資源枯竭型城市環(huán)境治理之政府責(zé)任研究

王樹(shù)義郭少青

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

資源是人類(lèi)賴(lài)以生存和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類(lèi)發(fā)展生產(chǎn)和財(cái)富積累的重要來(lái)源。我國(guó)是一個(gè)資源大國(guó)，相應(yīng)而生了眾多依靠資源起步、發(fā)展和茁壯成長(zhǎng)的城市。中國(guó)現(xiàn)今共有600多個(gè)城市，①資源型城市共有118個(gè)，②約占全國(guó)城市數(shù)量的18%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些資源型城市為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了90%以上的煤炭和石油，80%以上的鐵礦石，70%以上的天然氣和重要礦產(chǎn)資源，其在加快我國(guó)城市化進(jìn)程、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和增強(qiáng)國(guó)家的綜合國(guó)力等方面均發(fā)揮了重要作用，可以說(shuō)，新中國(guó)60余年的飛速發(fā)展，與這些資源型城市的支撐性貢獻(xiàn)是分不開(kāi)的。

但隨著工業(yè)化的推進(jìn)，這些城市陸續(xù)進(jìn)入了資源枯竭或?yàn)l臨枯竭的境況。國(guó)家于2008和2009年分兩批確定了44個(gè)資源枯竭型城市的名單。③這些城市的發(fā)展史大多濃縮在了短短幾十年里，它們因礦業(yè)開(kāi)發(fā)而興起，在極短的時(shí)間內(nèi)走向城市爆發(fā)式的繁榮與昌盛，又在極短的時(shí)間內(nèi)走向經(jīng)濟(jì)的衰竭。

雖然國(guó)家在多年前就意識(shí)到了資源型城市發(fā)展中的問(wèn)題，如國(guó)家發(fā)改委專(zhuān)門(mén)成立了東北振興司以期解決當(dāng)初以資源為依托發(fā)展的老工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2007］38號(hào))，2008年《政府工作報(bào)告》在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)中強(qiáng)調(diào)“支持資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”;2010年公布的《國(guó)家十二五規(guī)劃》中提到:“促進(jìn)資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。”但資源枯竭所帶來(lái)的一系列復(fù)雜艱巨的問(wèn)題仍然讓政府及相關(guān)部門(mén)感到猝不及防。了解資源枯竭型城市的現(xiàn)狀，深入剖析其發(fā)展困境的根結(jié)，找尋其可持續(xù)發(fā)展的出路已迫在眉睫。

一、環(huán)境治理——資源枯竭型城市發(fā)展之要?jiǎng)?wù)

(一)環(huán)境問(wèn)題——制約資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的桎梏

1．水資源的破壞與污染

大部分的資源枯竭型城市都面臨著嚴(yán)重的水污染問(wèn)題。以煤炭枯竭型城市為例，首先，煤炭枯竭型城市在以往長(zhǎng)時(shí)間的煤炭開(kāi)采過(guò)程中，為保證安全而進(jìn)行的人為疏干排水和采動(dòng)形成的導(dǎo)水裂隙對(duì)煤系含水層的自然疏干，共同破壞和污染了地下水資源，導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)大面積地下漏斗，造成這些城市的供水極為緊張，以至于影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活。如山西省平均每挖1 t煤損耗2．5 t水，地下水資源破壞面積達(dá)2萬(wàn)平方公里。其次，煤炭枯竭型城市在以往的生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的含有煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水，這些未經(jīng)處理的廢水的排放會(huì)對(duì)礦區(qū)及周邊河流、湖泊水域造成嚴(yán)重的污染，抑制水生生物的生長(zhǎng)和繁殖，進(jìn)而影響到礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康和人類(lèi)及動(dòng)植物的生存。再次，有些煤炭枯竭型城市為了解決煤炭生產(chǎn)過(guò)程中的揚(yáng)塵和因煤矸石自燃而造成的大氣污染，會(huì)礦投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煤炭洗選廠，這些煤炭洗選廠要排出大量洗煤水，不僅浪費(fèi)水資源，還會(huì)污染水體、淤塞河道。［1］其他資源枯竭型城市均面臨著類(lèi)似的嚴(yán)峻的水污染問(wèn)題，由表1可知，全國(guó)涉礦行業(yè)因采礦和生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢液排放總量占全國(guó)工業(yè)廢水排放總量的20%以上。

表1 2006～2008年全國(guó)涉礦行業(yè)工業(yè)廢水排放統(tǒng)計(jì)表(單位:萬(wàn)噸)④

2．大氣污染

大氣污染同樣是令資源枯竭型城市頭疼的問(wèn)題之一。資源枯竭型城市的大氣污染同主要是由工業(yè)廢氣造成的，另一部分的大氣污染是由礦產(chǎn)資源開(kāi)采、利用過(guò)程中排放的粉塵和廢渣中有害元素成分揮發(fā)造成的。作為中國(guó)能源的主導(dǎo)地位的煤炭能源，其在開(kāi)采過(guò)程中極易導(dǎo)致大氣環(huán)境污染，這主要源于礦井排風(fēng)、煤層瓦斯抽取和煤礦矸石山的自燃。全國(guó)每年有50～60億立方米的煤層瓦斯散逸于大氣，僅東北地區(qū)煤炭礦區(qū)每年從礦井開(kāi)采中排放的CH4約5～7億立方米，基本上全部排放到大氣中。［2］由表2可知，全國(guó)涉礦行業(yè)所排放的二氧化硫總量占全國(guó)所有行業(yè)的二氧化硫排放總量的25%以上，并不斷呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

表2 2006～2008年全國(guó)涉礦行業(yè)二氧化硫排放統(tǒng)計(jì)表(單位:萬(wàn)噸)④

3．固體廢棄物污染與輻射

資源枯竭型城市面臨的固體廢棄物的堆積與污染問(wèn)題十分棘手。這些城市除了要處理一般的城市固體垃圾和工業(yè)固體廢棄物以外，還要處理大量的因礦山開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的工業(yè)廢渣，如冶煉的廢渣、煤矸石、尾礦等固體廢棄物。如阜新、撫順等城市是以煤礦開(kāi)發(fā)為主的資源枯竭型城市，這些城市所產(chǎn)生的固體廢棄物主要有煤矸石、煤泥等;鞍山、本溪等城市是以鐵礦開(kāi)發(fā)為主的資源枯竭型城市，這些城市所產(chǎn)生的固體廢棄物主要有廢巖和礦渣等。這些固體廢棄物一方面占用了資源枯竭型城市的大量耕地，使得城市用地緊張，同時(shí)，在雨水的沖刷下，這些固體廢棄物中的污染物會(huì)滲透進(jìn)入土壤和水源，引起土壤污染和水源污染;另一方面，資源枯竭型城市中的固體廢棄物比一般城市中的工業(yè)廢棄物更具有危險(xiǎn)性，很多礦物堆具有放射性，會(huì)引起輻射污染，而煤矸石的堆放還會(huì)引起自燃，污染大氣。

