社會管理創新視角下的社會組織發展——寧波北侖區社區社會組織發展的案例研究

周紅云

（中央編譯局 比較政治與經濟研究中心，北京 100032）

黨的十六大以來，社會管理與社會建設已經納入中國特色社會主義建設的總體布局，成為構建社會主義和諧社會的重要戰略部署。最近，加強和創新社會管理被提到前所未有的高度，成為各級黨委和政府工作的重要議題。然而，社會管理到底是什么，如何進行社會管理創新，理論界和實踐界也都還沒有清晰的統一認識，甚至還有許多認識上的誤區。例如，有人認為，所謂社會管理就是管理社會，社會是管理的對象，政府是管理的主體，減少社會矛盾和沖突，維護社會穩定則是管理的目標，因此，作為政府重要管理職能之一的社會管理，就是政府對社會的管理和控制，達成社會穩定和秩序，而社會管理創新則被理解成政府管理和控制社會的內容、手段和方式等的創新。那么，社會管理到底由誰來管（管理主體）、管什么（管理客體）和怎么管（管理制度和機制）？社會管理創新的實質又是什么？社會管理創新的突破口在哪里？

這些問題都還沒有現成的答案。然而，寧波北侖區立足區情與當地實際，緊緊抓住培育和發展各類社會組織這一思路，對這些問題給出了自己的答案，探索出了一條北侖特色但具有普遍意義的基層社會管理創新的路子，值得借鑒與學習。在2011年3月筆者去寧波北侖區作了實地調研。本篇報告是基于這次調查的一個研究成果。

一、社會組織發展是社會管理創新的前提

社會需要秩序，社會需要穩定，社會需要和諧，這是任何一個社會都希望達到的理想目標。然而，與將社會管理看作是政府管理和控制社會的觀點不同，我們認為，社會管理至少包括兩個基本面向：即社會的自我組織和自我管理以及政府對社會的管理。一方面，社會管理首先應該強調社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩定和社會秩序的自動調節機制必定是公民和社會組織的自我管理。社會中公民和社會組織的自我管理是維持社會秩序和社會穩定的根本條件，如果沒有社會的自我組織和自我管理，公民和社會組織的一切活動都依靠國家和政府發出指令實施控制，那么，國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩定也難于維持。從這個意義上說，為了維護社會穩定和社會秩序，國家和政府首先應該致力于促進社會的成長和發育，致力于提高社會自治能力和水平。因此，國家和政府培育強大的自我組織和自我管理的社會，正是政府社會管理的首要職能。另一方面，社會自治與政府對社會的管理應該是一枚硬幣的兩面，社會自我組織和自我管理并不排斥政府對社會領域進行的公共管理活動，而且在作為國家機構的政府存在的歷史時期內，社會管理必定成為政府不可推卸的重要職責。當然，政府的社會管理職能區別于政府其他管理職能，它更側重于對公民社會自身無法自我管理和社會事務和社會生活的管理，政府的社會管理職能必須以公民社會自我組織和自我管理為前提和基礎。

因此，要很好地理解社會管理和社會管理創新，則必須明確政府與社會之間的關系定位。在社會管理中，在政府與社會的力量對比中，重心必將向社會傾斜，政府與社會的關系也將由“政府本位”向“社會本位”轉變，原來政府控制和管理社會的觀念必須讓位于調控、引導、服務和整合社會的觀念，政府對社會的統治觀念必須讓位于政府與社會的合作治理。因此，重新樹立“社會本位”和治理理念，以“社會本位”為原則，逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務、政府對社會進行適度干預的理念，實現政府與社會的合作治理，從而使社會管理走向社會治理，才能建立起現代意義上的社會管理，實現社會秩序和穩定。

社會管理創新就是要實現社會管理向社會治理的轉變，實現政府對社會單向度的管控向政府與社會對公共事務管理的合作治理轉變。從這個角度來說，社會管理創新一方面要求全能政府向有限政府的轉變，樹立有限政府的理念，切實轉變政府職能，釋放社會空間；另一方面，培育與有限政府相適應的另一方公共治理主體則成為政府實現職能轉移、社會管理走向社會治理的前提條件。

在切實轉變政府的社會職能，建立有限政府，進一步剝離政府包攬和直接從事的社會管理事務的同時，積極培育和發展各類專業性的非政府組織和社會組織，發揮公民和社會組織在社會管理和公共服務中的作用，以取代和填補政府退出領域的管理。目前，隨著公民社會在完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、改善社會管理等方面發揮的作用日益重要，政府職能轉移和恰當退出、發揮社會組織在社會管理與公共服務中的作用、扶持和培育公民社會的成長已經成為政府面臨的重大理論和實踐問題。

綜上，我們認為，社會組織的培育和發展必然成為社會管理創新的前提。在基層，社區已經成為社會管理的一個基本單元，寧波北侖區基層社會管理和社區建設經驗告訴我們，培育和發展社會組織既是破解基層社會管理難題的一把有用的鑰匙，也是社會管理創新的一條有效路徑。

二、北侖基層社會管理與社區建設中存在的問題

（一）北侖區基本區情

寧波市北侖區因著名的深水良港——北侖港而得名。北侖區原為寧波市鎮海縣甬江南岸部分，1984年由鎮海縣撤縣分區后所設，現轄6街道2鎮1鄉，共有211個村民委員會和35個社區居委會。轄區內陸面積585平方公里，常住人口約78萬，其中戶籍人口36萬，外來人口約48萬。①

