完善機制 科學管理有序開發農村水電

賀 驥，張 旺，楊玉明

（水利部發展研究中心，100038，北京）

完善機制 科學管理有序開發農村水電

賀 驥，張 旺，楊玉明

（水利部發展研究中心，100038，北京）

農村水電；水能資源；開發；水資源

發展農村水電，能夠產生顯著的經濟效益、社會效益和生態效益。但是由于政策和管理等方面的原因，當前農村水電開發利用依然面臨著不少問題和不利因素，給農村水電行業的持續健康發展帶來了嚴峻挑戰。

一、農村水電開發面臨的問題

1.開發建設秩序有待進一步規范

農村水電站點多、面廣、量大，其建設和管理問題、工程質量和安全不僅關系到自身功能效益的發揮，還關系到人民群眾的生命財產安全。近年，針對農村水電開發過程中搶占資源、無序開發的現象，各級政府和水行政主管部門加強了規劃和資源管理，強化了安全監管，清查整改了一批無立項、無設計、無監管、無驗收的“四無”電站，基本解決了農村水電發展過程中的突出問題。但農村水電建設領域中的部分項目仍然在規劃、前期工作、項目法人組建、招標投標、建設管理、質量安全、市場秩序等關鍵環節存在不少問題。特別是在一些水能資源豐富的河流上，水能資源無序開發問題仍很突出：水能開發無規劃可依，或者用企業規劃代替政府規劃、專業規劃代替綜合規劃、河段規劃代替全河規劃的現象依然存在；水能資源開發使用權被越權出讓，違規簽約等現象時有發生；一些民營投資項目盲目追求工期和建設速度，不重視設計方案的對比優化，違反基建程序等現象不能得到及時監管，工程安全問題沒有得到有效解決；不按照防汛抗旱要求調度水資源，不考慮防洪安全，威脅到下游地區人民群眾生命財產安全和社會穩定。這些問題的存在，會成為實施最嚴格水資源管理制度的突出障礙，也會成為社會治安不穩定的誘發因素。

2.農村水電開發與生態環境保護結合不夠

水電開發對生態環境的影響是兩方面的：既有正面的影響，也可能產生負面影響。正面影響：小水電本質上是清潔能源，小水電替代化石能源，減少溫室氣體和污染物排放效果明顯，減少了對環境的污染。負面影響：如果開發不當，可能不同程度地對生態環境造成破壞。一些小水電站未考慮生態用水和下泄生態流量，缺乏相應的泄水建筑物和合理的調度方案，導致壩下出現脫、減水河段，造成河槽裸露，河床干涸，山區河流水生態系統受到毀滅性破壞。一些小水電項目修建的永久性攔河大壩阻隔河道，在大壩上下游形成不同的水生生態系統，阻斷洄游性水生動物通道，淹沒產卵場，使水生生物物種、珍稀瀕危物種及土著特有物種快速消亡。一些小水電項目修建有調蓄能力較大的水庫，水溫分層現象明顯，對庫區周圍生態特別是魚類繁殖和農作物生長產生長期不利影響。還有一些水電站建設，未落實環境保護措施就開始大規模施工活動，造成了新的水土流失。

3.水資源綜合效益沒能得到充分發揮

水資源的各種屬性是相互聯系的，要發揮水資源的最大或最佳效益，各種功能應當相互協調，防洪、灌溉、供水、水力發電、航運等應當綜合利用，而保障水資源功能協調的基礎是水資源的統一規劃和統一管理。目前，一些農村水電開發商只追求發電效益，在缺乏統一管理和運營監管的情況下，忽略防洪、灌溉、供水等其他效益，沒有兼顧上下游、左右岸之間的用水需求，造成水資源綜合效益不能得到充分發揮，甚至損害了其他水資源利用效益。