4．地面沉降與地質(zhì)災(zāi)害

地面沉降及地質(zhì)災(zāi)害是影響資源枯竭型城市生態(tài)安全的最大隱患之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前每年因采煤造成的地表塌陷面積達(dá)4000公頃。地陷不僅出現(xiàn)在煤礦，有色金屬、黑色金屬、化工和核工業(yè)礦山也時(shí)常發(fā)生。另一方面，我國(guó)因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100億元。這對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?cái)產(chǎn)和人身安全造成極大的威脅。

(二)環(huán)境治理——實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一

資源枯竭型城市的環(huán)境問(wèn)題不是單純的，其與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化工作緊密聯(lián)系，互為一體。因資源開(kāi)發(fā)使得礦山附近棚戶(hù)區(qū)眾多，其醫(yī)療衛(wèi)生狀況糟糕，社會(huì)保障體系欠缺;因礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)所致沉陷區(qū)的居民生活安全得不到保障，大量居民需要搬遷;因礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的對(duì)建筑物、道路、植被、耕地及地下水系造成破壞，直接影響人民群眾的生產(chǎn)、生活，并由此引發(fā)工農(nóng)關(guān)系緊張、群眾越級(jí)上訪等一系列社會(huì)問(wèn)題。如果不及時(shí)進(jìn)行治理，會(huì)引發(fā)更多深層次的社會(huì)矛盾。要實(shí)現(xiàn)城市成功轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展路線(xiàn)，必須要進(jìn)行環(huán)境治理。首先，環(huán)境治理可以實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為城市的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件，生態(tài)的可持續(xù)性意味著生態(tài)環(huán)境可以持續(xù)地為城市居民提供生活所用資源和生產(chǎn)所用資源，還意味著城市適宜人類(lèi)居住，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力提供持續(xù)保證。其次，環(huán)境治理還可以改善資源枯竭型城市的投資環(huán)境。由前文分析可知，嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題會(huì)影響到資源枯竭型城市的投資環(huán)境和生態(tài)安全，特別是大量固體廢棄物占用了大量的城市用地，使得資源枯竭型城市的可利用的土地資源十分有限，不利于新興產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)。環(huán)境治理恰恰可以改善投資環(huán)境，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新鮮血液和產(chǎn)業(yè)活力。第三，環(huán)境治理可以最終實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是城市可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。資源枯竭型城市現(xiàn)在面臨許多社會(huì)問(wèn)題，因地質(zhì)災(zāi)害、固體廢棄物占用農(nóng)田等引起的群眾不滿(mǎn)的問(wèn)題十分突出。積極的環(huán)境治理行為可以為城市騰出更多的城市用地，為棚戶(hù)區(qū)搬遷改造工程的順利進(jìn)行提供保障;同時(shí)，可以減少城市的地質(zhì)災(zāi)害，減少城市生態(tài)安全的不穩(wěn)定因素，為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二、現(xiàn)狀與困境——誰(shuí)為資源枯竭型城市之環(huán)境治理買(mǎi)單?

(一)困難重重——資源枯竭型城市環(huán)境治理進(jìn)程緩慢

1．資金短缺，環(huán)境治理費(fèi)用巨大

環(huán)境問(wèn)題的治理需要大量的資金，如矸石堆的搬遷、土地的修復(fù)工作、水污染的治理等都需要大量的資金。如從1994年到2004年10年間，淮河流域累計(jì)投入治污資金約193個(gè)億。［3］2003至2008年，黃石市共籌集礦山復(fù)墾資金8000余萬(wàn)元，組織實(shí)施礦山廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目110個(gè)。2011年河北省張家口市獲國(guó)家批準(zhǔn)獲得3億元的礦山專(zhuān)項(xiàng)治理資金。［4］由以上事例可得出無(wú)論是那種環(huán)境問(wèn)題的治理都需要大量的資金投入。

近幾年，中央財(cái)政正積極幫助地方資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型。雖然國(guó)家對(duì)44個(gè)資源枯竭型城市會(huì)在經(jīng)濟(jì)、政策上給予了相應(yīng)的支持，但是這種支持的力度仍相當(dāng)有限。資源枯竭型城市政府當(dāng)前的財(cái)政狀況多數(shù)面臨著入不敷出的境地。由表3可知，資源型城市的發(fā)展后期，由于資源的枯竭，城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，主導(dǎo)企業(yè)的效益下降，同時(shí)，接續(xù)產(chǎn)業(yè)還未建設(shè)起來(lái)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮，沒(méi)有新型的財(cái)政來(lái)源使得地方財(cái)政收入銳減。而在這期間，城市的環(huán)境治理和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)往往需要更多的資金，如黃石市“十一五”期間，僅建設(shè)9座污水處理廠就需要投入20多億元。⑤同時(shí)，大量失業(yè)人員的安置和培訓(xùn)，對(duì)低保戶(hù)的社會(huì)保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的投入等方面都需要大量的資金。地方政府此時(shí)支出日益增加，收入日益減少，城市建設(shè)速度也往往因?yàn)橘Y金不足而放慢腳步。資源枯竭型城市正面臨著資源開(kāi)發(fā)的收益遞減與剛性支出不斷擴(kuò)大的雙重壓力，用于專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境治理的資金就更是有限。

