論應對氣候變化背景下能源開發利用與環境保護相結合原則*

莫神星

(華東理工大學能源與資源環境法研究中心，上海200237)

近年來，能源短缺和環境污染問題成為世界關注的焦點問題，氣候變化深刻影響著人類生存和發展，溫室氣體排放引起全球氣候變暖造成的環境危機是人類長期面臨的嚴峻挑戰。世界各國都面臨著極為嚴峻的氣候和生態環境問題，正確處理好能源開發利用與環境保護和氣候變化的關系，是世界各國迫切需要解決的問題。作為發展中的大國，中國能源環境方面的問題尤其突出，因此，我們要堅持能源開發利用與環境保護相結合原則，積極探索在我國工業化、城鎮化快速發展階段，既發展經濟、改善民生又應對氣候變化、降低碳強度、推進綠色發展。

一、能源開發利用與環境保護相結合原則的意義

能源開發利用與環境保護相結合原則是指在開發利用能源時，必須減少污染排放，加強環境保護，堅持節能和減排相結合。本原則要求“開發利用能源資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境”;“能源建設應當堅持能源開發利用與環境治理同步進行，實現能源開發利用與經濟發展、生態環境保護改善相互促進的良性互動機制”。本原則也稱清潔開發利用能源原則或能源開發利用與環境保護一體化原則。因此，在開發利用能源時必須注意環境保護，減輕能源消費對環境的壓力，采取各種手段，控制能源污染源，減少污染物的排放，減輕環境的負荷，要設法控制環境惡化與氣候變化，大力推行清潔生產，走“低碳發展”、能源開發利用與環境保護相結合之路。

堅持能源開發利用與環境保護相結合原則是貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的重大舉措;是建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇;是推進經濟結構調整，轉變增長方式的必由之路;是提高人民生活質量，維護中華民族長遠利益的必然要求。其意義表現在:

(一)能源和氣候變化存在互動關系，能源問題在氣候和環境問題上具有關鍵性。堅持開發利用能源與環境保護相結合，許多環境問題就能從根本上得以解決。自從人類社會產生以來，地球的生態系統就可以看成為人類社會和自然資源、生態環境相互發展的系統。能源既是經濟快速發展必不可少的物質保障，又是重要的污染源。人的生存過程，就是消費能源，向自然排放危害環境物質的過程。人類的許多環境問題和環境事故是由于不合理、不恰當、不理性、不科學開發利用能源引起的。能源開發利用產生的環境問題日益嚴重，直接威脅到人民的生活質量和發展，能源的開發利用帶來環境破壞和污染，特別是石油和煤炭的開發利用，產生的環境問題尤為突出，能源開發利用造成的污染等外部性問題備受關注。

石油和煤的燃燒產生的硫化物、炭化物等導致產生溫室效應、酸雨、臭氧屋空洞等一系列環境災難，影響人類的生存和發展。煤和石油成為重要的污染源，我國以煤為主的能源結構造成嚴重環境污染，大氣污染造成經濟損失相當于GDP的2%～3%，酸雨區面積已占全國面積的30%左右，而SO2排放的90%來自于燃煤。二氧化碳是人類消費能源、資源的必然產物，也是造成溫室效應、環境問題的罪魁禍首。核能的利用也可能導致核爆炸、核輻射，嚴重影響人類的生命財產的安全，如前蘇聯切爾諾貝利核電站事故對環境影響、破壞是巨大的。隨著人口數量的增大和活動能量的急驟膨脹，人類的活動已經危及到自身生存的基礎。從經濟學角度看，能源短缺與環境污染已成為我國可持續發展的主要瓶頸。［1］P107－110