4.與其他電源之間的協調不夠

小水電開發初期，分散開發的電源一般都是發、供、用獨立運行，主要用來解決當地縣城、鄉鎮和農村地區的日常生活、農副產品加工及農業生產用電。隨著我國經濟發展和國力增強，原來分散的小水電供電區連片成網，形成了地方電網（小網），成為當地城鄉居民生活生產、地方工業和鄉鎮企業的主要電力供應來源。國家大電網也以大中城市為依托，不斷向四周延伸，逐步建立起了全國性跨區域的骨干供電網絡。大網與小網兩個供電區的連接是經濟發展的必然結果。而在大小電網關系處理上，目前還存在一些問題，包括大網依靠資產、技術和價格優勢，搶占小網的供電區；利用電網管理和調度權隨意限制小網上網電量，壓低上網電價；借電力體制改革和國家實施農村電網改造，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區等。影響社會對農村水電投資積極性的不利問題，一定程度上阻礙了我國可再生能源的健康發展。

5.農村水電供電質量和可靠性不高

由于農村水電供電區管理和服務問題，農村水電向生產供電的質量和可靠性還不高。農村水電供電企業存在技術含量低、容量偏小、設備老化、日常維護不到位等問題，在緊急情況下難以起到應急作用。

二、建立農村水電有序開發機制

“十二五”時期，我國將加快經濟發展方式轉變，轉變用水方式、落實最嚴格水資源管理制度對農村水電有序開發提出了迫切要求。建立農村水電有序開發機制，有利于提高我國水能資源的開發效率，促進經濟發展；有利于農村水電的安全運行，保障生產生活安全；有利于協調農網與其他電網之間的關系。建立農村水電有序開發機制的主要內容應當包括以下幾個方面：

1.建立部門間分工協作制度

“四無”水電站屢禁不止，許多小水電站、小水庫存在安全隱患，與農村水電相關管理部門職責劃分不清，責、權不統一，以及出現缺位、錯位現象有著直接關系。長期以來，各級政府相關部門都在對農村水電進行管理，在部門間產生了職能交叉。由于職責不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對農村水電的宏觀調控和行業管理。依據水法、可再生能源法及水利部門“三定”規定，應進一步明確水行政主管部門在水能資源開發管理指導、農村水電行政和行業管理中的主體地位，在農村水電項目審批、農村水電電價制定與調整、水電站上網準入、稅收優惠政策等方面，水行政主管部門應依法落實職責，依法進行管理，做到權責統一。對水能開發項目各階段的工作，要明確水行政主管部門和相關部門各自的職責，部門間加強分工和相互配合，盡量避免職能交叉。

2.建立科學合理的規劃制度

農村水能資源開發規劃制度不完善，主要表現在三個方面：首先是規劃執行不力。有的地方不按照已有的水能資源規劃進行開發，或擅自修改甚至重新制定開發方案。二是規劃滯后于農村水電發展。許多河流規劃大多是20世紀七八十年代制定的，難以適應形勢，不能滿足對水能資源進行優化配置的需要。傳統規劃指導思想存在忽視水能資源科學配置的問題，強調充分利用水能資源發電，開發與保護關系統籌協調不夠，對河道生態和環境用水考慮不足。三是規劃缺失。部分中小流域、特別是一些支流沒有規劃，存在水能開發無規劃可依，或者用企業規劃代替政府規劃、專業規劃代替綜合規劃、河段規劃代替全河規劃的現象，造成水電開發上任意選點、盲目動工、倉促上馬的問題較為突出。

農村水能資源開發規劃，是指在資源綜合調查評價基礎上，確定中小河流水能資源的使用功能、開發利用方式、規模、程序和要求等內容的專業規劃。農村水能資源開發規劃是農村水能資源開發利用的基本依據。水能資源規劃編制由水行政主管部門負責，其主要工作包括：加強水能資源的基礎調查、信息收集；加快中小河流水能開發規劃的編制或修訂，為有序開發提供條件；積極研究水能開發與河流健康生命的規律，為水能資源科學管理提供依據。

在規劃編制時，各級水行政主管部門應根據本地區農村水電資源現狀、環境容量、生態狀況和經濟發展需要，依據流域和區域綜合規劃，按照“統籌兼顧、科學論證、合理布局、有序開發、保護生態”的原則，組織編制農村水能資源開發規劃，確定重點開發、限制開發和禁止開發的區域，并按規定程序審批。通過制定河流水能資源開發規劃，加強項目前期工作，落實最嚴格的水資源管理制度，制止無序開發。