表3 2008年部分資源型城市地方財(cái)政收支情況(單位:萬(wàn)元)［5］P235－242

2．制度困境，配套法律制度缺失

目前，雖然各地都在積極進(jìn)行相關(guān)立法，但法律層級(jí)較低，針對(duì)性不強(qiáng)，大多為政策性文件，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)資源枯竭型城市的法律出臺(tái)，特別是針對(duì)土壤污染防治和生態(tài)補(bǔ)償方面沒(méi)有配套的法律規(guī)范支持。以土壤污染防治問(wèn)題為例，資源枯竭型城市中大部分是以礦產(chǎn)資源為主的，這些礦業(yè)城市的發(fā)展離不開(kāi)礦山的開(kāi)發(fā)，而礦山的開(kāi)發(fā)使得城市千瘡百孔，土壤污染嚴(yán)重。雖然目前與土壤污染有關(guān)的法律部門(mén)眾多，如環(huán)保法、土地管理法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等部門(mén)法對(duì)土壤污染的問(wèn)題都有所涉及，但是這些規(guī)定分散且不具體，沒(méi)有針對(duì)性，而且很多是針對(duì)“三廢”、農(nóng)業(yè)和自然保護(hù)區(qū)的，土壤只是與其相關(guān)聯(lián)的成分。這也使得這些礦業(yè)城市在進(jìn)行例如土壤污染治理、土地復(fù)墾時(shí)遇到了困難，難有專(zhuān)項(xiàng)配套資金進(jìn)行治理。

3．技術(shù)困境，環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜多樣

資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問(wèn)題相較于其他城市的環(huán)境問(wèn)題而言更加復(fù)雜艱巨。其不僅有城市本身的生活垃圾污染，工業(yè)生產(chǎn)中的三廢污染問(wèn)題，還有礦山開(kāi)發(fā)開(kāi)采中遇到的一系列復(fù)雜深刻的環(huán)境問(wèn)題，而且這些問(wèn)題相互聯(lián)系，成為一體，更使得問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣和深層性。如礦山環(huán)境治理需要進(jìn)行大量的科學(xué)技術(shù)研究，如借助現(xiàn)代技術(shù)手段，預(yù)測(cè)地下采空區(qū)和特大型坑礦可能出現(xiàn)的重大地質(zhì)災(zāi)害。改進(jìn)礦山開(kāi)采遺跡的治理技術(shù);研究礦山開(kāi)采造成的生態(tài)退化機(jī)理與修復(fù)技術(shù)、與地上景觀相關(guān)的物種選擇、配置和種植等方面的技術(shù)等。可目前，我國(guó)的環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究起步較晚，雖然從20世紀(jì)70年代開(kāi)始建立研究機(jī)構(gòu)，目前已有200多個(gè)研究單位、近兩萬(wàn)人從事這項(xiàng)工作，但仍不能滿(mǎn)足環(huán)保工作的需要。［6］相關(guān)的資源枯竭型城市更是缺乏相關(guān)技術(shù)人才，使得環(huán)境整治進(jìn)度緩慢。

(二)問(wèn)題的提出——誰(shuí)為資源枯竭型城市環(huán)境問(wèn)題買(mǎi)單?

資源枯竭型城市的環(huán)境問(wèn)題已十分嚴(yán)峻，雖然從中央到地方對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境問(wèn)題都已十分重視，但限于財(cái)政能力、技術(shù)能力等方面，很多環(huán)境問(wèn)題治理進(jìn)程緩慢，很多問(wèn)題尚處于擱置的狀態(tài)，究竟誰(shuí)為該資源枯竭型城市的環(huán)境治理問(wèn)題買(mǎi)單?

環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任追根溯源應(yīng)該遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，那么這些責(zé)任主體——排放污染的企業(yè)，就應(yīng)是城市資源枯竭型城市環(huán)境問(wèn)題的主要責(zé)任人。但是，大部分企業(yè)目前已沒(méi)了蹤影。

因?yàn)榈胤綄?duì)GDP的追逐，對(duì)財(cái)政稅收的追求使政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染行為視而不見(jiàn)，包庇甚至放縱;有的地方政府力圖有效監(jiān)管環(huán)境，但是民企的逐利性使其聲東擊西，政府缺少有力的行政力量進(jìn)行監(jiān)管;大型國(guó)企又勢(shì)力龐大，地方小政府無(wú)力與之抗衡，使得在環(huán)境污染的初期，沒(méi)有得到有效的預(yù)防。目前，資源枯竭型城市面臨著資源枯竭的噩耗，地方企業(yè)相繼停產(chǎn)、倒閉，國(guó)有企業(yè)多已退出。據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查顯示，將近10年前，即截至2002年底，中國(guó)就已有2/3的國(guó)有大中型資源型企業(yè)正在或即將面臨枯竭問(wèn)題，400多座礦山因資源枯竭瀕臨關(guān)閉。其中有色金屬66%的主力礦山進(jìn)入中晚期，已關(guān)閉和即將關(guān)閉的礦山有83座。如棗莊煤炭資源現(xiàn)已面臨枯竭局面。寨子、安城、朱莊、官地等近10處煤礦已于1990年前關(guān)閉，填屯、棗莊、朱子埠、黃莊、木石煤礦分別于1997、1998、1999、2001、2004年相繼關(guān)閉，山家林煤礦于2007年關(guān)閉。棗陶煤田其他約10處煤礦將在2012年前關(guān)閉。黃石先后有有色新冶銅礦等22座礦山閉坑。⑤按照公司法，已經(jīng)倒閉、破產(chǎn)的公司已經(jīng)在法律上消滅了責(zé)任主體，沒(méi)有承擔(dān)民事責(zé)任的能力。即，這些環(huán)境問(wèn)題在面對(duì)已經(jīng)破產(chǎn)倒閉的企業(yè)時(shí)，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則只會(huì)成為一紙空文，這些企業(yè)遺留下來(lái)的環(huán)境責(zé)任并沒(méi)有得到相應(yīng)的承擔(dān)。究竟誰(shuí)來(lái)為資源枯竭型城市的環(huán)境問(wèn)題買(mǎi)單，就成為了值得我們探討的問(wèn)題。

三、政府——資源枯竭型城市環(huán)境治理之主要責(zé)任人

在探討資源枯竭型城市環(huán)境治理之責(zé)任人的問(wèn)題之時(shí)，必要追根溯源，從其歷史發(fā)展進(jìn)程中找尋真正的責(zé)任人。筆者發(fā)現(xiàn)，從資源枯竭型城市的起步、發(fā)展、到興盛、衰落;從資源的開(kāi)發(fā)、利用到貿(mào)易，無(wú)不充斥著政府的干預(yù)。這種干預(yù)是有效的還是適得其反的，政府是否應(yīng)成為資源枯竭型城市環(huán)境治理的主要責(zé)任人，是值得我們探討的。

(一)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與維護(hù)社會(huì)公平——政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的邏輯起點(diǎn)