北侖區基層社會管理與社區建設面臨怎樣的基本區情呢？

第一，城市社區與農村社區并存。北侖區是一個在“在農田上崛起”的新型城區，從1984年撤縣劃區開始，幾經區劃調整，北侖區才逐步形成。北侖區不僅下轄211個農村社區與35個城市社區并存；而且，在35個城市社區中，農村整體拆遷安置或村居合并的社區有15個，農居混住的社區有11個，失地農民有15萬人。從農村到城市的轉變，從村委會到居委會的轉變，從村民到居民的轉變，過于快速的城市化進程必然帶來北侖基層社會管理與社區建設中城市與農村因素的碰撞與交叉。

第二，外來人口與本地人口并存。寧波是外來務工人員比較集中的城市，外來人口已經成為寧波市社會結構和社會管理中不容忽視的重要組成部分，目前寧波市登記的外來人口總數已經超過400萬，相當于當地戶籍人口的70％，甚至寧波市某些區縣的外來人口已經超出了本地常住人口。在北侖，該區勞動密集型產業的快速發展以及快速的城市化進程，流動人口迅速增長，導致外來人口大大超過本地人口，甚至成為寧波首個外來人口超過本地人口的地區。外來人口與本地人口并存的狀況必然給流動人口管理和基層社會管理帶來巨大挑戰。

第三，社區建設成就與問題并存。作為一個在“在農田上崛起”的新型城區，北侖區既遇到一些發展中的問題，但也有一些后發展優勢。北侖社區建設就是如此。北侖區社區建設起步于2001年，在社區建設推行初期，北侖區的社區發展面臨諸多問題：社區布局規模大小不一、社區管理服務半徑不合理、社區公共服務設施配套不齊全、標準落后或不完善、舊城區改造或新小區開發過程中社區居委會辦公、服務、活動等綜合用房面積難以落實等。但因為是新建城區，為了解決上述問題、合理配置公共服務資源，北侖區既立足現有情況，又考慮到了長遠需求，并與《北侖新區城市總體規劃》相銜接，出臺了《北侖新區社區布局規劃》，有效地保障了社區的基礎設施建設和公共服務配套機制，為社區治理的實現提供了硬件支持。對于北侖區社區建設來說，不僅社區規劃為社區建設提供了發展的起點，更重要的是，寧波市的社區直選制度和社區準入制度②的創新在全市各區縣全面深入推行，在這種大的背景下，北侖區的社區建設也取得了突出的成績。2010年，北侖區獲得了全國和諧社區建設示范區的榮譽稱號。

然而，成就與問題并存。北侖區基層社會管理與社區建設遇到了如社區行政化、社區居民被動參與、老舊小區管理難、失地農民的轉化、外來人口管理以及外來人口與本地人口融合等許多共性與個性問題。

（二）北侖基層社會管理與社區建設中遇到的問題

與北侖區區情相對應，北侖區基層社會管理與社區建設中遇到了如下共性與個性問題。

共性問題有三：

1.社區行政化問題。社區行政化是全國社區建設與社區發展中普遍遇到的問題。在我國，長期以來，城市基層社會的組織和管理是通過“街居體制”來實現的，街道辦事處作為上一級政府的派出機構，居委會組織雖然法律上定性為“群眾自治組織”，但實際上它與街道辦事處這一政府派出機構一起承擔著相應的行政管理職能，儼然類似于“準行政組織”。伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，伴隨著社會結構的整體性變遷，特別是單位制的松動與瓦解，“街居體制”面臨嚴峻的管理困境。為此，許多地方進行了相應的改革：一方面，理順街道與社區的關系，政府職能轉換并將政府管理重心下移到社區，相應的政府職能、任務、人員、經費等各方面都在不同程度地進入到社區，并設立承接政府職能的社區工作機構，從而試圖剝離出原來居委會承擔的行政功能；另一方面，將居委會作為自治組織的民主議事和決策的“議”的功能與承擔的協助政府行政和提供社區服務的“行”的功能分開，改變原來集自治、行政和服務于一身的狀況，并試圖還原居委會自治功能。

然而，我們看到，試圖在社區設立工作機構承接政府轉移和下沉到社區的行政事務，并使居委會成為獨立于政府之外的完全自治性質的組織，這一改革的初衷在實踐的過程中因為種種原因甚至加重了社區負擔，惡化了社區行政化傾向。從政府職能轉移和下沉到社區的過程來看，政府職能轉移過多而隨意和不規范現象最為明顯，“上面千條線，下面一根針”使得社區很難擺脫行政化傾向而走向社區自治的目標，甚至出現由原來的政府包辦變為社區包辦的傾向，在“責、權、利”失衡的狀態下社區不堪重負地運行，即使在一些進行“責隨事轉”、“費隨事轉”制度改革的地方，“費隨事轉”制度運作也很不到位、很不規范，居委會過多的行政事務與社區自治的矛盾并沒有因為“費隨事轉”而得到很好的解決，甚至矛盾更為突出。政府在社會管理和公共服務領域的職能向社會基層的轉移和實現，與社區居委會自治地位的回歸并增強社區居委會自治能力的提升之間似乎成了一對無法調和的矛盾，社區行政化傾向似乎不可避免。