(二)堅持能源開發利用與環境保護相結合原則，是應對全球氣候變化的迫切需要，是我們應該承擔的責任。溫室氣體排放引起全球氣候變暖，備受國際社會廣泛關注。IPCC的綜合評估結果表明，自1750年以來，人類活動是氣候變暖的主要原因之一;而近50年全球的大部分增暖，非常可能(90%以上)是人類活動的結果，特別是源于化石燃料的使用導致的人為溫室氣體排放。預計到21世紀末，全球氣候系統還將繼續變暖，其升溫幅度將取決于人類現在所采取的行動。世界各國都面臨著極為嚴峻的氣候和生態環境問題，應對氣候變化成為當今人類社會亟待解決的重大科技和社會問題。隨著世界工業經濟的發展、人口的劇增、人類欲望的無節制，世界氣候將面臨越來越嚴重的問題，二氧化碳排放量將愈來愈大，地球臭氧層正遭受史無前例的危機，導致全球災難氣候變化出現，嚴重危害人類的生存環境和健康安全。因此，轉變傳統高能耗、高污染的經濟增長方式，大力推進節能減排，發展以低能耗、低排放為標志的低碳經濟，實現可持續發展，正在成為世界各國經濟發展的共同選擇。

(三)積極應對氣候變化，是我國經濟社會發展的一項重大戰略，也是加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整的重大機遇。作為發展中的大國，我國能源環境方面的問題尤其突出。我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期和工業化、城鎮化加快發展的重要階段，能源需求還將繼續增長，在發展經濟、改善民生的同時，如何有效控制溫室氣體排放，妥善應對氣候變化，是一項全新的課題。我們必須堅持以我為主、從實際出發的方針，立足國情，統籌兼顧，綜合規劃，加大改革力度、完善體制機制，依靠科技進步，加強示范推廣，努力建設以低碳排放為特征的產業體系和消費模式。［2］

另外，維持我國的快速發展，就GDP而言，每年發展下限是8%，而我們的資源僅能支持經濟發展到4%，并且很多資源已經過度開采。面對能源和環境的雙重威脅，應注重資源、能源、環境三要素的邊界效應。必須深刻反思西方科學理性主義背景下的消費拉動需求、推動經濟增長理論的弊端，尋找出一條更加注重資源、能源、環境邊界效應的經濟增長方式，探尋新經濟理論的時代已經到來。低碳經濟是我們發展的方向。

(四)我國的能源開發利用給生態環境帶來很大的壓力。我國正處于工業化、現代化進程加快的時期，能源消費強度較高而能源效率較低，我國的單位GDP能耗是日本的8倍，人口是美國的好幾倍，按照這種發展模式，我們缺乏持久的創新能力，環境惡化和能源短缺將是今后50年我國發展過程中最大的瓶頸。能源需求持續增長對能源供給和環境的承載能力形成很大壓力。能源需求還會持續較快地增加，供求矛盾將長期存在;石油天然氣對外依存度將進一步提高，2020年可能超過60%。能源資源相對短缺制約了產業的發展。

以煤為主的能源結構不利于環境保護。煤炭是我國的基礎能源，能源結構較難改變;煤炭清潔利用水平低;煤炭燃燒產生的污染多，給生態環境帶來更大壓力;高能耗與低能效疊加，使能源環境的矛盾變得更加突出。目前，我國是世界二氧化硫第一大排放國，二氧化碳排放也居世界之首。兩者的排放量已分別達到每年2500萬噸和55億噸，如不采取有效措施，到2020年，將大大超出環境容量。

近年來，我國在二氧化碳排放方面也受到了越來越大的國際壓力。哥本哈根會議上，我國已經承諾:至2020年，在2005年的基礎上減排二氧化碳40%～45%。這必將傳遞和分解到縣域經濟的城市發展和產業戰略中，“十二五”期間，要轉變經濟發展模式，從傳統的高碳經濟向低能耗、低排放、低污染的模式轉型。更趨合理的能源結構轉變就成為必然的發展趨勢。

(五)只有堅持節約發展、清潔發展、安全發展，才能實現經濟又好又快發展。某些地方兩位數以上的GDP增長，扣除環境成本、資源成本、扣除毀壞的財富，則經濟增長將下降一半以上。比如山西、陜西、甘肅、內蒙古、河南等開發煤炭造成嚴重的水土流失、水資源枯竭、土地塌陷、沙漠化、大氣污染、河流污染，越來越極端的氣候，遭到嚴重破壞的文物古跡，有的代價是不可逆的，所有這些都在提醒我們，我國的GDP增長，以強有力的行政權力為先導，以資源枯竭、環境污染與貧富差距為代價，支付了高昂的成本。能源與環境安全的挑戰，對我國推進科技進步，調整經濟產業結構，推進城市的循環經濟發展，實現經濟社會的可持續發展帶來了前所未有的挑戰和機會。實行節能節排，實現低碳發展，構建生態文明社會，已經成為不可逆轉的趨勢。經濟發展與環境保護應當成為互相促進而不是犧牲環境為代價的簡單的經濟增長。

