論孫中山憲政理想中的考試權設計

秦昊揚

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

作為中國民主革命的偉大先行者，孫中山對如何建立符合時代發展潮流，又不失中華民族本土特色的民主政治有過長期的探索，他“從事研究各國政治得失源流”，“尤注重研究各國底憲法”。孫中山曾說過，“國家憲法良，則國強；憲法不良，則國弱。強弱之點，盡在憲法。”在孫中山的心目中，一個完美的憲政方案必定是一個能使國家富強的良策，所以，民國成立后“劈頭第一件事，須研究一部好憲法”。

辛亥革命后，孫中山逐漸形成了以“三民主義”、“五權憲法”、“權能理論”為核心的憲政圖式，其中“五權憲法”是孫中山政治設計的靈魂，而把考試權獨立出來設計為一種政府權力，提高到與立法、行政、司法同等重要的地位，是孫中山的首創。

一、孫中山的憲政理想：五權憲法

似乎從研究三權分立的一開始，孫中山就注定要走得更遠。流亡海外期間，孫中山細致深入地考察研究了歐美各主要資本主義國家特別是美國的政治體制和憲法，逐漸形成了他的五權憲政模式，這是以孟德斯鳩三權分立學說為基礎，汲取中國古代曾經實行過的考選權和糾察權，融合了兩方面的長處綜合創造出來的一種新型的政體理論。表面看起來，五權憲法與三權分立沒有多大不同，也就是三權與兩權的簡單相加，但孫中山設計了具有中國特色的以“全民政治”為核心的“權能分治”憲政體制，五權制與三權分立制便有了重大差異。

三權分立基于西方分權學說，以權力制衡為原則，將國家權力分為行政、立法、司法三種，各自獨立，相互牽制，彼此平衡，以防專制。它重視的是國家權力的分立與彼此的相互牽制，目的在于防止權力的濫用。而五權憲法賴以建立的基礎，是孫中山在考察了西方三權分立思想之后自創的權能分治學說，在權能分治理論中，國家權力被分為政權和治權兩種，分別由人民和政府所有。人民掌握的政權，孫中山把它概括為選舉、罷免、創制、復決四權，前兩者是人民管理官吏的權力，后兩者是人民管理法律的權力。人民有了這四項大權，民權就充分了，就有力量去管理萬能的政府；政府管理實際社會政治生活的治權，孫中山將它分為立法、行政、司法、考試、監察五權，并以此來組織國家機器，成立與之相對應的立法院、行政院、司法院、考試院和監察院，故名“五權憲法”。因為去留大權掌握在人民手中，所以政府只能為善，不許為惡。這樣一來，人民權與政府權并行不悖，既有民權又有效能，兩者趨于協調、平衡。

在五權憲法中，由于“權”已歸于眾，政府的“五權”實際上是政府權能的分工與合作。它們之間各司其職，各盡其責，不再是三權分立學說中雙向制衡關系。與三權分立防止權力濫用不同，五權憲法的目的是打造一個萬能政府，因此五權之間要互相配合，“做起事來，既不侵越權限又能夠互相幫助；政府替人民做事，要有五個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去做工。”考試選拔才能、監察澄清吏治、立法制定良法、司法保障人民權益，都是用以增進行政效率，協助政令的推行。所以五權分立是基于分工原理，按照事務的性質分開五個部門去工作，并互相聯署、互相幫助，使政府可以替人民謀幸福，孫中山曾經用一窩之中的蜜蜂“分職其事”，各自擔任覓食、采花、看門等不同的任務來做過比喻，這顯然與三權分立體制中政府權力之間的彼此牽制機制完全不同，實際上只是借鑒了西方三權的表現形式而沒有采納其間的分權制衡。由此可見，五權憲法在“權能分治”的體系中，主要的一面已經不是權力的制約，而是分工下的集權。所以，五權分立的五權雖然是由西方的三權加上我國固有的考試、監察兩權，但相加之后各權都有了嶄新的意義。