1．環(huán)境保護(hù)是政府的基本職能之一

在現(xiàn)代民主政治中，公共權(quán)力的基礎(chǔ)是人民，公民和政府之間的關(guān)系可視為一種委托—代理的關(guān)系，公權(quán)力來(lái)源于人民權(quán)利的讓渡。從格老秀斯到霍布斯，從洛克到盧梭，無(wú)不透射出社會(huì)契約理論的精髓。社會(huì)契約思想表明了政府的權(quán)力來(lái)源于公民的委托，訂立契約的目的在于保障每個(gè)人的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益，這是近代民主政治與責(zé)任行政的邏輯前提。走到現(xiàn)代，民主國(guó)家都采取了憲政治國(guó)的方式，一切憲政的理論前提為“人民主權(quán)論”，而人民主權(quán)理論直接來(lái)源于社會(huì)契約論。在中國(guó)的治國(guó)理念中，國(guó)家權(quán)力也來(lái)自于人民，人民當(dāng)家做主實(shí)行民主集中制，這同樣也意味著，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，政府需要對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府有保證公民安全、維護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。環(huán)境保護(hù)作為與人民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，毫無(wú)疑問(wèn)地成為了政府的基本職能之一。

世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》中規(guī)定的政府的5項(xiàng)基本職能中包括了保護(hù)環(huán)境的職能。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編制，聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)司公布的《政府職能分類(lèi)》將政府職能分為十個(gè)方面，環(huán)境保護(hù)屬于其中之一。2006年我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司的《政府收支分類(lèi)改革方案》(財(cái)政［2006］13號(hào))中將政府職能分為17類(lèi)，其中也包括了環(huán)境保護(hù)。中國(guó)政府也在相關(guān)法律中對(duì)公民的環(huán)境權(quán)益的維護(hù)進(jìn)行承諾。《中華人民共和國(guó)憲法》第26條明確規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這意味著政府對(duì)人民進(jìn)行了承諾，已將環(huán)境管理納入到政府的本職工作當(dāng)中去。但政府的這種干預(yù)是否能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，是否能使得社會(huì)福利最大化卻值得質(zhì)疑。當(dāng)“政府失靈”的時(shí)候，其就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，在環(huán)境領(lǐng)域亦然。

2．現(xiàn)代政府職能的兩個(gè)維度:彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與維護(hù)社會(huì)公平

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，關(guān)于現(xiàn)代政府職責(zé)的討論更多地轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。世界銀行對(duì)此曾做出了經(jīng)典的概括:市場(chǎng)失靈和社會(huì)公正是公共責(zé)任的規(guī)范理由。它們說(shuō)明了政府應(yīng)當(dāng)介入的理由。［7］

中國(guó)的改革開(kāi)放是以“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為主線(xiàn)的社會(huì)改革，30年間，中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮下發(fā)展迅猛。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)猶如一雙“看不見(jiàn)的手”，快捷、迅速、低廉地將資源配置到最為合理的地方去，是實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和社會(huì)控制的重要手段。但是市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，其本身也存在著許多缺陷，完美的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不存在，每一份資源和每一個(gè)有效信息在實(shí)踐中并不能做到“帕累托最優(yōu)”。在市場(chǎng)不完善的情況下，如果單純依靠市場(chǎng)力量配置社會(huì)資源，會(huì)因?yàn)橥獠啃詥?wèn)題、壟斷、分配不公平、信息不對(duì)稱(chēng)、產(chǎn)權(quán)不明晰等因素，導(dǎo)致社會(huì)資源的分配不公和資源配置的低效率。這時(shí)候，就需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行必要的干預(yù)。政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)是期望能矯正市場(chǎng)中的各種不正義，提供有效地公共物品，解決外部性問(wèn)題，解決市場(chǎng)壟斷和競(jìng)爭(zhēng)不完全的狀況，最終實(shí)現(xiàn)福利的最優(yōu)化。

如果說(shuō)現(xiàn)代政府采取各種措施彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”和“解決市場(chǎng)”失靈的問(wèn)題，是朝著一條更有“效率”的道路前行的話(huà)，那么我們就不得不提及與“效率”既協(xié)調(diào)又矛盾的一個(gè)概念，“公平”。公平是法律的基本價(jià)值，不能以犧牲公平為代價(jià)來(lái)追求高效率。社會(huì)的治理并不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行資源的配置，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的社會(huì)并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)中理想的完全的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，人與人之間也并不是理想的完整的理性的經(jīng)濟(jì)人，人們?cè)谄瘘c(diǎn)、過(guò)程、機(jī)會(huì)上都并不相同，所以，為了維護(hù)公民的權(quán)利，更好地為公民負(fù)責(zé)，就需要在有效配置資源的同時(shí)，采取差別的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

(二)政府應(yīng)承擔(dān)對(duì)資源枯竭型城市外部性解決不力的責(zé)任

1．資源枯竭型城市的外部性特征

自然資源如果放在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，具備了一整套有序的產(chǎn)權(quán)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)存在“公地悲劇”的問(wèn)題，因?yàn)樽匀毁Y源可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效界定，作為私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，或者通過(guò)有效的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行高效率利用。但是在中國(guó)早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源被賦予了畸形的低價(jià)格，也因此，以資源為依托的資源枯竭型城市便具有了外部性特征。

外部性是資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題形成的根本原因。中國(guó)的礦產(chǎn)資源、森林資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，在這種權(quán)屬分配的機(jī)制下，資源枯竭型城市的資源并非歸屬其城市所有，因此，其無(wú)法阻止其他工業(yè)性城市對(duì)礦產(chǎn)資源的利用。具有正外部性的生態(tài)資源效應(yīng)未能得到有效的補(bǔ)償，這些資源枯竭型城市的收益不能彌補(bǔ)其成本損失，使得其雖然守著豐富的資源卻過(guò)著惡劣的生活。同時(shí)，由于傳統(tǒng)的生產(chǎn)中存在著人類(lèi)中心主義的導(dǎo)向，對(duì)科技的崇拜導(dǎo)致缺乏對(duì)自然的尊重，使得資源枯竭型城市的環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越大，生態(tài)資源的供給不足和破壞嚴(yán)重加速了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