二、能源開發利用與環境保護相結合原則的法律政策依據

為了中華民族和全人類的長遠利益，2007年，黨的十七大報告首次提出了“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”的理念，為可持續發展指明了方向，也為能源開發利用與環境保護相結合原則提供了政策依據，也使人們更加關注低碳經濟的崛起。黨中央、國務院提出把應對氣候變化作為我國經濟社會發展的一項重大戰略，確定了我國到2020年控制溫室氣體排放的行動目標。我國將把這些目標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。國務院發布了加強節能工作的決定，制定了促進節能減排的一系列政策措施。

我國環境資源保護法規定或體現了能源開發利用與環境保護相結合原則。我國《環境保護法》規定“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”。“國務院和沿海地方各級人民政府應加強對海洋環境保護。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程建設和海洋石油勘探開發，必須依照法律的規定，防止對海洋環境的污染損害?！蔽覈洞髿馕廴痉乐畏ā芬幎?“煉制石油生產合成氨、煤氣和煤炭焦化、有色金屬冶煉過程中排放含有流化物氣體的，應當配置脫硫裝置或者采取其他脫硫措施。”我國《水污染防治法》規定:“禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒液體。”規定“興建地下工程設施或者進行地下勘探、采礦等活動，應當采取防護性措施，防止地下水污染?！蔽覈兜V產資源法》規定:“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護法的規定，防止污染環境?！蔽覈逗Ｑ蟓h境保護法》第三章專章規定“防止海洋石油勘探開發對海洋環境的污染損害”，規定:“開發海洋石油的企業或主管單位，在編報計劃任務書前，應當提出海洋環境影響報告書，包括防止污染損害海洋環境的有效措施，并報國務院環境保護部門審批。”“勘探開發海洋石油，必須配備相應的防污設施和器材，采取有效的技術措施，防止井噴和漏油事故的發生?！钡鹊?。1993年10月發布的《對外合作開采陸上石油資源條例》規定:“作業者和承包者在實施石油作業中，應當遵守國家有關環境保護和安全作業方面的法律、法規和標準并按照國際慣例進行作業，保護農田、水產、森林資源和其他自然資源，防止對大氣、海洋、河流、湖泊、地下水和陸地其他環境的污染和損害?！蔽覈端ā芬幎?“建設水力發電站，應當保護生態環境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業等方面的需要?！蔽覈睹禾糠ā芬幎ā伴_發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律規定，防治污染和其他公害保護生態環境?！蔽覈赌茉捶ā?征求意見稿)第5條做出了“促進能源開發利用與生態環境保護協調發展”的原則性規定。

2007年4月國家發改委發布的《能源發展“十一五”規劃》要求以能源的可持續發展支持我國經濟社會可持續發展。2010年8月10日公布的《國家發展改革委關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》(發改氣候［2010］1587號)，要求試點地區發揮應對氣候變化與節能環保、新能源發展、生態建設等方面的協同效應，積極探索有利于節能減排和低碳產業發展的體制機制，實行控制溫室氣體排放目標責任制，探索有效的政府引導和經濟激勵政策，研究運用市場機制推動控制溫室氣體排放目標的落實;密切跟蹤低碳領域技術進步最新進展，積極推動技術引進消化吸收再創新或與國外的聯合研發。

由此可見，在開發、利用能源的同時，注重環境保護，防止對環境的污染和破壞是我國能源開發利用的一條主線。它體現了能源法的基本精神。因此，它應確立為能源法的原則。在能源開發利用時，環境保護處于重要地位或優先地位。

三、能源開發利用與環境保護相結合原則的貫徹

(一)積極推進能源與環境一體化政策

資源的持續利用和生態系統的可持續性的保持是人類社會可持續發展的首要條件。能源和環境問題緊密相連，能源的大量開發和利用，是造成環境污染和氣候變化的主要原因之一。能源消耗與經濟、社會發展、環境保護相協調，氣候變化既是環境問題，也是經濟發展問題，因此，要加快推進能源與環境一體化政策。能源和環境的相關法律、政策及其管理機構要協調一致。如有些國家分別在能源和環境管理機構中互設環境處和能源處，以此來協調能源管理和環境保護工作。日本能源政策的重要目標是實現經濟增長、能源安全和環境保護(簡稱3Es)的共同發展。把能源安全保障、提高能源效率、積極開發新能源和可再生能源，保護環境一體化來考量。日本的經驗值得我們借鑒。

