大型跨區域水庫管理問題的思考

陳 獻，余艷歡，張獻鋒，王貴作，張瑞美

（水利部發展研究中心，100038，北京）

大型跨區域水庫管理問題的思考

陳 獻，余艷歡，張獻鋒，王貴作，張瑞美

（水利部發展研究中心，100038，北京）

大型水庫；庫區管理；思考

新中國成立60多年來，已建成大型水庫544座，總庫容5 506億 m3，占全部水庫總庫容的77.9%。大型水庫在抵御水旱災害、保障人民群眾生命財產安全、促進經濟社會發展、推動工農業生產持續穩定增長、保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（國辦發〔2002〕45 號）對大型水庫樞紐工程的管理體制作出了明確規定，該通知的發布為大型水庫樞紐工程管理奠定了堅實的基礎。調查研究表明，目前我國大型跨區域水庫管理問題主要集中于庫區管理。大型跨區域水庫由于地跨兩個或多個行政區域，涉及管理主體眾多，使管理變得更為復雜。

一、大型跨區域水庫的管理模式

1.樞紐工程管理

我國大型跨區域水庫管理主要分為樞紐工程管理和庫區資源開發利用與管理兩部分。多年來，水行政主管部門主要對水庫樞紐工程進行管理，樞紐工程以外的水庫庫區由地方政府有關部門管理，由此形成了“條塊結合”的水庫管理體制。根據國辦發〔2002〕45號文件的要求，大型水庫樞紐工程原則上由國務院水行政主管部門負責管理；在一個流域內，跨省（自治區、直轄市）的水庫樞紐工程原則上由流域機構負責管理；在一省（自治區、直轄市）內，跨行政區劃的樞紐工程原則上由上一級水行政主管部門負責管理；同一行政區劃內的樞紐工程，由當地水行政主管部門負責管理。水管單位具體負責樞紐工程的管理、運行和維護，保證工程安全和發揮效益。水行政主管部門管理的水利工程出現安全事故的，要依法追究水行政主管部門、水管單位和當地政府負責人的責任；其他單位管理的水利工程出現安全事故的，要依法追究業主責任和水行政主管部門的行業管理責任。在實際管理工作中，大型跨區域水庫樞紐工程的管理也基本按照這些要求進行，管理基本實現規范化，并已取得一定的成效。

2.庫區管理

庫區管理目前沒有明確的政策規定，現行的河道管理條例未將水庫納入管理范圍，庫區管理的政策依據模糊。

目前庫區管理主要有兩種模式：一種是樞紐與庫區統一管理，如尼爾基水庫樞紐及庫區管理均由松遼委負責；另一種是樞紐管理與庫區管理分開，樞紐工程由水庫管理單位負責運行管理，庫區所在行政區域的有關行政主管部門，如水利、旅游、農業、環保、交通等部門，按照各自職責規定，對庫區有關活動進行管理。

二、管理中存在的主要問題

1.法律依據不足，管理目標不明確

水庫管理目前沒有明確的法律規定，河道管理條例是否適用于庫區管理仍存在疑問。大型水庫管理缺乏統一的、全國性的管理辦法，使得大型水庫管理政出多門，多頭管理，由此導致實際管理工作容易出現無序和矛盾糾紛。庫區管理缺乏明確的管理目標，缺乏落實管理工作的具體措施，缺乏目標考核獎懲機制，導致庫區管理效率低下，限制庫區綜合效益的發揮。大型跨區域水庫具有跨區域的特點，以上問題在管理中更為突出。

2.管理主體眾多，管理權限不清

大型跨區域水庫管理涉及部門多，管理事務多。例如，三峽水庫管理工作涉及環保、交通、水利、國土等19個部門，工作內容近40項。盡管目前的管理體制對各部門分工有所規定，但庫區管理實踐中職能交叉、責權不統一、“趨利避責”等問題仍然比較突出，形成有利益爭管，無利益不管，出問題推諉，多頭管理、交叉管理和管理真空并存的局面。

3.缺乏統一規劃，庫區資源無序開發利用

我國的大型跨區域水庫大多缺乏庫區綜合性規劃，各管理機構和單位在各自權限內開展日常工作，缺乏有效的協調優化，水資源開發利用、岸線利用、漁業、旅游等生產經營行為無序開展，使得庫區資源的開發利用難以實現效益最大化，甚至出現越權管理行為。如消落區管理同時涉及土地開發利用、旅游開發、漁業養殖、航運碼頭等問題，缺乏統一的規劃和政策，也缺乏法律規定和具體的監管辦法，經常發生越權管理沖突，一些地方出現了強占消落區、岸線和土地資源等無序開發現象，導致消落區利用效益并不是很高。