2．資源枯竭型城市的外部性問(wèn)題未被解決

首先，政府的環(huán)境監(jiān)管不力，造成了資源枯竭型城市外部性問(wèn)題的惡化。資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)造成外部不經(jīng)濟(jì)，即資源開(kāi)采給區(qū)域帶來(lái)污染，這種污染和生態(tài)破壞在資源枯竭型城市中更為嚴(yán)重。因?yàn)榈V產(chǎn)資源較多，開(kāi)發(fā)區(qū)域較大，相應(yīng)的所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題就會(huì)更為嚴(yán)峻。資源枯竭型城市的外部性特征使其更易受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的侵蝕。如果政府進(jìn)行有力的監(jiān)管，出臺(tái)相應(yīng)的政策，有望將外部成本內(nèi)部化，則很多環(huán)境污染的行為將出于經(jīng)濟(jì)利益被制止，許多過(guò)度資源開(kāi)發(fā)的行為將被減緩。但在實(shí)踐中，由于政府的環(huán)境監(jiān)管不力，資源枯竭型城市的“市場(chǎng)失靈”所導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題無(wú)法被政府有效干預(yù)。有些資源枯竭型城市對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視不夠，對(duì)污染行為視而不見(jiàn)、放任自流，甚至實(shí)行地方保護(hù)主義。

其次，政府決策不當(dāng)導(dǎo)致了對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境損害。中國(guó)環(huán)境形勢(shì)的變化，許多是與政府的決策不當(dāng)有關(guān)。如20世紀(jì)50年代的大躍進(jìn)，煉鋼煉鐵、以糧為綱、毀林開(kāi)荒、圍湖造田等，都給我們的生態(tài)環(huán)境造成了災(zāi)難性的破壞。資源枯竭型城市嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，也與政府決策相關(guān)。資源枯竭型城市中有相當(dāng)一部分城市都是在解放初期開(kāi)始建立，如東北老工業(yè)基地，其建立的初衷只是為國(guó)家提供資源，完全置環(huán)境生態(tài)利益于不顧，且政府的決策不當(dāng)導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理和企業(yè)布局的錯(cuò)位。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以轉(zhuǎn)變，造成資源的過(guò)度消耗，經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定。

第三，資源初級(jí)產(chǎn)品的低價(jià)格導(dǎo)致了資源枯竭型城市的正外部性未被合理補(bǔ)償。由于中國(guó)解放后長(zhǎng)期執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，資源的產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期被壓低，其價(jià)格完全不能體現(xiàn)資源枯竭型城市因資源耗竭而產(chǎn)生的潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失、礦產(chǎn)資源開(kāi)采帶來(lái)的環(huán)境成本、生態(tài)成本等。中國(guó)的沿海地區(qū)的快速發(fā)展與資源型城市源源不斷地提供價(jià)格低廉的初級(jí)產(chǎn)品密不可分。有學(xué)者生動(dòng)形象地稱(chēng)資源型城市是發(fā)達(dá)地區(qū)的“鍋爐房”。從我國(guó)礦業(yè)城市的發(fā)展歷程，以及改革開(kāi)放以來(lái)礦業(yè)城市在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展中的貢獻(xiàn)來(lái)看，在外部性方面，礦業(yè)城市從城市外部獲得的收益明顯小于它給予城市外部的收益，受損大于受益，存在凈損害。［8］P34但這種因?yàn)檎咴蚨嬖诘牡V產(chǎn)資源的外部經(jīng)濟(jì)性卻沒(méi)有得到國(guó)家補(bǔ)貼，也沒(méi)有通過(guò)稅收制度讓受益的工業(yè)城市對(duì)資源枯竭型城市負(fù)責(zé)。

(三)政府應(yīng)承擔(dān)維護(hù)區(qū)域公平不力的責(zé)任

1．政府決策決定了資源枯竭型城市的低效率發(fā)展模式

資源枯竭型城市萌生的突發(fā)性和發(fā)展的飛速性都與政府決策相關(guān)，“一礦一城”成為了大多數(shù)資源枯竭型城市的發(fā)展模式。由于資源的存在，中央政府決定了地方城市的發(fā)展模式也決定了地方的發(fā)展命脈。大型資源性國(guó)有企業(yè)的落座，大規(guī)模的開(kāi)發(fā)讓這些本初為小城，甚至蠻荒之地的地方政府有了一定的財(cái)政收入。但是條塊的分割導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的效益并不能福及地方民眾。當(dāng)?shù)厝嗣裨诔惺芪廴竞蜕鷳B(tài)破壞的同時(shí)，卻得不到對(duì)等的補(bǔ)貼與福利。中央政府大規(guī)模的投入?yún)s是為了進(jìn)一步的資源開(kāi)發(fā)，以圍繞資源開(kāi)發(fā)為核心的系列產(chǎn)業(yè)和人才培育、甚至包括相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都為資源枯竭后的城市發(fā)展埋下了隱患。而由于各類(lèi)原因依附于資源枯竭型城市的地方人民也因此找尋不到可持續(xù)發(fā)展的道路。另一方面，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和對(duì)GDP的崇拜導(dǎo)致了資源的掠奪式的開(kāi)發(fā)，更是加劇了資源枯竭型城市的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，而當(dāng)價(jià)格低廉的產(chǎn)品源源不斷運(yùn)送到發(fā)達(dá)地區(qū)之時(shí)，留下給資源枯竭型城市的只是微薄的根本無(wú)法修復(fù)損失的利潤(rùn)和千瘡百孔的城市。相反，這些資源輸入地的城市卻憑借著廉價(jià)的資源進(jìn)行二度加工，攫取了更多的利益。

2．政府衡平力量的不足導(dǎo)致區(qū)域不公的拉大

在中國(guó)，資源枯竭型城市長(zhǎng)期充當(dāng)?shù)蛢r(jià)格初級(jí)礦產(chǎn)資源產(chǎn)品輸出者的角色，其產(chǎn)品價(jià)格中沒(méi)有納入應(yīng)有的資源價(jià)格和環(huán)境成本。實(shí)際上，這些資源產(chǎn)品除了應(yīng)包括正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本以外，還應(yīng)該包括如因資源耗竭而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本;資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的生態(tài)成本;高強(qiáng)度、高危險(xiǎn)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)工作所帶來(lái)的一定的人身危害的勞動(dòng)投入成本等。但是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的價(jià)格體制下，這些成本都沒(méi)有被計(jì)入，成本完全被扭曲。［8］沿海的大城市、發(fā)達(dá)地區(qū)、消費(fèi)這些工業(yè)成品的城市在這樣的價(jià)格體制下，享受了極高的利益。它們既不用承擔(dān)資源開(kāi)采的高風(fēng)險(xiǎn)，不用承擔(dān)因資源開(kāi)采所造成的種種生態(tài)破壞和環(huán)境污染的后果，反而享有了低廉的初級(jí)產(chǎn)品;資源枯竭型城市并沒(méi)有得到其資源開(kāi)采所應(yīng)得的收益，還要替發(fā)達(dá)地區(qū)和消費(fèi)這些資源產(chǎn)品的地區(qū)買(mǎi)環(huán)境的單，使得資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)命脈完全掌握在消費(fèi)者的手里，經(jīng)濟(jì)實(shí)力一步步衰退，發(fā)達(dá)地區(qū)卻因其資本優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)一步步前行，最終導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的不均衡。