同樣，在北侖，隨著社區建設的不斷推進，社區服務、社區文化、社區教育、社區衛生、社區平安等功能也不斷完善。然而，社區居委會每天窮于應付政府部門的工作而不得不放棄對社區居民的一些服務，久而久之，社區居委會作為群眾自治組織、服務居民的功能不斷衰減，社區負擔越來越重，社區行政化傾向突出。2003年，北侖區出臺了《北侖區社區政府工作申請準入試行辦法》，以減輕社區負擔，推動社區自治。

2.社區居民被動參與與參與不足問題。與社區行政化問題相關聯，社區居民被動參與甚至不參與問題突出。社區參與程度低，制度化和非制度化參與渠道有限，參與能力不足，是全國社區建設中普遍遇到的突出問題。較長時間以來，我國城市社區基本被單位體制所包圍，人們更習慣單位范圍內的活動，而很少訴求于社區范圍內。當然，隨著“單位人”向“社會人”的轉變，人們逐漸轉向社區，但是，當人們轉向社區時發現，無論是制度化的還是非制度化的參與渠道都非常缺乏，同時，無論是政府還是作為居民利益代言人的社區居委會也都還停留在行政化時代，政府社會管理和公共服務職能的實現多以動員方式出現，而沒有擺脫行政化傾向的居委會對社區居民沒有吸引力，無法代表社區居民利益，社區居民不關心也無渠道關心居民自治事務。在這樣的情況下，社區參與主動性和自覺性不夠，參與能力不足也就成為一個大問題。在基層社會管理和社區建設過程中，北侖區也同樣遇到了社區居民被動參與和參與不足等問題。

3.社會需求的多樣化和個性化。政府職能轉移也好，社區建設也罷，目標都在于滿足社區居民不斷增加的各種社會需求。隨著人們物質生活水平的提高，社會需求不斷增加，而且社會需求向著多樣化和個性化方向發展。一方面，政府提供的整齊劃一的公共服務越來越難以滿足不斷增加的多樣化和個性化的社會需求；另一方面，面對某些多樣化和個性化的社會需求，因為利潤空間小甚至沒有利潤的情況下，市場又不愿意提供。那么，那些政府提供不了、市場又不愿意提供的社會服務由誰來提供，便成為基層社會管理和公共服務中不可回避的問題。

個性問題也有三：

1.失地農民轉化問題。北侖是一個建在農田上的新型城區，快速的城市化進程，農村社區向城市社區轉化，農民向城市居民轉變，15萬失地農民如何在“洗腳上田”后盡快“洗腦進城”成為一個問題。從自然村落居住的方式到社區集中居住方式的轉變；從原來一種大家庭式的親屬鄰里的“熟人社會”轉變為城市社區互不熟悉的“陌生人社會”；從自給自足的小農經濟轉變為市場經濟環境下的生活方式；從自然隨意的農村生活習慣轉變為新型城市社區高品質生活環境等一系列變化，讓沒有了土地和農忙的失地農民有太多的不適應。這許許多多的無所適從與一夜之間變成城市居民的失地農民要求融入城市新社區的強烈需求之間的差距必然帶給北侖基層社會管理和社區建設新的挑戰。

2.老舊小區管理難問題。城市社區類型多樣，既有高檔住宅區，也有普通社區；既有新型社區，也有老舊小區；既有有物業小區，也有無物業小區；既有年輕化的社區，也有老齡化社區。在社區建設和管理中，社區居委會、業主委員會和物業公司之間的關系也常常成為一個棘手的問題。相比較而言，那些有物業、有資源、年輕的高檔小區的社區建設與管理相對簡單，而那些拆遷安置小區、老小區、無物業小區等普通社區的管理則相對較難。在北侖，老舊小區管理難成為一個問題。

3.外來人口管理與外來人口與本地人口的融合問題。在北侖，外來務工人員不斷增加的事實帶來三方面的問題：第一，外來人口不只是簡單勞動力或者治安計生的不穩定因素加以管理控制的目標，他們是城市的建設者和貢獻者，也理應成為城市社會發展成果的分享者和參與者，如何為他們提供相應的公共服務？第二，如何滿足外來人口的利益表達需求，如何滿足外來人口參與社會公共事務的民主訴求？第三，新老市民的矛盾沖突成為社會不安定因素的重要誘因，如何化解社會矛盾促進社會融合？

三、北侖社區社會組織的培育與發展

面對上述基層社會管理與社區建設中的種種問題，出路在哪里？北侖區找到了培育和發展社區社會組織這條有效途徑來破解這些難題。

（一）具體做法

目前，北侖區共有依法登記的民間組織259家，其中社團109家，民辦非企業單位150家，備案類民間組織1339家，涉及到行業管理、科技教育、文化衛生、社會福利、體育保健、農村專業經濟、社會公益等領域。在北侖區委區政府的推動和引導下，近5年來北侖區的城鄉社區社會組織有了長足發展，在數量上從2001年的47家發展到目前1339家，其中大部分社區社會組織都是近幾年成立的。例如，在新碶街道芝蘭社區，現有社區社會組織52家，其中45家成立于2006年以后，各類社會組織如雨后春筍般破土而出。北侖區社會組織的快速發展，得益于北侖區社會管理理念的創新，得益于北侖區社會組織培育與發展的制度創新。

