湖北省水利工程項目實施代建制的實踐與思考

趙金河，劉樹庶

（湖北省水利廳建設處，430071，武漢）

湖北省水利工程項目實施代建制的實踐與思考

趙金河，劉樹庶

（湖北省水利廳建設處，430071，武漢）

政府投資；水利工程項目；代建制；實踐

在政府投資水利項目中推行代建制，不僅可以有效地保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，控制建設規(guī)模，節(jié)約投資，預防建筑工程中的腐敗發(fā)生，而且對利用社會化專業(yè)機構(gòu)管理水平，從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、項目建設單位專業(yè)管理經(jīng)驗不足、超投資風險防范制約機制缺失等問題，都具有現(xiàn)實意義。

湖北省近幾年水利建設投資在國家擴大內(nèi)需中一直保持較高水平，在大規(guī)模水利建設中現(xiàn)行的項目法人組建和建設管理模式暴露出一些深層次的問題。為規(guī)范水利建設管理行為，深入貫徹湖北省人民政府《關于進一步推進非經(jīng)營性政府投資工程項目實施“代建制”的通知》精神，湖北省水利廳結(jié)合水利工程建設實際，在試點和借鑒其他相關行業(yè)經(jīng)驗以及深入調(diào)研的基礎上，于2010年6月出臺《湖北省水利工程建設項目實施代建制暫行辦法》，在全省水利建設中大力推行實施代建制。

湖北水利工程代建制是指在項目實施階段（初步設計或?qū)嵤┓桨概鷱秃螅┯纱▎挝回撠燀椖康膶嵤瑖栏窨刂祈椖客顿Y、質(zhì)量和工期，保證項目施工安全，竣工驗收合格后移交給使用單位的制度。它采用招標投標等方式選擇代建單位，由項目法人自行或委托招標代理機構(gòu)對具備資質(zhì)并備案通過的代建單位進行遴選，確定代建人。

一、實施代建制的主要內(nèi)容

湖北省水利工程代建制的主要內(nèi)容反映了代建項目建設過程中三方 (即項目法人、代建單位和使用單位)的職責劃分、代建人性質(zhì)的認定、代建人應承擔的法律責任和責任賠償、代建費用等，具體內(nèi)容體現(xiàn)在《湖北省水利工程建設項目實施代建制暫行辦法》中，主要有以下幾個方面。

1．適用范圍

政府總投資在200萬元以上的水利工程建設項目，可以實施代建制。主要考慮當前水利工程建設和體制改革推行階段過程的實際，規(guī)定具有一定的靈活性，既給項目法人是否選擇代建制留有選擇的空間，又給水行政主管部門對具體項目是否實行代建制留有控制余地。

2．選擇代建單位的方式及條件

代建單位可通過招標和委托等方式進行選擇。

代建單位資格要求根據(jù)項目大小不同。大型項目代建單位須具備監(jiān)理甲級施工，設計行業(yè)甲級，施工總承包壹級及以上其中之一的資質(zhì)。中小型項目代建單位須具備監(jiān)理乙級及以上、設計行業(yè)乙級及以上、總承包貳級及以上其中之一的資質(zhì)。同時，代建單位須在省級水行政主管部門備案，經(jīng)審查合格，具備代建資格備案的單位，方可從事代建工作。

3．代建單位和使用單位的職責

代建制辦法中使用單位是指項目建設期間的項目法人或在建設期間行使項目職責的運行管理單位。其職責是：提供工程項目代建的基礎資料，負責相關協(xié)調(diào)工作；負責代建單位的招標投標工作，協(xié)助代建單位辦理相關手續(xù)等；負責向代建單位撥付工程建設資金及代建費。

代建單位與使用單位根據(jù)中標結(jié)果或委托合同簽訂代建合同，嚴格執(zhí)行合同管理。設計變更需按規(guī)定履行報批手續(xù)，對未經(jīng)省級相應水行政主管部門批準的超規(guī)模、超標準建設要求，代建單位有權(quán)拒絕執(zhí)行。代建單位須向使用單位書面報告工程建設施工、監(jiān)理情況，控制工程進度、投資及質(zhì)量、安全。嚴格執(zhí)行相關財務制度，與承包人等簽訂廉政責任書，辦理開工及質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，負責驗收并負責檔案資料的管理和移交。接受相關水行政主管部門的監(jiān)督管理，定期向相關水行政主管部門和使用單位報送工程建設情況和資金使用情況。代建單位履行代建責任前，須向項目法人提交代建管理費的20%~30%作為履約保證金，具體數(shù)額在合同中約定。

4．代建服務費以及獎懲

代建服務費目前暫在項目概算的建設單位管理費中列支，且不低于建設單位管理費的70%。代建服務費的支付階段及比例在代建合同中約定。項目竣工驗收合格，竣工財務決算經(jīng)主管部門審計審核批復后，決算投資比合同約定投資有結(jié)余的，代建單位可獲得一定比例的獎勵。