綜上所述，因?yàn)檎畬?duì)資源枯竭型城市的外部性問(wèn)題和區(qū)域公平問(wèn)題承擔(dān)政府職責(zé)，在實(shí)踐中，其不但沒(méi)有承擔(dān)其應(yīng)有的職能，反而加劇了資源枯竭型城市的外部性和區(qū)域不公。所以，政府應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任，相應(yīng)的，應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市之環(huán)境治理承擔(dān)責(zé)任。

四、路徑依賴(lài)——中央和地方政府在承擔(dān)資源枯竭型城市環(huán)境治理之具體責(zé)任劃分

(一)中央和地方政府應(yīng)承擔(dān)相異的環(huán)境治理責(zé)任

我國(guó)的體制是單一中心層層控制的政府控制模式。在中華人民共和國(guó)范圍內(nèi)，政治統(tǒng)治的指令只能由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中央政府發(fā)出，地方各級(jí)政府是為了實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治而由中央政府延伸的。在這種制度下，中央政府在政治統(tǒng)治責(zé)任中起主導(dǎo)作用，對(duì)下層層控制;地方政府在政治統(tǒng)治責(zé)任中有所分工。中央應(yīng)該負(fù)責(zé)大部分公共安全、社會(huì)保障和保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)的資金來(lái)源，地方根據(jù)情況適當(dāng)配套。［9］P19－40事權(quán)與財(cái)權(quán)的相異，使得中央與地方政府應(yīng)承擔(dān)的政府責(zé)任也應(yīng)不同，相應(yīng)的，其所應(yīng)承擔(dān)的政府治理的責(zé)任也應(yīng)相異。

1．中央和地方政府環(huán)境行政能力相異

我國(guó)實(shí)行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，如前文所述，是單一中心層層控制的政府控制模式，包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的重大決策、政策基本上由中央政府統(tǒng)一決定。如地方出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)劃，要以中央規(guī)劃為藍(lán)本;地方要服從中央政策和決定;地方要遵從中央規(guī)劃的地方發(fā)展方向。在實(shí)際情況中，地方各省、自治區(qū)、直轄市的政府負(fù)責(zé)人和主要組成人員由中央政府任命或決定，這些官員的升降與前途命運(yùn)也與上級(jí)政府或中央政府息息相關(guān)，他們也勢(shì)必要遵從上級(jí)或中央政府意志。資源枯竭型城市的發(fā)展置身于此種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中，不得不面臨遵命于中央的局面。由前文分析可知，資源枯竭型城市的發(fā)展模式是中央規(guī)定的，資源低價(jià)是中央控制的，區(qū)域發(fā)展不均衡是中央政府的宏觀布局所導(dǎo)致的，所以中央政府應(yīng)承擔(dān)起更多的資源枯竭型城市的環(huán)境責(zé)任。

2．中央和地方政府財(cái)政能力相異

各國(guó)分級(jí)財(cái)政體制的共同特點(diǎn)是:財(cái)權(quán)財(cái)力相對(duì)集中于中央，財(cái)權(quán)財(cái)力的下放是審慎的、有限度的。因?yàn)橹醒胝暧^調(diào)控和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)使其協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的職責(zé)日漸繁重，必須有足夠的財(cái)權(quán)財(cái)力保障;另一方面，為了協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央應(yīng)有足夠的財(cái)力來(lái)支付因此而發(fā)生的再次分配的費(fèi)用。在環(huán)境領(lǐng)域亦然。中央政府具有比地方政府強(qiáng)大很多的財(cái)力支持環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

在資源枯竭型城市問(wèn)題上，中央與地方政府的財(cái)政能力狀況差異更加顯著。由前文分析可知，資源枯竭型城市地方政府已步入財(cái)政困境，很多城市都面臨著入不敷出的局面，且以后的發(fā)展過(guò)程中面臨的環(huán)境問(wèn)題更加艱巨，需要的資金更加龐大，地方政府已無(wú)力承擔(dān)，此時(shí)中央政府就需要承擔(dān)大部分的支援責(zé)任。且當(dāng)初資源枯竭型城市在發(fā)展過(guò)程中，國(guó)有大型資源型企業(yè)攫取了大量的地方的資源收益，這些財(cái)政稅收最終收歸中央，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，中央也應(yīng)擔(dān)負(fù)更多的地方資源枯竭型城市的環(huán)境責(zé)任。

(二)中央和地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任劃分

1．中央政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任

第一，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)政支持的責(zé)任。在資源枯竭型城市在發(fā)展過(guò)程中，以扭曲的市場(chǎng)價(jià)格為發(fā)達(dá)地區(qū)提供基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品，這也是為了響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召和產(chǎn)業(yè)布局所做出的犧牲，所以在此，中央政府也有責(zé)任對(duì)地方資源枯竭型城市的環(huán)境問(wèn)題的治理提供資金。同時(shí)，要加大金融財(cái)政支持。國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取貼息貸款等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類(lèi)銀行對(duì)資源枯竭型城市貸款，尤其要鼓勵(lì)政策性銀行對(duì)資源枯竭型城市的資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面提供專(zhuān)項(xiàng)貸款，幫助資源枯竭型城市解決可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期資金供給問(wèn)題。

