深化水管體制改革的思路與重點

柳長順，張秋平，周曉花

（水利部發展研究中心，100038，北京）

深化水管體制改革的思路與重點

柳長順，張秋平，周曉花

（水利部發展研究中心，100038，北京）

水利工程管理；體制改革；思路；重點

一、水利工程管理體制改革的成效與存在的主要問題

實施水利工程管理體制改革后，據統計，截至2009年年底，國有大中型水利工程管理單位完成定性率達100%，公益性人員基本支出落實率達94%，公益性工程維修養護經費落實率81%，水管職工社會保障落實率達88%，實現管養分離的占66%，實施內部改革的占81%。但是，水利工程管理中存在的一些突出的、核心的問題仍亟待解決。

一是已實施改革的部分工程，公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費還未足額落實到位，各項改革任務進展不平衡，保障工程良性運行的長效機制尚未有效建立。首先，全國國有大中型水利工程仍有6%的公益性人員支出和19%的公益性工程維修養護經費沒有落實，一些地方政府還存在“承諾落實”現象，“兩費”實際落實率可能遠低于統計數據，還不能滿足工程良性運行的要求。其次，已納入改革范圍的工程進展不平衡問題突出，改革任務尚未全部完成。從工程隸屬關系上看，中央直屬水利工程改革任務完成情況好于省屬工程，省屬工程改革進度又要明顯快于市、縣所屬工程，特別是地處中西部地區的國家級扶貧開發重點縣，縣級財政入不敷出，讓其負擔當地水利工程運行經費的確存在較大困難。從各項改革任務看，分類定性、“兩定”測算等工作完成情況相對較好，基本全部完成，但水利工程管養分離和水價改革等任務相對滯后，落實率普遍不高。此外，盡管各級財政對承擔公益性職能水利工程的經費保障程度顯著提高，但是符合水利現代化要求的水利工程管理長效機制和激勵約束機制尚未有效建立，影響國有大中型水利工程的良性運行。

二是點多、面廣、量大的小型水利工程改革力度明顯不足，仍存在產權制度不清、管理責任不明、安全隱患多等突出問題，嚴重制約水利工程體系整體效益的發揮。2002年以來的水管體制改革對象主要為隸屬于各級政府的大中型水利工程，而隸屬于鄉鎮和農村集體的非國有小型水利工程改革未取得實質性突破。以水庫為例，已建成的8.7萬多座水庫中，各類小型水庫8.3萬多座，占水庫總數的95%，由于各類小型水庫建設標準低，加之近年管護不到位，安全問題十分突出，平均每年都有數十座小型水庫發生潰壩。

三是與小型水利工程關系密切的基層水利單位性質不明，職責不清，經費不足，無力承擔對小型水利工程實施管理和維護的公益性職能，亟待通過改革強化能力建設。基層水利單位是水利工程管理向農村和基層延伸的重要節點與關鍵環節，對保障小型水利工程良性運行意義重大。隨著我國各項改革事業的不斷深入，特別是鄉鎮機構改革對原先承擔農村公益性職能的“七站八所”進行了撤并，不少地方取消或合并了原先的鄉鎮水利站。一些保留下來的基層水利單位也由于機構改革和定性等原因，經費渠道不暢，人員隊伍不整，管理體制不順，運行機制不活，造成我國基層水利單位服務能力持續下降，成為當前水利發展最薄弱、最脆弱的環節之一。

二、深化水利工程管理體制改革的必要性

1.保證小型水利工程安全運行

小型水利工程主要指灌溉面積1 萬畝（666.67 hm2）、除澇面積 3 萬畝（2 000 hm2）、庫容 10 萬 m3、渠道流量1m3/s以下的農村水利工程。新中國成立以來，各級政府組織廣大農民投資投勞，共建成各類小型農村水利工程2000多萬處，其中，小型水庫83000多座，塘壩600萬處，引水堰（閘）110萬處，旱區水窖、水池 600余萬處，控制有效灌溉面積4.61億畝（0.307億 hm2），占全部有效灌溉面積的55%。這些工程規模小，數量多，分布廣，在抗御水旱災害、改善農民生產和生活條件、提高國家糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全、促進農村經濟社會發展等方面發揮了重要作用。