二、代建制的探索實踐

柴湖鎮(zhèn)安全飲水工程是湖北省水利行業(yè)第一個實行代建制的工程，也是一個實行代建制較為成功的范例。

柴湖鎮(zhèn)安全飲水工程位于鐘祥市南部，包括取水、輸水、凈水、供水和配套建筑物等工程，水廠規(guī)模為10 000m3/d。受鐘祥市水利局（以下簡稱委托人）的委托，湖北華傲水利水電工程咨詢中心（以下簡稱代建單位）承擔該工程在初步設計批復后建設實施階段（初步設計批復后至項目竣工驗收）的代建工作。在工程建設管理過程中，代建單位根據(jù)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)程規(guī)范的要求，運用項目管理知識、方法和工具，建立了以組織保障為基礎，以全要素系統(tǒng)管理和全過程動態(tài)管理為核心的科學項目管理體系，有效保證項目成功實施，防控建設領域腐敗。

1．建立健全組織架構(gòu)，明確組織職責與權(quán)限

在代建合同中，明確項目工程代建的主要內(nèi)容：辦理開工批復和工程實施的有關手續(xù)，組織工程監(jiān)理、施工和材料設備采購的招標工作，工程相關合同的洽談和簽訂工作（合同管理體系見圖1），對合同進行全過程管理，參加工程中間驗收和竣工驗收，編制工程決算并負責工程竣工和相關資料的整理，負責向委托人報告工程進度及資金使用情況，負責參建各方的聯(lián)系工作，協(xié)調(diào)工程保修期的相關工作。代建項目建設目標為：工程投資不超過已審批初步設計概算所列建設范圍內(nèi)工程投資總和；工程質(zhì)量滿足設計要求，符合國家、行業(yè)相關標準；滿足設計工期要求。為保證合同目標的實現(xiàn)，代建單位建立了如圖2的組織機構(gòu)，提升項目規(guī)劃管理能力，實施系統(tǒng)動態(tài)管理，及時組織制定規(guī)章制度，保證代建管理工作正常有序開展。

2．履行代建合同職責，精心組織工程實施

（1）強化管理，嚴把質(zhì)量關

在項目實施過程中，各參建單位嚴格按照“代建單位負責，監(jiān)理單位控制，施工單位保證，政府部門監(jiān)督”的質(zhì)量管理體系運作，認真落實各項質(zhì)量管理措施，以工程質(zhì)量為中心，全面加強工程質(zhì)量管理。

在工程質(zhì)量管理過程中，代建單位憑借多年形成的完善的質(zhì)量管理制度和在質(zhì)量控制方面的豐富經(jīng)驗，采取了以下具體措施：一是全面加強質(zhì)量管理，及時組織設計、監(jiān)理、施工單位進行設計交底，嚴格按批準的技術施工圖施工，控制工程變更。二是督促監(jiān)理單位檢查施工單位質(zhì)量保證體系的建立及施工質(zhì)量三檢制和各級人員質(zhì)量責任制的落實情況，檢查施工單位檢測設備的到位情況，強調(diào)按章作業(yè)。三是審查監(jiān)理單位編制的監(jiān)理規(guī)劃，檢查監(jiān)理機構(gòu)的質(zhì)量控制體系，檢查監(jiān)理人員的到位情況，督促監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)督以單元工程施工質(zhì)量控制為基礎，以工序控制為重點，實行單元工程開工簽證制度，對原材料和工序控制等進行全方位跟蹤監(jiān)理、簽證，保證施工質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。四是到施工現(xiàn)場檢查和了解工程進展情況，掌握工程建設的變化，檢查監(jiān)理效果，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出處理意見，并協(xié)調(diào)有關事宜。五是對工程建設中遇到的技術難題，及時召集參建單位會商，研究有效解決辦法，在施工過程中多次組織召開質(zhì)量方面問題的會議，確保工程建設質(zhì)量。六是加強業(yè)務指導，在代建過程中，代建單位經(jīng)常對代建部工作進行檢查指導，及時指出工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從總體上嚴格把關，防止代建工作中可能出現(xiàn)的漏洞，使代建工作處于有序、規(guī)范的狀況。

依據(jù)相關規(guī)程規(guī)范和代建合同的要求，代建部主持了分部工程的驗收工作。該工程項目單元工程、分部工程和單位工程的合格率均為100%，工程質(zhì)量滿足設計要求。

（2）周密計劃，確保工期

圖1 合同管理體系圖

圖2 組織機構(gòu)框圖

針對柴湖鎮(zhèn)安全飲水工程建設時間緊、要求高的實際情況，代建部編制了切實可行的工程總進度目標，按照總體建設計劃分解任務，合理制定合同工期，督促各中標單位按照合同要求，制定本標段不同時段的詳細作業(yè)計劃，計劃必須嚴謹周密，充分考慮各種不利因素，留有余地，保證人員、設備、材料等資源按時進場，對工程實行日安排、月報告，實現(xiàn)合同工期目標。

