明確居家養老服務補貼標準隨上年度寧波市職工最低月平均工資的25％和20％比例分別確定政府購買和政府優惠兩類補貼標準，在全省率先建立起了與職工最低工資標準掛鉤的聯動機制。四是規范養老服務體系的運營管理機制，加強政府監管職能。當前應進一步轉變政府職能，真正實現行政部門與養老服務機構的管辦分離。同時加強對養老服務業的監督管理，健全養老服務準入、運營、退出管理機制，完善養老服務質量監督評估體系。

（二）引導社會力量積極參與，拓寬民間資本在養老服務體系建設中的發展空間

推動社會養老服務體系建設，既要堅持政府主導，更要動員社會參與。社會參與是加快養老服務業發展的必要條件和重要力量。只有社會廣泛參與，才能形成各方力量齊抓共管，共同推進養老服務業發展的良好局面。實踐表明，社會參與不僅有助于更好地滿足多樣化的老年服務需求，提高老年人的生活質量，還可以拉動老人消費，擴大社會就業，甚至成為一個重要的新生產業。推動社會力量參與養老服務業，關鍵在于政府的扶持力度。政府應通過政策扶持、政策引導、政策規范等，引導社會資本規范有序地參與養老服務事業。鼓勵社會力量以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興建養老服務機構，開展老年護理服務；鼓勵各類民間組織、企業和個人以“購買服務”、“合同外包”、“委托”等多種形式，從事居家養老服務；鼓勵社會慈善力量對福利性、非營利性養老機構進行捐贈，并調動更多的社會志愿力量參與為老服務。

（三）加強養老服務隊伍建設，提高養老服務的質量和規范化水平

建立一支業務精、素質好、熱情為老年人服務的隊伍，是推進養老服務體系建設的人才智力保障。根據民政部領導在“全國社會養老服務體系建設推進會”上的講話要求，養老機構內養老護理員與失能老人的比例不得低于1：3，與自理老人的比例不得低于1：10[11]，目前，養老服務人員存在嚴重短缺現象，加強養老服務隊伍建設刻不容緩。首先，應加強服務人員的專業化建設。一是要鼓勵和支持相關高等院校和中等職業學校增設養老服務專業和課程，培養專門人才；二是加強與大專院校、衛生院校的聯合協作，對現有養老服務人員進行有計劃的培訓，不斷提高其職業道德、服務意識和業務技能水平；三是規范養老服務隊伍建設，推行養老管理和服務人員持證上崗；四是制定和完善養老服務業的行業規范和質量標準，加強對養老服務工作的監督檢查和指導[12]。其次，應大力發展志愿者服務。志愿者也是養老服務隊伍的一支不可缺少的重要力量。我國的志愿者隊伍和志愿服務起步相對較晚，各類志愿者人數僅占總人口的5％，注冊志愿者則更少，與發達國家40％～60％的公民參加志愿服務、20％公民參加志愿組織的狀況相比，差距還比較大[13]?？梢酝ㄟ^宣傳志愿服務理念、奉獻意識和公民意識，聯合各級志愿者組織廣泛開展“社區敬老志愿者工程”；通過健全和完善志愿者激勵和培訓機制，并逐步實現志愿活動的制度化、規范化、經?；M一步發揮志愿者在養老服務中的重要作用，從而強化專業化與志愿者相結合的養老服務隊伍建設。

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