能源資源環境作為瓶頸約束，對經濟社會發展的影響越來越大，為落實國務院2020年控制溫室氣體排放行動的目標，我們將堅持全面落實節約能源和保護環境的基本國策，能源資源環境的因素應該全面具體地納入到國家經濟社會發展的各項活動之中，以保障經濟發展為核心，以節約能源、優化能源結構、加強生態保護建設為重點，以科技創新為支撐，加快推進經濟方式的根本性轉變，努力控制溫室氣體，同時增強適應氣候變化的能力。

近年來我國大力發展綠色經濟、循環經濟，努力推動經濟發展方式轉變，控制溫室氣體的排放日益受到各級政府、企業和全社會的重視。我國以建設資源節約型和環境友好型社會為目標，積極促進能源與環境的協調發展。只有堅持節約發展、清潔發展、安全發展，才能實現經濟又好又快發展。堅持在發展中實現保護、在保護中促進發展，實現可持續發展。

加快推進能源與環境一體化，實施可持續發展戰略，能源宏觀調控、市場監管、法律法規、預警應急體系和機制應該逐步建立并不斷完善，實現能源與經濟、社會、環境協調發展。加快淘汰落后生產能力。加大淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業落后產能的力度。要加快建立綠色國民經濟核算體系，在經濟核算體系中要改變過去重經濟指標忽視環境保護的評價方法，把環境污染和生態損失及生態保護、環境保護納入對地區企業的統計范圍，形成綠色國民經濟核算體系。

我國堅持節約資源和保護環境的基本國策，把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，我國正在積極調整經濟結構和能源結構，全面推進能源節約，重點預防和治理環境污染的突出問題，有效控制污染物排放，促進能源與環境協調發展。我國只有堅持走科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好、安全有保障的能源發展道路，才能最大程度地實現能源的全面、協調和可持續發展。

(二)堅持能源與環境立法的一體化和生態化

能源法與環境法在節能與環保上具有連接點，應將能源法與環境法的融合、整合作為解決能源與環境問題的關鍵策略。應對全球氣候變暖和生態倫理的興起要求改變傳統的能源——經濟模式與能源法律政策。現代生態倫理觀將能源安全立法理念立足于生態環境成本。在應對全球氣候變暖背景下，在能源與環境立法上，堅持能源開發利用與環境保護相結合原則，堅持能源與環境一體化的立法原則。能源法如何通過相應的制度變革實現“能源與環境一體化”、能源低碳化、產業綠色化，實現經濟和社會的可持續發展。未來的能源與環境問題更加復雜，低碳技術和環境技術的發展需要能源與環境立法、能源與環境政策和管理體制、機制改革的支持，能源與環境立法應該一體化。

建立應對全球氣候變化的法制保障體系，為有效應對全球氣候變化提供法律依據。能源法立法和管理應實施環境友好的能源戰略，堅持“低碳發展”、“環境友好、環境污染最小”的發展道路，促進環境友好型社會的建設。環境立法也注意節能與減排結合，應該有利于鼓勵能源的高效利用、清潔利用、節約利用;有利于鼓勵開發利用綠色能源。能源建設項目的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收、同時投入使用;“能源建設應當貫徹保護耕地、合理利用土地的原則”。

在全球氣候變暖背景下，開發利用“低碳能源”，發展“低碳經濟”，建設“低碳社會”是我國能源和經濟的發展方向和未來社會的目標。在應對全球氣候變暖背景下，在促進低碳經濟發展方面，應建立應對全球氣候變化，發展低碳經濟的法制保障體系，為低碳經濟的有效推動提供法律依據。

