關于加強流域水資源管理及水利法制建設的思考

陳 嘯

（中山大學法學院，510006，廣州）

關于加強流域水資源管理及水利法制建設的思考

陳 嘯

（中山大學法學院，510006，廣州）

從流域水資源管理層面，對我國水法規體系建設及依法行政狀況進行分析討論，在肯定水法規體系建設、依法治水取得明顯進步，促進了水利又好又快發展的同時，指出水法制建設存在的問題，并提出了對策。

流域；水資源管理；法治；問題與對策

一、水資源管理及水法制建設狀況

1.流域水資源管理

流域是指被地表水或地下水分水線所包圍的范圍，是一個從源頭到河口的天然集水單元。根據自然流域特性和多功能屬性，從水資源持續利用、維護河流健康出發，對水資源實施以流域為單元的統一管理。流域水資源管理是將流域的上中下游、左右岸、干流與支流、水質與水量、地下水與地表水、治理開發與保護等作為一個完整的系統，將興利與除害結合起來，運用行政、法律、市場等手段，按流域進行水資源的統一協調管理。

我國水法第十二條明確：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。目前，我國在長江、黃河、淮河、海河、松花江遼河、珠江、太湖等重要流域設立了流域管理機構，各省（自治區、直轄市）設立了水行政主管部門，建立了流域管理與區域管理相結合的管理體制。

2.水法制建設成效

經過近30年積極推進水法制建設，我國已先后頒布和修訂了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等4部法律，頒布了河道管理條例、防汛條例、抗旱條例等16件水行政法規，頒布了《取水許可管理辦法》《水工程建設規劃同意書制度管理辦法》《水利工程建設項目驗收管理規定》等51項水利部規章，各地出臺了800余項地方性水法規、規章等，初步形成了以法律、法規和規章為主體的多層次水法規體系，基本實現了有法可依。同時，全面建立了水行政執法隊伍，開展了卓有成效的執法工作；各級水行政主管部門積極宣傳水法規，全社會的水法制意識逐步增強。有序推進了依法治水，在依法進行流域管理、促進流域水資源可持續利用、維護河流健康、支撐經濟社會可持續發展等方面取得了顯著成效。典型的例子有黃河連續10年不斷流、長江有效開展河道采砂管理、珠江五次成功實施枯季調水壓咸補淡等。

黨的十七大報告提出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”；“要堅持科學立法，民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”；“推進依法行政”。水利部門應積極貫徹十七大報告精神，努力建立健全水法規體系，依法行政，依法治水，各項工作繼續沿著科學化、規范化、法制化道路邁進。

二、水法制建設存在的問題

1.法律沖突

（1）地方性法規與部門規章沖突

由于所處的位置、考慮的問題角度不同，局部利益與流域整體利益經常會發生沖突，造成地方性法規與部門規章之間對同一事項規定不一致。如，根據1984年發布、1996年修正的《廣東省河道堤防管理條例》第七條規定，在廣東省境內的西江、北江、東江、韓江及珠江三角洲主干河道、灘地上進行建設，報廣東省水利部門審批。而1992年國務院批準，水利部、國家計委發布的 《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》第三條規定，在珠江主要河段的河道管理范圍內興建大中型建設項目，由水利部所屬流域機構實施管理。再如，依據立法法第六十三條第一款的規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。而根據立法法第七十一條第一款，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。由于地方人大與國務院各部委之間沒有領導和被領導、監督和被監督的關系，不能簡單地確定地方性法規與部門規章的效力高低，因此上述問題給實際工作帶來一定困難。

（2）地方性法規與法律沖突

對海堤、閘、涵、泵站等水利工程周圍區域的主管部門授權矛盾，如根據《江蘇省水利工程管理條例》第四條和第六條規定，海堤迎水坡腳外100m至200m內屬海堤工程管理范圍，水利部門是主管部門；而根據《海域使用管理法》第七條規定，海洋部門是該區域的主管部門。依照立法法第七十九條第一款的規定，法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。由此，似乎應當適用《海域使用管理法》的規定，但卻不符合海堤等工程管理的實際需要，無法保障水利工程的安全運行。

2.法律滯后

（1）無法滿足流域管理需要

我國洪澇災害頻繁，水資源短缺，局部水污染嚴重。為減輕洪澇災害、緩解水資源短缺矛盾、減少水污染，以流域為單元依法對水資源實施統一管理非常必要。流域管理涉及水利、國土、交通、環保、林業、農業等部門，協調難度很大。在國家、流域、地方三個管理層面中，流域這個層面是十分重要的，起承上啟下作用，可現實中流域這個管理層面相對較弱，尤其是法制建設迫切需要加強。珠江五次成功實施枯季調水壓咸補淡，但由于目前流域水資源統一調度法律法規不完善，無具體法規依據，每次都是按臨時應急調水報由國家防總批準，工作比較被動，與依法治水、高效服務不相適應。

（2）無法應對經濟社會發展的挑戰

我國改革開放、經濟建設是從東南沿海開始的。總體來說，目前江河上中游地區工業欠發達，經濟相對落后，用水量較小，污染較輕。但隨著城市化加快、產業轉移，高耗水、高污染企業向中上游轉移；國家實施西部大開發、中部崛起等戰略，中上游地區用水、排污水量將快速增加。因此，江河面臨著中上游用水量增加和污染加劇的雙重壓力。同時，由于每個利益相關者都希望自己的利益最大化，很難站在全流域和長遠的角度進行決策，流域上下游、左右岸之間的利益沖突將凸顯。然而，現行的流域管理相關法律法規還難以與之相適應，缺乏必要的利益協調機制。