3.建立水能資源有償開發制度

無序開發水能資源產生的原因，除了部門間職能交叉錯位、監管不嚴外，還在于投資者在成本核算時沒有將取得對水資源的使用權所需的代價涵蓋在內。某些地方政府為了吸引投資開發當地水電資源，無償轉讓水資源使用權，無形中降低了企業的進入門檻，某些資質不合格的企業可以以很小的成本進入該領域，或者將開發權再次轉讓。建立水能資源有償開發制度，可以提高企業進入農村水電行業的門檻，選擇資質優良的企業開發水資源，有利于農村水電的安全運行。浙江省在水能資源開發中率先提出資源、生態、經濟等三大補償機制，并采取招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓水能資源開發使用權。目前，水能資源開發使用權有償出讓和市場化配置工作已在全國10多個省（自治區、直轄市）推開。

水能資源屬國家所有，按照水法規定，應實行有償使用。凡是開發利用水能資源（包括新建、改建、擴建）的，都應該獲得水能資源開發使用權。建議水利部進一步規范此項制度，制定有關水能資源有償使用的管理辦法。從各地實踐看，管理辦法應包括出讓計劃和方案的編制、開發權證的辦理、使用年限、開發時限、出讓方式、程序、無償收回的條件、出讓金的管理使用等內容。通過實施水能資源開發權有償使用，建立水電效益反哺河流和庫區、促進經濟社會和資源環境協調發展的機制，促進資源節約型、環境友好型社會建設。

4.建立政府監管下的準市場進入的運營制度

在農村水電開發運營方式上，實行政府統一監管下的準市場方式。農村水電開發既要引入各種社會資本，包括外國資本，讓市場機制發揮作用，充分調動各種資源的積極性；同時要把握水能資源的社會公共產品特征。水能資源屬國家有限自然資源，對其進行開發利用會產生淹沒土地、移民、生態環境問題等外部影響，單純的壟斷性、市場性開發可能導致國家資源的分配不當，從而誘發一系列的生態和社會問題。因此，水能資源開發不能完全采用市場方式，必須采取政府統一監管下的準市場方式，進行科學規劃，有序開發。

5.建立產權清晰的資產管理制度

長期以來，國有小水電的投資一般是中央、省、地（縣）三級政府各投一部分。為了扶持小水電的發展，中央先后投入部分撥款、撥改貸資金、經營性基金等，省一級也按比例進行了資金補助配套。這部分資金存在使用分散、形成的資產未進行重置價值評估、沒有進行產權登記等問題，沒有明確由哪一級資產運營機構來運作這部分國家資金。根據國家計委和財政部的相關規定，水行政主管部門被明確為水利資產的出資人代表，但水利系統上下級之間只有行業指導關系，而沒有產權上的紐帶關系。

另一方面，國有小水電大多數以國有企業或國有獨資有限責任公司形式存在。由于產權不清，導致中央、省級投資出資人缺位，電站的經營容易形成管理層的內部控制，而管理層的任命權在當地政府，資產經常被無償劃撥，政府的干預嚴重影響水電站的經濟效益，小水電沒有充分發揮應有的經濟效益，或者說小水電的經濟效益被政府人為干預所侵害。因此，需要通過農村水電資產產權改革，建立產權清晰的資產管理制度，明確農村水電的產權關系，實現政資分開、政企分開。

6.建立技術標準嚴格的安全管理制度

按照中央關于加強農村水電開發規劃和管理的指示和水利部 《關于制止無序開發進一步清除“四無”水電站的意見》《關于加強農村水電建設管理的意見》等要求，完善農村水電安全監管體系，建立和執行嚴格的技術標準，對農村水電項目建設在項目選擇、設計審查、水資源論證、環境影響評價、行政審批、基建程序、建設監管、防洪安全、竣工驗收、后期運行等方面實行全程、全方位管理。要建立農村水電安全監管聯合執法機制，加強安全檢查和隱患排查，督促農村水電企業建立健全安全生產管理制度，確保工程安全和社會公共安全。

TV76

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1000-1123（2011）02-0027-02

2010-11-25

賀驥（1972—），女，高級工程師。

責任編輯 車小磊