孫中山為什么要在三權之外多加一個考試權呢？很大程度上源于他對美國憲政模式的深刻反思。在1906年關于五權憲法的首次演講中，孫中山將考試與美國的選舉和委任相比較，認為增加考試權有助于補救三權鼎力之不足，除卻盲從濫舉及任用私人的流弊。在孫中山看來，美國政治之所以腐敗散漫，“都是考選制度不發達的原故”，仿行了中國始創的考選制度后，政治才有所起色。但是考試只用于下級官吏，并且考選之權仍在行政部之下，所以孫中山認為，“雖少有補救，也是不完全的”，“考選權如果屬于行政部，那權限未免太廣，流弊反多”，這使孫中山認識到，只有考試權獨立，建立健全的考試制度才能有效覆蓋選舉制度的盲區，所以他理想中的中華民國憲法，“必要設獨立機關，專掌考選權。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官吏是由選舉的抑或由委任的，必須合格之人，方得有效。”

考試權理念的提出同時也是孫中山審視中國國情的產物，孫中山認為西方的考試制度，“還沒有達到中國考試權之獨立的真精神”，還需要從我國傳統考試任官制度中汲取養分，“歷代舉行考試，選拔真才，更是中國幾千年的特色”，所以要繼承和發揚中國考試制度的優良傳統，共和時代，“考試萬不可少”，故“想于三權之外，加多一個考試權”，“集合中外的精華，防止一切的流弊，采用外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試權和監察權，連成一個很好的完壁，造成一個五權分立的政府。國家有了這樣純良的政府，才可以做到民有、民治、民享的國家。”所以，五權憲法之增設考試權，既是批判歐美選官制度的結果，也與借鑒中國歷史上的考選制度密不可分，這種中西合璧的政體是五權憲法的特色所在。

二、考試權在五權憲法中的獨立地位

在孫中山“以五權憲法救三權分立之弊”的政治主張中，被其看重的一點便是考試權。以賢德杜絕政客舞弊，以才能構建萬能政府，是這個設計的主要目標。孫中山清楚認識到考選在擇官中的價值，因此對于通過公允考試來選拔官吏充滿熱忱，從一開始就十分強調考試權在未來民國憲法中的地位和作用，并積極倡導推動考試權獨立行使。

所謂考試權獨立，孫中山將其設計為政府治權之一，是作為一種不依附于行政而獨立存在的權力考慮的，與行政、立法、司法、監察地位平等，它蘊含著三個方面的意義：一是考選機關的獨立，這是考試權獨立的重要標志。在孫中山的憲政理想中，必須要在憲法意義上建設有選拔人才、對人事有至關重要影響的考試執掌機構，“必須成立獨立機關才得妥當”，“將來中華民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權”，不受政府其他部門的干擾和控制，考試院正是他為此設計的專門機構。

辛亥革命后，孫中山把考試權獨立思想繪制到共和國的藍圖中去。1914年孫中山手訂的《中華革命黨總章》中對于考試機構組織的設計已初具雛形，第二十六條明確提出要設立考試院，第三十一條規劃了考試院的三項職權；1918年，孫中山寫就《孫文學說》闡述他的整個思想學說體系，將國家憲政化歷程分為三個時期：軍法之治（軍政）、約法之治（訓政）、憲法之治（憲政），軍政時期施行軍法，訓政時期擬施行約法，待全國平定后六年，選舉代表組織國民大會以制定五權憲法，在憲政開始時期，中央政府“當完成設立五院，以試行五權之治”，“以五院制為中央政府：一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考試院，五曰監察院。”1924年，孫中山以中華民國陸海空大元帥的名義正式公布了《考試院組織條例》，“考試院是按照五權憲法精神和考試權與行政權相分離的原則設立的，直隸于大元帥，管理全國考試及考試行政事務”，在法律上確定了考試院的地位和作用。