面對諸多的問題，北侖區意識到，社區社會組織是推動和諧社區建設的重要依靠力量，是基層社會管理中不可或缺的重要治理主體。針對絕大多數社區社會組織存在的規模小、資金缺、運作不規范等問題，為引導其更好地參與社區建設，北侖區在準入門檻、財力支持、規范管理等方面進行了制度突破和創新，不斷改善社會組織生存發展的制度環境，為社會組織參與社會管理和社區建設建構一種強有力的支持環境，不斷培育基層社會管理和社區治理的新主體；同時，政府釋放基層社會管理的空間，不斷加強與社會組織的合作伙伴關系，在加強基層社會管理、推動社區治理、統籌城鄉發展方面探索出了一條新路。北侖區社會組織的培育與發展方面有許多創新做法：

第一，轉變觀念，重視社會組織培育與發展。在社會組織的培育與發展方面，北侖區委區政府首先轉變觀念，將其納入經濟社會發展的整體規劃之中，并出臺相應的政策支持、財力支持、物質支持、人力支持和組織支持等全方位制度，政府在社會組織的培育和發展中起著重要的主導作用，為基層社會管理創新提供最初始的動力來源。

第二，建立基層社會組織備案管理制度。2007年，北侖區在浙江省率先出臺了基層社會組織備案管理制度：降低基層社會組織的管理層次，明確以街道辦事處、鄉鎮人民政府作為基層社會組織的備案機關，授權社區居委會、村民委員會作為業務主管單位；降低基層社會組織獲得合法地位的條件，只要會員人數10人以上、有負責人和章程、有相對固定活動場所，就可以通過備案制方式獲得相應的合法地位，從而使大量原來不符合登記注冊要求的社會組織通過了備案確立了合法地位，并納入了政府監管，有效促進了社區社會組織的生成和發展。

第三，建立企業定向捐贈稅收優惠制度。為解決社會組織資金短缺矛盾，北侖區民政局利用企業向區民政局捐助中心捐贈則可以享受稅收優惠的政策，建立了企業定向捐贈稅收優惠制度，即以區民政局捐助中心為中介和平臺，引導企業定向捐贈公益性社區社會組織，區民政局出具捐贈發票并負責將捐贈款足額轉給定向的社區社會組織，此舉不僅改善了企業在社區的形象，融洽了企業與社區居民的關系，還給社區社會組織帶來了可觀的公益資金。據統計，兩年來企業通過定向捐贈方式向社區民間組織捐款已達600多萬元。

第四，建立福利彩票公益金項目資助制度和政府向社會組織購買服務制度。為解決公益社會組織發展后勁不足的問題，2008年，北侖區在浙江省率先啟動了福彩基金資助社會組織公益項目。在福利彩票公益金中支出229萬元，通過立項申報、建設實施、檢查驗收等系列程序，使公益性社會組織資助轉入到正常化、正規化的軌道，推動社區社會組織的發展。另外，北侖區每年提供140多萬財政經費，通過政府向社會組織購買服務的方式，幫助貧困弱勢群體解決實際困難。目前，北侖區已經向社區社會組織購買了56個服務項目和200個公益性崗位。

第五，加強城鄉統籌，培育發展城鄉社區社會組織，建設城鄉社區協商議事會組織體系。為了促進城鄉統籌發展，2010年，北侖區出臺了有關培育發展城鄉社區社會組織的若干意見，意見規定設立福利彩票公益金扶持城鄉社區服務中心項目，建設一個社區服務中心補助10萬元。同時，在福利彩票公益金中每年安排100萬，用于城鄉社區社會組織項目扶持；加強城鄉均等的公共服務組織體系建設，對城鄉社區衛生服務站進行補助，每建立一個由區財政補助5萬元。另外，北侖區加強農村社會組織建設，提高農村社會組織化程度，根據農村社會發展變化的實際，重點建立健全覆蓋全體村民、駐村單位、外來人員的和諧共建理事會、和諧促進會等融合性社會組織，加強區域協商議事組織體系建設。區域協商議事組織是推進城鄉基層自治管理的協商、協調、議事組織，由區域內村（居）委會、群團組織、經濟組織、社會組織以及流動人員等群體的代表自愿發起，自覺結合，是協商公共事務、協調成員利益、化解社會矛盾、促進區域和諧共建的重要平臺，也是黨組織領導、政府和社會力量共同參與的基層社會治理新機制。

第六，培育與監管并重，以社會組織監管社會組織。在大力培育和發展社會組織的同時，北侖區加強社會組織的規范與監管，以規范促監管，以社會組織監管社會組織。北侖區建立社會組織規范創建制度，成立區社會組織促進會和區社會組織管理服務中心，建立區、街、居三級責任體系和管理網絡，對社會組織的章程、財務、自治事務等方面加強指導和監管，引導其規范運作，以區層面的社會組織管理服務中心和社區層面的社會組織聯合會這樣的社會組織來引導、扶持、服務和監管各類社會組織。2009年，北侖區還出臺了《關于開展標準化融合性社會組織創建工作實施意見》和《標準化融合性社會組織創建考核評定標準》，明確融合性社會組織標準化創建要求和考核評定依據，這在全國是首創。