第二，中央政府應(yīng)從宏觀上提供更多的政策支持。中國(guó)是單一制集權(quán)國(guó)家，中央政府享有對(duì)國(guó)家發(fā)展和地方發(fā)展的決策權(quán)力，地方政府的權(quán)力受限。所以為了讓資源枯竭型城市順利轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展路線(xiàn)，中央政府必須提供更多的優(yōu)惠政策，如稅收、財(cái)政、招商引資、技術(shù)合作、區(qū)域合作等方面的政策。如相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有條件地向資源枯竭型城市傾斜。國(guó)家相關(guān)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投放，水電站、核電站項(xiàng)目的設(shè)置，股票交易所得設(shè)置，煙草專(zhuān)賣(mài)局的設(shè)置等帶動(dòng)了一大批城市的騰飛。在新一輪的發(fā)展進(jìn)程中，中央政府也應(yīng)有意識(shí)地將適合于資源枯竭型城市的大型項(xiàng)目投放到相關(guān)城市中進(jìn)行發(fā)展，地方政府有了資金才能更有效地進(jìn)行環(huán)境治理。如法國(guó)北部加萊地區(qū)和庇卡底地區(qū)情況與中國(guó)東北相似，它們長(zhǎng)期以冶金、煤炭等重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)保的增強(qiáng)，這里的工廠大量倒閉，社會(huì)問(wèn)題突出。法國(guó)政府希望盧浮宮分館的建立有助于這個(gè)地區(qū)的復(fù)興，于是將盧浮宮的分館設(shè)立在法國(guó)朗斯。［10］中央政府在支持地方資源枯竭型城市環(huán)境治理的過(guò)程當(dāng)中，也可以采取此類(lèi)措施，將相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)布局在適合的資源枯竭型城市中。

第三，中央政府應(yīng)提供更多的環(huán)境治理的技術(shù)支持。因?yàn)橘Y源枯竭型城市地方政府的能力有限，在相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的治理方面難以尋求到最低廉高效的方式，對(duì)于“疑難雜癥”更是難以解決。中央政府可從宏觀上縱觀全局，樹(shù)立環(huán)境治理的典型和標(biāo)桿，在各個(gè)試點(diǎn)城市中找尋到最為有效地環(huán)境治理模式并進(jìn)行推廣，加強(qiáng)地區(qū)間的技術(shù)合作，加強(qiáng)各資源枯竭型城市間的交流合作。

第四，中央政府應(yīng)完善與資源枯竭型城市的相關(guān)立法。首先是關(guān)于資源枯竭型城市的專(zhuān)項(xiàng)立法。資源枯竭型城市的環(huán)境治理問(wèn)題不是一個(gè)單純的問(wèn)題，其涉及到社會(huì)的方方面面。在環(huán)境整治的過(guò)程中，伴隨著如棚戶(hù)區(qū)的改造、相關(guān)公共設(shè)施的建立等問(wèn)題。現(xiàn)在地方政府面對(duì)這些具體問(wèn)題時(shí)都較為頭疼，因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)項(xiàng)的層級(jí)較高的立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，沒(méi)有針對(duì)環(huán)境治理的具體方法的規(guī)定，沒(méi)有相關(guān)具體環(huán)境責(zé)任的規(guī)定。所以，資源枯竭型城市的專(zhuān)項(xiàng)立法迫在眉睫。專(zhuān)項(xiàng)立法的重點(diǎn)應(yīng)涉及以下幾個(gè)方面:礦山治理工作，棚戶(hù)區(qū)的改造問(wèn)題和弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題，針對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急體系的建立等。其次是針對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制的改革。大多數(shù)資源枯竭型城市是以礦產(chǎn)資源為依托的，所以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制與其發(fā)展息息相關(guān)。中國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制存在著許多問(wèn)題，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制的重構(gòu)也是目前財(cái)政部的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不斷完善的新礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度將會(huì)成為礦業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。需要加快礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革，讓相關(guān)稅費(fèi)制度真正利于引導(dǎo)市場(chǎng)，將礦產(chǎn)開(kāi)采的外部性?xún)?nèi)部化，由于礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革是個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題，關(guān)于改革路徑筆者在此不做詳述。

第五，可建立生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度。資源枯竭型城市的發(fā)展進(jìn)程要放在中國(guó)的大環(huán)境下進(jìn)行討論，中央政府的“讓一些地方先發(fā)展起來(lái)，沿海地區(qū)加快對(duì)外開(kāi)放，較快地先發(fā)展起來(lái)，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局”這個(gè)構(gòu)想本身就是一種社會(huì)不公。基于東部加快發(fā)展的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，使得無(wú)論是中央調(diào)控資源還是市場(chǎng)配置資源，這兩個(gè)方面都有利于資源向東部匯集。這也使得資源枯竭型城市的發(fā)展是以犧牲自我利益，滿(mǎn)足中央布局為代價(jià)的，是以付出生態(tài)成本，惠益中國(guó)全局發(fā)展為代價(jià)的。但是社會(huì)公正、共同發(fā)展、共同富裕是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義的發(fā)展目標(biāo)。按照“先富帶動(dòng)后富”的理論，東部發(fā)達(dá)地區(qū)，此時(shí)應(yīng)顧全大局，彌補(bǔ)非均衡發(fā)展帶來(lái)的非公平缺陷，縮小發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償制度有利于衡平地區(qū)發(fā)展不均衡的問(wèn)題。國(guó)家“十一五”規(guī)劃已將我國(guó)劃分成四類(lèi)主體功能區(qū)，補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體也更加清晰，研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。如《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》也明確提出了建成“資源合理開(kāi)發(fā)機(jī)制”、“健全礦產(chǎn)資源有償占用制度和礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。完善重要資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，合理調(diào)整煤炭、石油、天然氣等資源產(chǎn)品價(jià)格。加快改革資源稅征收制度，理順資源稅費(fèi)關(guān)系”。⑥這說(shuō)明，這些彌補(bǔ)公平缺失的政策建議，已經(jīng)受到國(guó)家的重視和采納，下一步是如何實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。筆者在此提出要建立受益地區(qū)與資源枯竭型城市之間的“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”制度，即從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收中，抽取專(zhuān)項(xiàng)資金用于補(bǔ)償資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境治理。

2．地方政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任

第一，資源枯竭型地方政府應(yīng)該提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上重新規(guī)劃城市布局，讓城市發(fā)展形成“聚首效應(yīng)”。

第二，要積極地解決現(xiàn)有的具體的環(huán)境問(wèn)題。如矸石堆的清理，尾礦的回填，地下水污染的治理能。要重視對(duì)新技術(shù)、新工藝的開(kāi)發(fā)。資源枯竭型城市地方政府在面對(duì)礦山勘測(cè)、治理和土地復(fù)墾等工作時(shí)，最為頭疼的問(wèn)題之一都是技術(shù)的匱乏。很多問(wèn)題地方政府只能利用傳統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)行治理，但是效率低下，資金高昂。另一方面，資源枯竭型城市還面臨著節(jié)能減排的重壓。這些城市的能耗本來(lái)就大大超過(guò)其他城市，如2008年，湖北黃石的GDP綜合能耗為2．31噸標(biāo)準(zhǔn)煤，大大高于全省平均水平，居全省第一位;二氧化硫排放量為6．74萬(wàn)噸，化學(xué)需氧量排放量為1．65萬(wàn)噸。在“十一五”期間，國(guó)家下達(dá)了節(jié)能減排的指標(biāo)，在“十二五”規(guī)劃中也重點(diǎn)提到了節(jié)能減排的要求，所以這些城市為了完成指標(biāo)，必須重視探索新工藝、新技術(shù)，實(shí)行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走綠色產(chǎn)業(yè)之路。