3.水行政執法力度不夠

流域水行政管理工作點多、面廣，涉及行業多，任務繁重。有些單位水行政執法力量不足，設備落后，難以滿足工作的需要；還有些執法隊伍經費短缺，影響工作開展；水行政執法地位不高，權威尚未樹立起來，依法治水難度較大，致使不少侵占河道、污染河水等違法行為無法得到及時嚴肅的查處，助長了涉水違法現象的滋生和蔓延。

4.水法制意識薄弱

一些地方領導水法制意識薄弱，為了本地區利益，做出一些侵占河道、阻礙行洪、污染河水的違法行為；部分水利工作者依法行政水平不高，對法規授予的水行政管理職能未能充分發揮；不少群眾水資源節約、保護的意識薄弱，浪費水現象還很嚴重。

三、加強水法制建設的對策

1.抓緊修訂完善水法規體系

（1）協調地方性法規與部門規章的沖突

依照立法法第八十六條第二款的規定，地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。實際工作中，如果遇到地方性法規與部門規章沖突，再采用“一事一裁”的辦法，勢必會延長工作時間，降低工作效率。因此要提前做好法規的清理工作，根據《國務院辦公廳關于做好規章清理工作有關問題的通知》（國辦發〔2010〕28 號）精神，對應當適用地方性法規的部門規章進行及時清理；對確實需要適用的部門規章，及時提請全國人民代表大會常務委員會作出裁決；需要上升為行政法規的，提請國務院制定行政法規。

（2）協調部門規章與法律的沖突

為確保水利工程安全運行，國家要求劃定水利工程管理范圍，加強管理。水利部可根據海堤、閘、涵、泵站等水利工程管理和海域管理特點，提請國務院向全國人大常委會提出修改《海域使用管理法》議案或《海域使用管理法》法律解釋要求，由全國人大常委會對《海域使用管理法》進行相應修改或出臺立法解釋。

2.加快制定流域層面的水法規

（1）制定流域管理水法規

過去，筑一條堤防保一方平安，建一座水庫灌一片土地，上下游、左右岸相互影響小，矛盾不突出。隨著經濟社會不斷發展，由防洪抗旱、水資源開發利用和保護等相互影響引起上下游、左右岸之間的矛盾日益凸顯，迫切需要從流域全局出發，統籌兼顧，協調解決。為此，需抓緊研究制定流域水量調度條例、流域管理條例、流域法等，加強與有關部門溝通，采用各種有效措施加快立法進程，從法律層面解決流域管理面臨的問題，建立流域水量調度的長效機制，逐步強化流域管理，為服務流域經濟社會發展提供法制保障。

（2）建立利益調整機制

產業布局受當地經濟發展牽引，難以自行實現合理布局，應從三方面考慮制定相應法規，建立利益協調機制，應對經濟社會發展的挑戰。一是促進產業布局與水資源承載能力相適應。應制定相應法規，賦予流域管理機構責權，由流域管理機構提前介入區域經濟發展規劃等活動，主動與有關地區、部門溝通，促進產業布局與水資源的承載能力相適應，合理利用和保護流域水資源。二是加強工程運行管理。加強流域內各水庫、水電站的運行調度管理，減少因運行調度不合理帶來的生態環境不利影響和流域整體綜合效益損失。三是協調各方利益。流域水資源開發利用涉及上下游、左右岸、各地區、各部門，而各自都希望自身利益最大化，為此引發水事矛盾，影響流域整體效益和生態環境，需要研究建立利益協調機制，完善生態環境補償機制等，合理調整各方利益，實現流域綜合效益最大和經濟社會可持續發展。

3.加強水行政執法工作

結合各流域實際，合理增加執法人員，加大執法人員培訓力度，不斷提高執法能力和執法水平；健全執法制度，規范執法行為，提高執法威信；不斷改善執法裝備和條件，保障執法辦案經費，有效推動流域水行政執法工作規范化，促進流域水行政管理工作健康有序開展。

4.加大宣傳力度，增強水法制意識

利用“六五”普法、世界水日、中國水周等活動，借助新聞傳媒的大眾效應，加大宣傳力度，有計劃按步驟宣傳水法規；進一步提高廣大水利干部職工的法律素質和依法行政能力，在嚴格執法中宣傳水法律法規，在水法律法規宣傳中加強執法，以案說法，進行廣泛深入的宣傳，不斷增強全社會的水法制意識。

5.建立公眾參與制度

在“以最小代價獲取自身最大利益”的同時常常使他人利益受到損害，因此“受害者”是不良行為的最好監督者。公眾參與，對解決水資源與水環境問題的作用重大。公眾參與，也是間接普法。建立適合我國國情的公眾參與制度，通過利益相關者參與，共同協商流域水資源開發、利用和保護等相關事宜，公平、公正解決水資源與水環境問題。

Thinking on strengthening the water resources management and legal construction of water conservancy

Chen Xiao

From the point of view of the basin water resources management， water laws and regulations system construction and the status of administration according to law in our country are discussed.Water laws and regulations system construction and regulates waterways legally make the obvious progress and promoted the development of water conservation both fast and well.The existing problems on the water legislative work are referred and corresponding countermeasure are given.

watershed； water resources management； rule of law； problem and countermeasure

TV213.4+D922.66

B

1000-1123（2011）02-0004-03

2010-12-21

陳嘯（1986—），男，碩士研究生。

責任編輯 李建章