二是考試權獨立還意味著職權的獨立，孫中山主張考試院院長由總統提名，經立法院同意任命，但只對國民大會負責。考試官代表考試院行使考試權，考試官必須超越黨派，并不受行政干涉和其他機關的牽制，完全依據法律獨立行使考試權。

三是獨立的考試權意味著獨立的憲法地位，因此一切官吏，包括政務官和事務官，以及代表民意的公職候選人即議員，都必須經過考試合格后才能任用。所以考試范圍應推廣至西方文官制度中的政務官，公職候選人必須經過考試才能取得被選舉的資格。

西方憲政制度運行中的考試權，主要是針對不具有決策權的公務員，而具有決策權的行政長官和議員，則一定是民選的，而不是通過考試選取的。孫中山則主張“國民大會代表及五院職員，與夫全國大小官吏，其資格皆由考試院定之”。不僅政府部門各級大小官吏必須經過考試才能任用，而且代表民意的公職候選人，如國大代表、省參議員、縣參議員和鄉鎮人民代表，同樣必須經過考試合格后才能任用，“為人民之代表，與受人民委任者，不但須經選舉，尤須經考試，一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習”，也即孫中山所謂的以考試來補救選舉之不足。孫中山的這種考試設計，后來在南京國民政府中得以實現，南京國民政府的文官考試，不僅包括任命人員考試，而且包括公職候選人考試和專門職業和技術人員考試。

三、考試權獨立理念的憲法實踐

考試權獨立的憲政理想在孫中山生前并沒有在憲法層面上得到落實，真正啟動孫中山考試權理念的實踐歷程當屬南京國民政府時期。

1928年10月3日，國民黨中央執委會政治會議通過《訓政綱領》、《中華民國國民政府組織法》，訓政時期，由國民黨全國代表大會行使政權，治權則托付給國民政府，開始“實行五院之治”。《中華民國國民政府組織法》第五章規定，“考試院為國民政府最高考試機關，掌理考選銓敘事宜，所有公務員，均須經法律，經考試院考選銓敘，方得任用。”“考試院對主管事項有提出議案于立法院之權。”10月20日，國民政府公布《考試院組織法》，規定考試院由考選委員會和銓敘部組成，內設秘書處和參事處。考試院的職責一是主管考試，二是主管銓敘。考試事務由考選委員會負責，根據《考試院組織法》規定，考選委員會執掌文官、法官、外交官和其他公務員的考試事項及專門技術人員的考選事項，辦理組織典試委員會事項，考選人員的冊報事項以及舉行考試其他應辦事項；銓敘部負責銓敘事務，包括公務員之甄別、任用、考績、懲戒、俸給、勛獎、交代、恤金、補習教育、退休制度的執行等。這在形式上實現了孫中山五權分立與考試權獨立的制度設計。

為了保證考試能順利進行，1928-1929年國民政府先后頒布了一系列的考試法規，《考試法》、《襄試法》、《檢定考試規程》、《高等考試財務行政人員、教育行政人員、衛生行政人員、會計行政人員、統計人員、外交官領事官、司法官律師、監獄官、西醫醫師、藥師考試條例》、《普通考試行政人員、教育行政人員、衛生行政人員、監獄官、法院書記官考試條例》、《典試規程》、《考試法施行細則》、《特種考試法》，詳細規定了考試范圍、考試種類、舉行考試的機關和人員、應考資格及條件、考試程序及內容、考試時間和地點等。1933和1935年，國民政府又對所有法律法規進行了兩次較大的修訂，從條文上來看，基本形成了一整套的考試法律法規體系。在法律上體現了孫中山“非經考試合格，不能做官”的考試原則。