第三，要建立完善的政府環(huán)境應(yīng)急措施。大多數(shù)以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市目前面臨的主要環(huán)境問(wèn)題之一就是因礦產(chǎn)開(kāi)采所誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題。這些資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問(wèn)題不僅是單純的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有生態(tài)安全的問(wèn)題，所以，政府不僅要進(jìn)行“恢復(fù)性”的環(huán)境治理工作，還要做好相關(guān)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急措施。如建立地質(zhì)災(zāi)害防控制度:對(duì)資源開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)資源型城市的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行綜合防控，同時(shí)鼓勵(lì)和支持地質(zhì)災(zāi)害防治科學(xué)技術(shù)的研究。

第四，要加強(qiáng)公眾參與機(jī)制，重視弱勢(shì)群體權(quán)益保障。在地方政府層面加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與有以下幾方面的益處:首先，地方政府的行政能力有限，不可能完全地詳細(xì)了解到全市環(huán)境問(wèn)題發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)公眾參與的路徑，有利于民眾表達(dá)民意，向政府提供咨詢(xún)，彌補(bǔ)行政資源的不足;其次，資源枯竭型城市中的民眾之間對(duì)環(huán)境利益的訴求差異比其他城市更為顯著，因?yàn)橘Y源枯竭型城市中下崗職工的比例更多，作為弱勢(shì)群體，環(huán)境破壞與污染更易侵犯其權(quán)益，另一方面，大部分資源枯竭型城市中還存在大量礦山遺留下來(lái)的棚戶(hù)區(qū)，作為不同的市民階層，他們的環(huán)境利益訴求均不同，開(kāi)拓多元化的公眾參與機(jī)制，有利于公民向政府表達(dá)自己的利益訴求，從而讓政府了解民意，盡可能地有差別地權(quán)衡各方利益。再次，拓寬公眾參與的路徑有利于公民限制政府權(quán)力。因?yàn)榈胤秸谶M(jìn)行土地復(fù)墾、礦山治理等專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境整治項(xiàng)目時(shí)會(huì)動(dòng)用大量資金，如果沒(méi)有有效地社會(huì)監(jiān)督，很容易引起權(quán)力尋租，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制，讓政府定期公布環(huán)境信息和專(zhuān)項(xiàng)整治情況，讓政府將用于環(huán)境治理的資金用途透明化，有利于社會(huì)監(jiān)督的建立。

注釋:

①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局截至2008年針對(duì)全國(guó)城市數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

②資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類(lèi)型。按照資源的種類(lèi)，可分為煤礦城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等類(lèi)型。

③這44個(gè)資源枯竭型城市分別為:遼寧省的阜新市、盤(pán)錦市、撫順市、北票市(縣級(jí)市)、葫蘆島市南票區(qū)、葫蘆島市楊家杖子開(kāi)發(fā)區(qū)、遼陽(yáng)市弓長(zhǎng)嶺區(qū);吉林省的白山市、遼源市、敦化市(縣級(jí)市)、九臺(tái)市(縣級(jí)市)、舒蘭市(縣級(jí)市);黑龍江省的大興安嶺地區(qū)、七臺(tái)河市、伊春市、五大連池市(縣級(jí)市);內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿爾山市(縣級(jí)市);安徽省的淮北市、銅陵市;河南省的焦作市、靈寶市(縣級(jí)市);湖北省的黃石市、大冶市(縣級(jí)市)、潛江市(縣級(jí)市)、鐘祥市(縣級(jí)市);湖南省的耒陽(yáng)市(縣級(jí)市)、冷水江市(縣級(jí)市)、資興市(縣級(jí)市);江西省的景德鎮(zhèn)市、萍鄉(xiāng)市;山西省的孝義市(縣級(jí)市);山東省的棗莊市;河北省的承德市鷹手營(yíng)子礦區(qū)、張家口市下花園區(qū);寧夏回族自治區(qū)的石嘴山市;陜西省的銅川市;甘肅省的白銀市、玉門(mén)市(縣級(jí)市);四川省的華鎣市(縣級(jí)市);重慶市的萬(wàn)盛區(qū);云南省的個(gè)舊市(縣級(jí)市)、昆明市東川區(qū);廣西壯族自治區(qū)的合山市(縣級(jí)市);貴州省的銅仁市萬(wàn)山特區(qū)。

④根據(jù)2007～2009年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而來(lái)。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源于湖北省國(guó)土資源廳《關(guān)于資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目報(bào)告》。

⑥參見(jiàn)《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》。

［1］曲成彬．遼寧省資源型城市環(huán)境問(wèn)題對(duì)策研究［D］．東北大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文．

［2］劉玉寶，谷人旭．我國(guó)煤炭資源型城市環(huán)境問(wèn)題研究［J］．棗莊學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，4．

［3］趙勝玉．淮河水質(zhì)回原點(diǎn)危言聳聽(tīng)，600億治污投入子虛烏有［EB/OL］．http://www．chinanews．com/news/2004/2004－09－12/26/483166．shtml．最后訪問(wèn):2011年2月25日．

［4］李亞楠．張家口獲3億元礦山治理資金［EB/OL］．http://www．mlr．gov．cn/xwdt/dfdt/201103/t20110321_825517．htm．最后訪問(wèn):2011年3月15日．

［5］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司．中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2009［M］．中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010．

［6］張晶，韓麗紅．資源型城市環(huán)境保護(hù)問(wèn)題初探［J］．資源與產(chǎn)業(yè)，2007，6．

［7］世界銀行．讓服務(wù)惠及窮人:2004年世界發(fā)展報(bào)告［M］．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004．

［8］龍如銀．資源外部性與礦業(yè)城市補(bǔ)償機(jī)制探討［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2005，3．

［9］安秀梅．中央與地方政府目的責(zé)任劃分與支出分配研究［M］．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007．

［10］盧浮宮將在法國(guó)朗斯建分館［EB/OL］．http://book．sina．com．cn/c/2004－12－09/3/138637．shtml．最后訪問(wèn):2011年4月20日．