2002年起實施的水利工程管理體制改革的對象和范圍主要為國有大中型水利工程，絕大多數小型水利工程雖然納入改革范圍，但受長期以來“重大型、輕小型，重骨干、輕配套”思想影響，改革的力度明顯不足，改革的成效并不顯著，造成大中型水利工程與小型水利工程之間在管理水平、人才隊伍、經費保障、運行機制、工程面貌等方面的差距越來越大，小型水利工程加速報廢的趨勢沒有得到根本扭轉，與實現水利事業全面、協調、持續發展的要求還有差距。此外，由于缺乏必要的維修養護，全國數以萬計的小型水庫、塘壩長期積病成險，對人民群眾的生命財產形成威脅，與以人為本的要求仍有差距。因此，有必要繼續深化水利工程管理體制改革，將改革工作向小型水利工程和基層水利單位推進，協調推進大中型水利工程和小型水利工程的改革工作，確保各類水利工程穩定和安全運行。

2.統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是全面建設小康社會的重大任務，是從根本上解決“三農”問題的戰略舉措。具體落實到水利行業，要求在工程建設和管理上實現城鄉一體化，打破大中型水利工程與小型工程的建管分割體制，加大公共財政對小型水利工程管理的投入力度，建立城鄉統一的水利工程管理體制。小型水利工程是農村地區的重要基礎設施，對促進“三農”工作意義重大。但受長期以來城鄉二元結構的影響，主要服務于城市生產生活的大中型水利工程，公共財政保障程度、工程管理水平、工程面貌要明顯好于主要服務于農村、農業、農民的小型水利工程。實施水利工程管理體制改革后，這種差距進一步擴大，與統籌城鄉發展的要求不相適應。因此，有必要通過深化體制改革，著力解決好小型水利工程的管理體制問題，突出其作為農村重要公益性基礎設施的地位，明晰工程產權，明確管理責任，暢通經費渠道，提高管理水平，改善工程面貌，更好地發揮小型水利工程在建設社會主義新農村中的基礎性作用。

3.優化水利發展環境

從水利發展的實際情況看，當前水利發展環境與建設現代水利、可持續發展水利的要求相比，仍存在不小的差距。突出表現為：取消“兩工”之后，農村水利傳統的投入、管理和養護體系被打破，新的機制尚未有效建立，水利工程的建設、運行、投入、維護問題更加突出，亟待解決。同時，主要服務“三農”的基層水利單位，由于定性、機構和經費問題，服務和管理能力嚴重不足，遠不能滿足建設現代水利的要求。因此，迫切需要繼續深化水管體制改革，著力改善農村水利和基層水利的發展環境，提升水利對“三農”工作的支撐能力。

4.提高水旱災害防御能力

當前，由于管理體制不順，水平不高，我國不少小型水利工程無法充分發揮其在抵御水旱災害方面的作用。從2010年發生在西南五省區的特大干旱看，旱災對依靠大中型水利工程保障的城市影響要遠低于農村，除了水量調度方面的原因外，災區廣大農村地區小型水利工程管理體制不順、投入不足、效益發揮不佳也是重要原因。因此，要充分發揮水利工程體系的綜合效益，必須通過深化水管體制改革，理順各類水利工程的管理體制，加大各級財政對公益性水利工程運行的保障力度，建立工程良性運行機制，切實提高小型水利工程的管理水平。

三、深化水利工程管理體制改革的思路和重點

深化水管體制改革的對象主要分為三大類：一是已實施水管體制改革的國有大中型水利工程，二是小型水利工程，三是基層水利單位。

1.深化國有大中型水利工程管理體制改革

改革的重點包括：①針對部分地方“兩費”落實不到位、不穩定的問題，著重建立保障經費落實的長效機制。在將水利工程“兩費”納入各級財政預算基礎上，爭取把“兩費”到位率納入地方政府目標考核體系，建立政府主要領導責任追究制。②針對水利工程管理體制區域改革進展不平衡的問題，著重建立中央和省級財政對貧困地區水利工程的“兩費”補助機制。其中，中央財政可新增專項轉移支付，對地處中西部地區的國家級扶貧開發重點縣的水利工程實施專項補貼；省級財政設立專項資金，對縣屬水利工程的“兩費”予以專項補助。③針對改革分流人員的社會保障落實問題，著重完善相關政策。積極加強與有關部門的協調溝通，爭取享受2002年之后出臺的相關政策或出臺新的政策，靈活、妥善解決改革分流人員的社會保險問題，正確處理改革、發展與穩定的關系，維護群眾切身利益，確保社會穩定。④針對維持工程良性運行長效機制缺失問題，著重強化工程管理考核機制。按照工程管理標準化、規范化、制度化要求，各級水行政主管部門根據實際情況制定各類水利工程的管理標準與考核辦法，采取定期與不定期相結合的方式，對已落實“兩費”的承擔公益性任務的水利工程進行嚴格考核，水管單位主要領導對考核結果負責。