在工程實施過程中，代建部每月定期召開工地會議督促各施工單位落實進度計劃，檢查監(jiān)理單位的進度控制情況，并進行實際進度與計劃進度對比，發(fā)現(xiàn)問題及時進行協(xié)調(diào)。對于協(xié)調(diào)難度大、有工程變更等情況的施工部位，代建部積極配合委托人及當?shù)卣M快協(xié)調(diào)解決，保證了工程的順利進行。

（3）明確程序，保證資金安全

規(guī)范合同管理，嚴格結(jié)算和撥款程序。依據(jù)《中華人民共和國合同法》和工程建設合同范本，認真搞好與中標單位的商務談判，簽訂施工合同，嚴格按合同要求執(zhí)行，并嚴格違約處罰。督促委托人及時籌措資金，同時嚴格按照財務制度和有關程序進行資金撥付和結(jié)算，切實做到專款專用，專賬專戶，堅決杜絕計劃外支出，保證資金安全。

圖3 代建中資金支付流程

工程價款按實際完成的工程量進行結(jié)算，每月完成的工程量由施工單位上報，監(jiān)理單位復核，代建部審核后報委托人審批，委托人同意后將工程款撥付給代建單位，代建單位支付施工單位工程款 （資金支付流程見圖3）。在施工過程中發(fā)生的合同外項目和設計變更項目，實施前均報委托人同意，投資增減均經(jīng)過委托人審批后執(zhí)行。監(jiān)理費的支付也需代建部審核后報委托人批準。由于在資金支付過程中實行了透明化操作和層層把關，因此避免了套取國有資金、腐敗等違法違規(guī)行為，提高了資金的使用效率，效果良好。

三、幾點思考

代建項目以建設速度快、質(zhì)量效益好、資金安全證明了代建制管理模式的優(yōu)越性。但由于代建制仍然在發(fā)展探索中，還存在一些問題，如委托人（或項目法人，下同）和代建單位之間的職責不清晰、不合理，合同協(xié)議內(nèi)容不全面、不明確；代建市場管理體制不完善，法律法規(guī)不健全；委托人、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及行業(yè)主管部門對項目代建制的理解觀念不一致，思想認識程度不同；政府部門、委托人和代建單位各自所追求的目的不同以及利益沖突等。為了順利推行代建制，還要不斷完善代建制度，進一步加大宣傳貫徹、培訓和執(zhí)行力度，積極培育市場主體，積累總結(jié)代建制工作經(jīng)驗，合理劃分代建過程中各方職責，不斷提高代建單位工作水平。

1．完善法律制度

目前國家的法律法規(guī)在有關代建制方面還是空白，沒有一個嚴謹、統(tǒng)一的概念，應明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法，確定代建項目服務應具備的管理能力、資質(zhì)等級、技術力量等標準；建立代建招標制度，制定代建招標投標的程序、方法、標準等制度。水利管理部門也要完善代建單位資格確定備案制度、代建單位招標評標辦法等配套制度。建議國家盡快出臺工程建設項目代建制方面的法律法規(guī)，以保證地方管理部門在推行實施時有法可依，有法必依。

2．制定代建合同的標準范本

明確規(guī)定項目建設過程中合同各方的權(quán)利、義務和責任范圍，規(guī)范各方行為和相互關系，確定各方在協(xié)議中的風險，內(nèi)容應該涵蓋項目全過程。

3．統(tǒng)一代建費用標準

目前批復的概算中沒有對代建費單列，比如本項目的代建費是從建設管理費中支付的，委托人認為給多了，代建單位又覺得給少了，制定統(tǒng)一取費標準，防止代建工作質(zhì)量達不到要求和市場惡意競爭。建議在概算編制中增加代建費編制規(guī)程和相關項目，并規(guī)定相關取費標準。

4．加強從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)

代建單位屬于“智力服務業(yè)”，這不僅要求從業(yè)人員有較高水準的專業(yè)知識，還要通曉有關法律、社會及相關科學知識，要有較強的語言表達能力、敏銳的思維能力和協(xié)調(diào)能力等，除此之外還要承擔法律和社會責任。因此，要建立培訓機構(gòu)，解決培訓經(jīng)費，培養(yǎng)一批掌握國家經(jīng)濟政策法規(guī)、專業(yè)素質(zhì)強、作風過得硬的代建單位隊伍。

5．加大代建制的推行實施力度

代建制辦法運用到湖北水利工程建設是新生事物，在具體實施和推行過程中，部分水行政主管部門對推行代建制不理解，對嘗試代建制存在畏難情緒。因此，要加大代建制辦法的宣傳貫徹和推行力度，首先在省水利廳直屬單位水利工程建設項目中大力推進實施，各市、州、縣（市、區(qū)）及以下水利工程建設項目每年應按照一定的比例推進實施。

[1]鐘明輝.水利工程實施代建制模式和方案探討[J].中國水利，2007（6）.

[2]姬宏.水利工程建設實行代建制面臨的問題及建議 [J].中國水利，2008（8）.

TV512

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1000-1123（2011）02-0044-03

2010-11-28

趙金河（1961—），男，教授級高級工程師。

責任編輯 韋鳳年 田靈燕