（二）實踐價值

從總體上看，北侖大力培育和扶持各類社會組織發展的做法，不僅解決了北侖區面臨的失地農民轉化、老舊小區管理難、外來人口管理等這些棘手的社會問題；更重要的是，政府在培育各類社會組織發展的同時，真正轉變理念，轉移職能，釋放空間，真正發揮各類社會組織在基層社會管理與公共服務提供中的重要作用，與社會組織建立起合作伙伴關系，形成基層社會管理中政府與社會共治局面，在一定程度上實現了社會管理向社會治理的轉變。北侖社會組織的培育與發展具有以下實踐價值：

第一，社區社會組織的培育與發展，不僅為社區減負，而且提供社區服務，同時，老舊小區管理和失地農民的轉化也在這些組織發揮作用的過程中得到解決。

北侖區通過多種扶持手段，引導和鼓勵社會組織充分挖掘整合社區資源，承接部分基層公共服務事務和社區活動，既有效地減輕了社區居委會的日常工作負擔，也使社區社會組織在服務實踐中得到了鍛煉和成長。

北侖區通過發展壯大服務性社區社會組織，提高社區的服務供應能力，特別是社區居民和志愿者自發組建的社區“鄰里互助社”等社會組織的廣泛建立，不僅整合了分散的社區資源，提升了社區服務水平，解決了許多家庭的實際困難，而且構建了相知相識、互幫互助的新型鄰里關系，促進了鄰里和睦，使社區越來越成為居民排憂解難的“娘家”。

社區社會組織的發展，破解了老小區無物業小區管理的難題，把社區居委會干部在物業管理上的困惑解救出來，社區組織開展準物業服務和社區建立物業管理協作協會，使小區物業管理走上了良性發展。

社區社會組織的發展，還服務于北侖城市化建設，縮短農民向居民轉化的磨合期。北侖區社會組織不僅在農村勞動力素質提升和轉崗就業方面發揮了重要作用，不僅培訓本地失土農民，而且還積極培訓外來民工，在使失地農民盡快轉變成居民、外來人口盡快融入本地社會中也發揮了重要作用。

北侖社區社會組織的發展，使得北侖社區服務的組織網點覆蓋面達到了90％以上，大大提升了社區服務的功能；正是有了社區社會組織的發展，社區的民主選舉與重大問題的民主決策，從項目和程序以及效能上，擴大了群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強了社會自治功能。社會組織不僅成為“自我管理、自我服務、自我教育、自我娛樂”的組織形式，而且真正成為政府在社會建設和服務上的合作伙伴和具體執行者，在從事維權、慈善救助、公益信息傳播、社區服務、養老服務、文體活動和環境保護等方面，有力地促進了社會建設全面協調發展。

第二，公益性社會組織的培育與發展，不僅為政府瘦身，還為居民服務，滿足多樣化和個性化需求。

公益性社會組織正在成為承擔政府公共服務的重要載體。北侖區處于東南沿海經濟較發達地區，貧困家庭救濟式幫助，基本都納入到政府和社會慈善組織的保障體系之中，救助工作需要從一家一戶的貧困救濟的模式轉化為一種社會救助機制，北侖區探索從對個人的濟困轉到對公益社會組織的培育和公益項目的支持上來，公益社會組織承擔政府轉移出來的扶貧濟困職能，不僅能夠擴大公共服務覆蓋面，而且能夠將貧困“因子”消化在萌發初期，提高了扶貧的效率和效益。同時，公益社會組織還在養老服務、社區服務、社區建設中發揮出應有的作用。公益社會組織涉及領域多，覆蓋范圍廣，能夠發現和滿足多樣化和個性化的社會需求。

北侖區公益社會組織建設，由于鼓勵社會力量自主創新，形成了一種以社會（區）需求為導向、以居民為主體、以自我創造為途徑的“一區一品”或者是“一區多品”的個性化發展的生發效應。各類公益性社會組織層出不窮，據統計，北侖區400多個社區社會組織，參與人數已經達20萬人，每個社區居民在社區社會組織的活動引領下，參與各項活動的人數總量已占社區居民總量的70％。這些公益、互益性的社會組織，尤其被稱為草根的社區社會組織，切實有效地承擔了自我教育、自我管理、自我服務的社會功能，起到了政府想做而不能做、個人家庭想做而無力做的補充作用。

第三，社區層面普遍建立起“共建理事會”、“和諧促進會”等融合性社區社會組織，形成城鄉居民、外來人員、社會企業共同民主治理機制，為基層社會事務管理和服務注入了新的活力。

大力培育發展基層融合性社會組織，打破傳統村級自治模式，把村級自治管理的范圍延伸到外來人員，不僅將外來人員納入有效管理的范圍，加強了外來人口管理，而且反映了外來人員的參與社會管理的利益訴求和政治訴求，促進了新老村民和諧共處。目前，全區共有村級社區綜合服務中心5家，村和諧共建理事會29家，村外來人員管理委員會36家，村和諧促進會126家。