2.小型水利工程管理體制改革

改革的重點包括：①針對工程產權不清、責任不明的問題，著重創新產權制度。將小型水利工程產權制度改革作為深化水管體制改革的切入點，提出確權標準，按照工程類別、工程性質、服務與影響范圍以及經費渠道確定產權主體，產權主體既可以是政府和農村集體，也可以是農民和法人團體，產權主體確定后，核發工程產權證書。②針對小型水利工程運行維護經費不足的問題，著重建立公益性耗費財政補貼機制。縣級水行政主管部門對區內承擔公益性職能的水利工程開展全面核查，會同財政部門根據各類工程承擔的職能核定補貼標準，并按照標準對工程產權主體核發財政補貼。產權主體在獲得補貼的同時，應承諾采取有效措施保證工程正常運行，并對工程正常運行負責。小型水利工程運行補貼納入縣級財政預算，中央和省級財政設立對縣級財政的專項補助資金。③針對小型水利工程安全隱患突出的問題，著重全方位建立安全責任制。將工程安全特別是小型水庫的安全責任落實到單位，落實到個人。根據有關法律法規，明確各級政府及有關部門的安全責任，堅持“誰所有，誰主要負責”的原則，明確由產權主體對工程安全負直接責任。

3.基層水利單位管理體制改革

基于基層水利單位現狀，對其實施管理體制改革的總體思路是：正確處理基層水利單位改革與新一輪鄉鎮機構改革、事業單位改革、農村綜合改革的關系，明確基層水利單位以公益性為主的職能，因地制宜設置機構，提高財政對基層水利單位保障水平，建立靈活多樣運行機制，有效恢復與充分發揮基層水利單位的管理與服務職能。

改革的重點包括：①針對改革方向不明的問題，著重把握好基層水利單位改革與其他相關改革的關系。把基層水利單位改革納入新一輪鄉鎮機構改革、事業單位分類改革、農村綜合改革范圍，協調推進各類改革，爭取在機構定性、經費保障等方面有所突破。②針對定性不清的問題，著重明確基層水利單位是以服務 “三農”為主要職能的公益性服務機構。在明確基層水利單位承擔小型水利工程監管、水資源管理、防汛抗旱、水利科技推廣等公益性任務的基礎上，明確其性質。③針對一些地方在鄉鎮機構改革中將鄉鎮水利站撤并的問題，爭取在經濟條件好、水利建設與管理任務重的地方率先恢復水利站。在這些地區，參照浙江、江蘇、湖北、北京等地的做法，爭取以鄉鎮、小流域為單元恢復基層水利站的機構設置，并將其定性為縣級水行政主管部門的派出機構，由縣級水行政主管部門會同有關部門核定人員編制和經費測算，機構接受縣級水行政主管部門和鄉鎮政府的雙重領導，公益性職能經費納入縣級財政預算，保證公益性職能履行。④對于恢復機構設置確有困難的地方，著重探索政府購買服務的基層水利單位運行新機制。借鑒湖北等地實施的 “以錢養事”機制經驗，探索根據工作需要政府購買服務的基層水利單位運行機制，確保小型水利工程運行和管理工作的順利開展。

四、相關建議

深化水利工程管理體制改革事關水利改革發展全局，意義重大。建議：①加強與有關部門的溝通，積極爭取財政、人保、發改等部門對深化水管體制改革的理解與支持；②盡快聯合有關部門制定出臺“深化水利工程管理體制改革的指導意見”，為各地深化改革提供政策依據；③開展深化改革試點，向全國推廣積累經驗；④加強宣傳，提高社會各界對深化水管體制改革重要性的認識，為改革營造良好的社會氛圍；⑤加強改革的監督管理，建立定期檢查、督導制度，及時發現改革中出現的新情況、新問題，并提出解決對策與措施。

TV698.2+F045.6

B

1000-1123（2011）02-0041-03

2010-11-25

柳長順（1975—），男，處長，高級工程師。

責任編輯 張瑜洪