4.管理單位合作意識不強，缺乏長效合作機制

水庫管理主體的多元化和管理事務的復雜性使得水庫管理協調任務量大，協調難度大，在大型跨區域水庫管理中表現得更為突出。究其原因，一方面地方政府受利益驅使往往過多地關注其本區域范圍內的庫區資源開發利用，而忽略對整個水庫乃至流域可持續發展的影響；另一方面庫區管理缺乏有效的協商機制。雖然目前大部分水庫的管理都是由流域機構負責協調工作，但由于流域機構作為水利部的派出機構，本身不具有完全的管理和處理大型水庫相關事務的權能，定位于具有行政職能的事業單位，在權力級別和組織層級上低于省級行政區，面對效力高于部門規章的地方性水法規時，僅依據部門規章處理大型水庫相關事務的力度明顯不夠，其協調效力明顯不足。

三、強化大型跨區域水庫管理的必要性

1.是保障工程充分發揮水庫綜合效益的必然要求

我國絕大多數大型跨區域水庫兼具防洪、發電、灌溉、供水、旅游和養魚等多種功能，強化大型跨區域水庫管理，保障大型跨區域水庫防洪安全、水質安全，對保障水庫綜合效益的發揮起著舉足輕重的作用。協調庫區資源利用過程中防洪、灌溉、發電、供水、旅游、生態保護等目標間的關系與要求，對庫區及其周邊區域的經濟建設和長治久安意義重大。

2.是處理好各種利益關系的必然要求

大型跨區域水庫管理的涉及面廣，利益關系復雜，管理難度大,各種利益關系沖突明顯，協調難度較大。因此，必須按照國家行政管理體制改革總體目標，在合理劃分各管理主體的責權利關系，充分發揮地方、專業部門積極性的基礎上，構建一個綜合系統、高效協調的水庫管理體系。

3.是實現庫區社會、經濟、環境可持續發展的必然要求

當前我國正處在社會變革、經濟快速發展的時期，而大型跨區域水庫一般修建在經濟相對落后的地區，而且由于庫區建設增加的大量移民需要盡快融入經濟社會發展的大潮，這就要求庫區的發展必須協調經濟、社會、環境、資源等因素。為此，必須強化大型跨區域水庫管理，促進庫區社會、經濟、環境可持續發展。

四、對策建議

1.加快管理立法進程

為規范大型跨區域水庫的管理工作，應結合各大型跨區域水庫的特點加快管理辦法的立法進程。明確規定水庫管理的目標和內容、水庫的管理范圍和保護范圍、管理體制、管理主體及其管理權限等。考慮水庫樞紐工程的管理依據已較為充分，水庫管理辦法應將庫區管理的相關問題作為立法重點。可在梳理現有法律法規的基礎上，理順水庫管理各類管理主體間的相互關系，如庫區資源開發利用的社會效益與經濟效益的關系，管理主體間責、權、利的關系等。

2.建立健全協商機制

根據大型跨區域水庫管理涉及的管理部門和機構的不同屬性，建立兩種不同協商機制：一是水行政主管部門與其他部門之間的聯席會議，即由水行政主管部門牽頭，組織水庫管理中涉及的相關行政管理部門召開不定期會議，共商水庫管理中遇到的各類重大問題；二是水利系統內部的協商理事會，即涉及大型跨區域水庫管理的各級水行政主管部門、地方政府和水庫管理單位代表組成理事會，通過民主選舉和會議討論的形式產生理事會主席和制定相關的制度章程，通過民主表決形成協商協議，理事會成員共同遵守和維護。

3.建立聯合執法制度，加大庫區管理的執法力度

大型跨區域水庫所在地各行政區域的水政、漁政、公安等執法部門和機構應組成聯合監察隊伍。根據已有法律法規制定具體的巡查監督方案和計劃，在庫區范圍內建立聯合執法制度，規范監察隊伍的執法行為，加大庫區管理的執法力度。對庫區內水資源、水工程、水土保持工程、水文設施和防汛設施等進行經常性巡查監察，依法維持庫區內的水事秩序，定期檢查庫區水工程及設施運行情況，及時制止各種違法行為，懲處破壞水工程及設施的犯罪行為，維護庫區的正常水事秩序。

4.加強基礎設施建設，提高綜合管理能力

水庫管理單位應該在上級主管部門的支持下逐步更新完善以下基礎設施：一是增加投入，加強清污、巡庫、清障、通信等專業設備的升級，改變低效、落后的作業現狀。二是升級應急裝備及相關監測儀器等專業設備，保障對突發事件的快速應對和處理。三是加強應急指揮系統、水文水質實時監測系統、衛星遙感系統、地質災害監測及預警系統、生態動態評估系統、信息交互系統、航運調度系統等各項信息化平臺的建設。通過上述信息化平臺和先進技術手段的建設，提高管理的科學性、及時性和準確性。

TV622

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1000-1123（2011）02-0039-02

2010-11-25

陳獻（1963—），男，處長，教授級高級工程師。

責任編輯 張瑜洪