第四，區域協商議事組織，加強城鄉統籌。為推進城鄉基層自治管理，加強城鄉統籌發展，區域協商議事組織廣泛動員區域內各類自治組織、群團組織、經濟組織、社會組織以及社會團體成員共同參與區域管理，整合區域社會資源，討論協商區域重大事項，協調解決區域各類矛盾問題，推進區域和諧發展，構建起基層黨組織主導下區域各類組織和群體共同參與的區域和諧新機制，形成資源共享、優勢互補、條塊結合、共駐共建的工作機制，積極探索政府和社會力量共同參與的基層社會治理新路子。

第五，行業協會組織，承擔政府轉移職能，建立政府與社會組織的合作管理。例如，受北侖區文化廣電新聞出版局和北侖區體育局的委托，北侖區文化協會承擔轄區內部分文化市場管理職能，充分發揮行業自管自律與行政管理協作的互補功能。

（三）理論價值

（1）社會組織發展與“治理與善治”理論

北侖區培育和發展各類社會組織的實踐首先體現了并踐行了“治理與善治”理論。治理與善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。在北侖區的實踐中，我們看到，無論在城市社區，還是在農村社區，抑或是城鄉結合部，不同類型的社會組織的參與社區管理和社會服務提供實際上都是一個多方參與、持續互動、相互協商以達成治理的過程。培育不同類型的社會組織，就是在構建新的社會治理主體，改變過去政府完全主導的運作模式，吸納民間組織參與，共同行使權威、共同承擔責任，以治理來實現基層社會管理與善治，達成社會秩序和穩定。

（2）社會組織發展與“公民社會”理論

治理實施的一個前提條件，是一個獨立的、能夠跟政府相對應的公民社會的存在。在北侖的實踐中，我們看到了一個公民社會的雛形，大量的民間組織發育起來，而且它們有意愿、也有能力參與到公共事務的治理中來。不僅有城市社區社會組織，也有農村社區社會組織；不僅有區域協商議事組織，也有城鄉和諧共建組織；不僅有社區流動人口服務管理中心，也有外來人口管理委員會；不僅有行業協會組織，也有各類公益社會組織。這些社會組織不僅承接政府轉移職能，減輕社區行政負擔，還解決涉及人民群眾的利益調整和矛盾沖突，提高了社會自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力。這些社區社會組織、公益性社會組織、協會組織共同構成了北侖的公民社會，政府與公民社會建立起基層社會管理與公共服務提供中的新型合作伙伴關系。

（3）社會組織發展與“參與民主”理論

在北侖的實踐中，還體現了另一種民主形式，即“參與民主”。西方學者提出，民主的實質不再是投票的游戲，而在于公民對公共事務管理的實質性參與。我們知道，在農村社區，普遍實行的村民自治使得村民有機會選擇自己的帶頭人；而在城市，寧波普遍實行的社區直選制度讓北侖城市居民有機會選擇自己的代言人。然而，無論在城市社區，還是在農村社區，選舉已經不是唯一的重點，因為即使選舉出自己的利益代言人，執行的仍然只是上級政府下派的工作，而不是滿足自己的利益需求，這樣的選舉再多再充分也無法體現民主的價值；只有公民對于公共事務管理的實質性參與才能真正體現參與和民主的價值。在北侖，我們看到，各種社會組織參與到城鄉社區公共事務的治理中來，表達它們的意見、行使它們的權利、施加它們的影響，這相對于過去村（居）的行政化和原來的被動參與來說，是一種更為民主的公共事務治理方式。

治理與善治、公民社會和參與民主的相關理論，讓我們認識到，社會組織之所以要培育和發展，政府職能之所以要轉移，決不僅僅是為了克服“政府失敗”，也不僅僅是為了減輕行政負擔、提高行政效率，而是要實現治理，培育公民社會，實現參與民主。

四、北侖模式：特點與意義

（一）北侖模式的特點

概括地說，我們認為，北侖的基層社會管理創新實踐就是以社區為依托，政府強力支持，社會深度參與，城鄉統籌發展，政府與公民社會合作治理的新路子，它為社會主義和諧社會建設提供了北侖經驗，值得其他地方學習和借鑒。

以社區為依托。社區成為社會管理創新的最基本的載體和平臺，因為大量的公共事務和社會管理的許多事情都要落實到社區層面。在北侖，社區建設和社區管理有著很好的基礎：首先，因為是新興城區，社區建設之初就對農村社區和城市社區的發展有較好的規劃；其次，社區居委會直選制度和社區工作準入制度在寧波已經深入人心；最后，專業社區工作者制度也有一定基礎。因此，社區為北侖區基層社會管理創新奠定了較好的基礎。

政府引導支持。北侖區將培育、發展和管理社會組織當作基層社會管理創新的一個重要載體和工作抓手。北侖區構建了一種政府主導、資源激勵、合作互補的新型社會組織培育和發展機制。所謂政府主導，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對象，政府主動提供資源，政府有效引導方向；所謂資源激勵，就是通過資源供給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確體現出來，通過資源的提供、激勵和監管達到有效約束；所謂合作互補，就是政府主動確立可以由社會提供的公共服務空間，把社會組織推向前臺并為他們創造各種合作條件，使社會組織與政府形成有效的功能互補機制，構建起新型公共服務體系。