根據孫中山“大小官吏必須考試，無論那官吏是由選舉的，抑或由委任的”設想，《考試法》及《考試法施行細則》規定“候選及任命人員及應領證書之專門職業或技術人員，均須經考試定其資格”。候選人是指“有被選舉（擔任公職）資格之人員”；任命人員為“政務官（中央政治會議議決任命的官員）以外之簡任及薦任委任人員”；依法應領證書之專門職業或技術人員包括律師、會計師、農工礦業技師、國營事業技術人員、醫師、藥師、獸醫師、助產士和護士等。綜合兩法理論上貫徹了孫中山先生提出的“凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經中央考試銓定資格乃可”的原則，同時也是考試權收歸中央的體現，“考試院為全國各機關用人所資之地，實全國人才拔取之源泉，無論行政官、司法官、外交官、技術官考試皆應屬之，以收考試權集中之效。”

考試制度建立起來后，實際上在抗戰前，考試院只舉辦了任命人員一種考試，能夠直接為政府提供和補充人才的只有高等文官考試和普通文官考試兩種。有關公職候選人考試的條例《縣參議員及鄉鎮代表候選人考試暫行條例》直到1940年12月16日才由國民政府公布，《專門職業及技術人員考試法》更是遲至1942年9月24日才得以頒行。而且，公職候選人考試并未真正貫徹實施，它采取的是以審查候選人的資格來代替考試的方法，這種辦法在實際運行中比較容易，所受阻力較小，因此易于推行，但就考試制度本身而言，實際上只是一種權宜之計，從嚴格意義上來說，公職候選人考試并沒有得到真正的施行。

高等考試和普通考試一般一年或間年一次，從1931年到1948年，中央舉行高等文官考試18屆，普通考試13屆，錄取萬余人。從實際運作的歷史情況看，考試雖然舉行多年，但它為國家文官隊伍輸送的人才實在有限。考試以外的任官途徑嚴重泛濫，效果并不理想，并沒有實現五權憲法中設置考試權的本意。就考試院所推行的考試制度而言，在國民政府所公布的《考試法》中，所謂任命人員泛指各級官吏，但在《考試法施行細則》中卻限定為政務官以外的公務員，即專指事務官而言。而在《考試及格人員分發規程》中則又規定應經考試的任命人員實際上僅是薦任以下官員，簡任官的任職資格是不能通過考試的途徑獲得的。至于政務官的任用，規定由國民黨中央黨部決定，可不必經過考試，這與孫中山的“大小官吏必須考試，定了他們的資格，無論那官吏是由選舉的，抑或由委任的，必須合格之后，方得有效”這一理念是相違背的。

而且，國民政府雖然確立五院架構，由考試院獨立行使考試權，但實際上這個獨立是很勉強的，它規定由五院組成國民政府，由國民政府統轄五院，五院既然統轄于國民政府這個最高執行機關，“即已喪失五權獨立之精神”，因為五院應各為最高獨立機關之含義，在于“各院之上下不能再有其他機關統轄之是也。”孫科后來在1946年政協會議上也承認“五院是一權制度”。

四、對考試權獨立的憲政設計的分析

孫中山是個道德理想主義者，同時他的思維也是很中國式的，因而他的五權分立的憲政理想和考試權獨立設計含有頗多的中國情懷和理想主義成分。

1.獨立考試權的設計意味著對傳統皇權的超越，其用意就是在推翻專制統治以后建立法治政府。毫無疑問，孫中山關于考試權的構想是受到中國古代選官制度的啟迪，但他并沒有毫無批判地完全照搬古制。考試權獨立，實際上是在憲法創制中突破專制君權，直接確立的一種權力。因為在中國古代并沒有常設的考試機關，即便自隋唐以來科舉考試綿延幾千年，但歷代制度中并沒有常設的主持考試的行政機關。每次科舉考試，都是由皇帝臨時選派高官大吏作為主考官，考試完畢即回原任。所以中國古代考試權實際上是皇權政治的組成部分，專為帝王駕馭百官眾臣而設立，本質上屬于人治而非法治的產物。孫中山獨立考試權的提出，實為專制皇權向近代政治的發展，適應了歷史潮流的客觀需要，這也是孫中山融合中西方政治思想的偉大創造。