社會深度參與。在北侖，各類社會組織參與基層社會管理和公共服務提供是社會組織深度參與的基礎和保障。北侖區通過對各類社會組織的引導，不僅為各類社會組織搭建平臺和載體，為居民提供服務，滿足居民多樣化和個性化社會需求；而且將公民對社會公共事務的關注和意愿表達納入制度化、有序化的公眾參與渠道，使之成為推進和諧社會建設的積極力量。居民是各類社會組織的主體，社會組織是社會深度參與的載體，沒有居民和社會組織的參與和發展，既實現不了政府職能轉移和下沉社區的問題，也實現不了社會管理向社會治理的轉變。

城鄉統籌發展。隨著城市化進程加速，傳統的戶籍制度已經很難適應城市化和現代化的需要，長期以來形成的城鄉二元分割體制帶來了社會管理的一系列問題，因此，改革二元分割體制和城鄉分立狀態，必然成為目前我國社會管理創新的一個重要領域。在北侖，城鄉統籌發展成為基層社會管理創新重要方面，不僅建立城鄉均等的公共服務組織體系，而且建立區域協商議事組織體系與和諧共建組織體系，為推動新農村建設和城鄉統籌發展加強基層組織體系建設。

政府與公民社會合作治理。培育和發展各類社會組織，目標在于推動政府職能轉移，釋放社會空間，實現社會自治，推動政府與公民社會在公共事務管理中的合作治理。在北侖，各類社會組織的培育與發展，不僅形成了政府以外的另一方公共治理主體，而且以各類社會組織為載體，不僅滿足公民日益增長的多樣化利益訴求，更滿足公民參與社會公共事務管理的政治訴求，從而逐步實現政府與社會合作治理的新局面。

（二）北侖模式的意義

北侖的做法是根據當地實際探索出來的一條基層社會管理創新的路子，但是這一模式具有普遍的意義，對其他地方的發展具有借鑒價值。北侖模式至少帶給我們三個方面的啟示：

第一，基層社會管理創新應遵循“政府與社會共治”原則和“社會本位”原則。

政府與社會共治原則。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局是未來一段時間內我國社會管理的基本體制，不僅政府要在社會管理中發揮主導作用，同時也要強調發揮公民社會和公民在社會管理中的作用，逐步建立起政府與公民社會在社會管理中的合作伙伴機制。因此，社會管理不是自上而下的管理和控制，它應該是政府、市場與公民社會對社會公共事務的共同治理，它強調多元主體的合作和互動。政府、社會與公民的共同治理格局應該是我國基層社會管理的基本取向。在基層社區，既強調傳統的治理主體，如街道、基層社區黨委、社區居委會等的作用，又強調社區自治，強調社區居民作為一個重要主體參與治理的作用，更強調政府、社區與居民的合作治理。

“社會本位”原則。在基層社會，原來的社區行政化要逐步讓位于真正的社區自治。真正的社區自治首先強調社區居民作為治理主體參與公共事務的管理，但真正的社區自治也并不意味著政府的完全退出，而是要求政府主動承擔為社會服務以及在公共服務基礎上的社會管理新職責，要求政府從原來的監督者、控制者的角色轉變成為培育社區自主和自治提供條件的引導者和支持者的角色。

第二，社會組織培育與發展對于深化社區管理體制改革的突破口意義。社區管理體制改革的基本目標就是，使政府歸位、社會自治，進而培育公民社會。北侖模式告訴我們，政府歸位、社會自治的關鍵在于社會組織的培育和發展，而社會組織的培育與發展對于進一步深化社區管理體制改革具有突破口意義。

在社區，為滿足社區不同利益群體的利益訴求，社區共同治理強調發揮政府、社區自治組織和社區居民等多元主體的力量；但是，在我國，社區自治和民主治理也仍需堅持政府主導型自治。所謂政府主導型自治，一方面，堅持社區建設和發展中的自治導向，并不否認和弱化政府的作用，相反，對政府的要求更高；另一方面，政府主導也并不表示政府行政權力的無限擴大，相反，政府要下放權力，培育社區自治組織和社區自組織的發展，形成社區與政府對社區的合作管理，并通過社區自治實現政府對社區的管理和民主治理。從這個意義上來說，政府主導型自治首先需要推動政府職能在社區的轉變和歸位，同時，面對社區居民多樣化的社會需求和利益訴求，政府職能轉變、退出和歸位之后，日益增長的社會需求和利益訴求由誰來承接便成為更重要的一個問題。

面對上述問題，突破口在于社會組織的培育和發展。一方面，政府職能轉變和歸位需要社會組織來承接相應職能；另一方面，也只有有了相應的社會組織才能使政府職能轉變和歸位成為可能。因此，政府職能轉變與社會組織的培育和發展是一個相輔相成和逐漸推進的過程。北侖區在社會組織的培育和發展方面已經有了很多很好的做法，例如，社區社會組織備案管理制度、企業定向捐贈稅收優惠制度、福利彩票公益金項目資助制度和政府向社會組織購買服務制度、區域協商議事會制度，等等。在現有的基礎上，北侖區還可以借鑒英、美、德等發達國家的經驗，進一步重視社會組織的作用并加強對社會組織的財政支持和政策支持力度，形成制度化的工作機制，不斷探索社會組織培育和發展的有效途徑。

第三，社會組織培育與發展對于從社區建設走向社區治理的價值意義。北侖模式告訴我們，在社區建設面對居民參與不足、多樣化社會需求難以滿足的困境和瓶頸時，必然要求政府單向度的社區“建設”走向政府與社會合作共治的社會治理，而從社區建設走向社會治理，社會組織的培育與發展具有重要的價值意義。

從政府的角度來說，社區建設將滿足廣大社區居民的多樣化利益訴求和需要作為政府工作的出發點和落腳點，這體現了政府提供公共服務并以民生為先的理念；同時，政府將資源下沉到社區，讓社區真正有資源和有手段去為老百姓提供服務，滿足老百姓的需要；最后，政府還試圖通過居委會民主選舉和自下而上的社區工作評議等方法，培育社區自治。

然而，總體上看，要滿足社區居民日益多樣化的利益需求，推動社區發展和自治，光靠政府單方面的努力已經不夠，社區的發展已經遇到了居民參與不足、“你政府做得再好居民仍然不滿意”、“作為政府滿足居民需求平臺和載體，很多工作也已經不是社區層面能承載”等一系列瓶頸問題，怎么辦？

面對上述瓶頸，出路仍然在于深化民主。目前，北侖區的社區直選、社區工作準入制度、培育社會組織等方面都已經有了很好的探索，為進一步深化民主提供了基礎。社區自治和民主治理不只是居民參與居委會的民主海選，也不是選舉后居委會組織幾個人的自治，不只是社區活動居民參加，也不是政府單方面提供服務居民被動接受，更不是作為單個個體居民的生活實際問題的反映和解決，社區自治和民主治理的載體首先是組織化的居民，是公共利益訴求的表達和滿足，需要社區居民對公共事務的管理和參與。從這個角度來說，深化社區自治和社區民主治理首先需要培育和發展社會組織，讓居民有機會組織起來，并通過組織的渠道表達公共利益訴求，參與公共事務的管理，在參與公共事務管理過程中，實現自我管理和自我服務，并最終形成與政府在社區層面的合作治理。

五、討論與結語

北侖模式不僅展示給我們基層社會管理創新的諸多經驗，同時它還帶給我們許多啟示。北侖基層社會管理創新實踐首先邁出了社會組織培育與發展的第一步。但是，對于北侖的進一步發展，我們不得不問，社會組織的培育與發展到底在多大程度上實現了公民民主參與公共事務管理的價值目標？抑或社會組織的培育與發展仍然停留在社區減負、幫助政府解決社會管理難題等工具目標上？政府與公民社會之間的平等合作伙伴關系到底在多大程度上得以實現？

從工具目標來說，社會組織的培育和發展不僅幫助政府在基層社會管理中解決當前社區建設和社區管理、社區服務中許多問題的一個有效途徑；從價值目標來說，社會組織的培育和發展也是滿足公民日益增長的多樣化利益訴求，滿足公民參與社會公共事務管理的政治訴求，推動社會自治和民主治理的一個必經途徑。從這個角度來說，不論是工具目標，還是價值目標，對于北侖來說，社會組織的培育與發展都還有很長的路要走。

本次調研受寧波市民政局和北侖區民政局邀請。在這里，特別感謝寧波市民政局許義平副局長和北侖區民政局胡修勤局長，他們孜孜不倦的改革探索精神深深地感動了我；同時，我也要感謝那些接受調研的許多單位和個人，不一一列舉。文責自負。

注釋：

①北侖區行政區劃和人口情況見：http://www.bl.gov.cn/doc/blgk/xzqh/2007_7_26/210.shtm l.

②寧波社區建設中的兩項制度創新：一是建立社區居委會“選聘分離”體制。“選聘分離”體制包含兩個制度，一是選舉制度，即社區居委會直接選舉制度，第二個就是聘用制度，即職業化社區工作者規范化管理辦法。“選聘分離”的體制的基本操作思路是，社區居委會由本社區成員組成，經居民差額選舉產生，社區居委會下設辦公室，工作人員由專職社區工作者組成，由社區居委會或街道辦事處聘用，政府支付成本，主要承擔居委會交辦的自治性工作以及政府在社區層面的相關公共管理和服務工作。這一制度讓民選者以志愿者的身份真正成為社區居民利益的代言人，讓聘任的社工職業化，落實具體的社區管理和服務工作。截至2007年底，寧波市所有的城市社區居委會完成了直選，成為全國首個城市社區全部實現直選的城市。二是建立“社區準入”制度。浙江省2004年出臺了《城市社區政府工作申報準入實行辦法》，規定除法律法規有明確規定以外，政府各職能部門和有關單位，原則上不得在社區內設立行政性機構，如確需在社區內設立組織機構或向社區居民委員會下達工作任務的，必須向同級城市社區工作（建設）協調（領導小組）提出申請，實施準入審批；社區政府工作申報準入遵循政事分開、政社分離原則，凡屬政府部門承擔的職能不得轉嫁給社區居民委員會，政府各職能部門不得以行政命令的方式向社區居民委員會派任務、下指標；對涉及社區居民委員會共作的事務，政府職能部門要充分尊重居民委員會的自主權，支持和幫助社區居民委員會實行自主管理；社區居民委員會對不屬于職責范圍的事項或不具備工作條件的任務，有權拒絕接受或辦理。

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