2.孫中山獨立考試權的設計，實際上是要實現他專家治國的主張。縱觀整個五權憲法的設計，體現著平民主義的立場，精英主義的關照。孫中山雖然強調主權在民，要將四萬萬人變成“四萬萬個皇帝”，但他同樣不相信人民群眾的力量，常常將人民比作“阿斗”，需要諸葛亮之類的賢能來治理國家。他把人按天賦分為三種：“有先知先覺者，有后知后覺者，有不知不覺者”，“但是人民都是不知不覺者的多，我們先知先覺的人便要為他們指導，引他們上軌道去，那才能夠避了歐美的紛亂，不蹈歐美的覆轍。”他的整個思維方式是精英主義的，他的考試權思想將萬能政府與考選制度下的“賢人政治”結合起來，就是要將權力付之于考試選拔出來的有才有德的專門家，讓他們分工合作，而不是將效能消耗于權力的摩擦之中，從而打造一個萬能政府。然而，過度依賴考選產生的精英，缺乏對權力機構的防范和有效的制度的保障，萬能政府是無法控制的。其實在當時的社會民主環境中，精英政治已經無法避免，考試選拔出來的賢能本質上仍然是人，賦予這樣的人以龐大的權力，與把權力賦予選舉出來的人一樣，如果沒有相應的具體制度的制約，是非常可怕的。孫中山只是給出了一個考試權獨立以選拔優秀官員的理論框架，而沒有一個具體的策略，這也給后繼者篡改其原意提供了可能。

3.德治主義的憲政觀。孫中山的憲政設計是建立在道德基礎上的，官吏的忠心與道德是非常重要的一個環節。孫中山認為讓民眾親自管理國家會出現暴民政治，他假定先知先覺的人都有道德責任心和為民謀福利的誠心，人民將國家權力交給他們，他們就會盡心盡力而不會濫用權力。考試院、監察院的設立只是為了保證官員自身的素質，剔除政權機關中那些“愚蠢無知”、“廉恥喪盡”、“道德全無”的人員，這兩權的根本依據正是中國傳統的“賢人政治”觀中德才觀念，而非分權制下以權力來限制各種權力機關及其官員的權力。孫中山把對政府權力的防范寄希望于官吏的政治道德，這是承襲中國古代“賢人政治觀”的一種表現。政府的組成人員都是先知先覺的專門家，他們品德高尚，會一心一意的做人民的公仆，為人民服務，這種以“行善論”為基礎的分工合作在現實中是很難實現的，很有可能就會重蹈專制的覆轍。事實上，在孫中山逝世后，五權分立、權能分治、國民大會、直接民權等，均只有皮相，精髓無存了。

4.群體本位的國家主義憲政觀。在孫中山的憲政思想中，他主張中國需要的是國家自由，而對個人自由，孫中山內心深處是反對的，“個人不可太自由，國家要得到完全的自由”，他認為國家要獨立強大，必須打造一個萬能政府，而個人不要處處牽制政府，要讓政府放開手腳，有所作為，所以要限制個人自由。民權主義抽去個人自由的根基，實際上完全否定了歐美憲政的基礎。在這樣的思想下，雖然孫中山主張保障民權，用人民的權力去制約政府的權力，但是在其政體設計中，又缺乏完善的控制手段來保障民權的實現。而如何去制約，也沒有詳細的規定，這就使得“有限政府”流于空想。

憲政救國一直是孫中山政治生活的主旋律，孫中山一直試圖通過憲政來圓救國夢，實現中國的富強振興，從某種程度上說，考試權是保障和維系憲政體制正常運轉的有效武器。孫中山生前不遺余力地造就和實現他所倡行的在憲政時期必須考試院獨立行使考試權的主張，只可惜天不假年。以正統自居，一切遵循“總理遺教”的南京國民政府盡管建立起了孫中山生前確定的政治架構，但考試院僅形式上獨立，考試權自始至終僅被視為其統治的裝飾品，這就使孫中山的考試權理念難以釋放出應有的政治效能。

注釋：