能源法立法和管理應實施環境友好的能源戰略，堅持“低碳發展”、“環境友好、環境污染最小”的發展道路，促進環境友好型社會的建設，努力減輕能源生產和消費對環境的影響。因此，在已有的法律框架下，從以下兩個方面改進:發展低碳經濟、環境保護的法制建設應盡快與國際接軌，積極開展發展低碳經濟的國際合作，借鑒吸收國外發展低碳經濟法制的經驗教訓;發展低碳經濟法制建設要有全局觀，防止地方發展低碳經濟法規的不一致甚至沖突。建立和完善能源稅、環境稅、碳稅法律制度，建立碳交易制度，建立能源統計、審計制度、能效評估制度，加快構建和形成發展低碳經濟的國家法律框架及法制保障體系，促進我國法律向著低碳化、可持續發展方向推進，促使能源效率提高，能源強度下降，經濟向低碳化方向發展，推進建設低碳社會。在低碳經濟理念下，確立能源與生態環境協調發展的能源法理念，在立法層面實現能源開發利用與生態環境保護協調發展理念，使低碳經濟理念下的能源法生態化。我國法律制度必須轉型，并對現有法律進行“低碳化”改造。我國應開展《應對氣候變化法》立法研究，同時在相關法規修訂中，增加應對氣候變化的有關條款，逐步建立應對氣候變化的法規體系，以形成低碳發展的長效機制。

(三)積極發展低碳經濟

低碳經濟，是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式;是一場涉及生產方式、生活方式和價值觀念的全球性革命。在全球能源技術革命背景下，發展低碳經濟已經成為全球共識，向低碳經濟轉型已經成為世界經濟發展的大趨勢。從全球經濟社會發展的動向來看，近年來減少溫室氣體的排放、發展低碳產業、實現綠色增長，已成為各國推進可持續發展的重要共識。2007年7月，美國參議院提出了《低碳經濟法案》，低碳經濟的發展道路成為美國未來的重要戰略選擇。2009年6月美國眾議院投票通過了美國《清潔能源與安全法案(ACESA)》。這一具有里程碑式的法案是一部綜合性的能源立法，通過減少溫室氣體排放來減緩全球變暖。法案要求減少化石能源的使用，要求到2020年時，電力部門至少12%的發電量來自風能、太陽能等可再生能源。此外，法案還引入溫室氣體排放權交易機制。2009年7月，英國制定了一份國家戰略方案——《英國低碳轉型計劃》，與該計劃配套的還有后來出臺的《英國可再生能源戰略》、《英國低碳工業戰略》和《低碳交通戰略》等文件。這些文件指出，為實現2020年的二氧化碳減排目標，屆時英國40%的電力供應必須源自風能、核能和其他低碳能源。德國則希望在2020年，國內的低碳產業要超過其汽車產業。西方國家在綠色環保方面不斷提高它們的標準。

由此看來，“低碳轉型”是未來各國發展的一個關鍵方面?！熬G色”成為產品能不能進入一些市場的一個最基本的標準，也可以說是企業的生死線。這種情況下，我國傳統的發展方式面臨著嚴峻的考驗，必須通過轉變經濟發展的方式，調整產業結構，著力發展低碳產業，尋找綠色經濟新的增長點。

低碳經濟的實質是提高能源利用效率和清潔能源結構的問題;低碳經濟的核心是能源技術創新、制度創新和發展觀念轉變。低碳經濟的發展模式，為節能減排、發展循環經濟、構建和諧社會提供了操作性詮釋，是落實科學發展觀、建立節約型社會的綜合創新與實踐，完全符合十七大報告提出的發展思路，是一場涉及生產方式、生活方式和價值觀念的全球性革命。鼓勵積極提高能效和降低污染物排放的低碳技術的研究，大力發展低碳經濟，從而更好地建設“資源節約型社會、環境友好型社會”，實現“低碳社會”。

(四)積極發展低碳技術

低碳技術是指涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部門以及在可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發、二氧化碳捕獲與埋存等領域開發的有效控制溫室氣體排放的新技術。低碳技術可分為3個類型:第一類是減碳技術，是指高能耗、高排放領域的節能減排技術，煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發技術等。第二類是無碳技術，比如核能、太陽能、風能、生物質能等可再生能源技術。第三類就是去碳技術，典型的是二氧化碳捕獲與埋存(CCS)。

在全球氣候變化的背景下，低碳成為世界各地共同追求，“低碳技術”日益受到世界各國的關注。發展低碳經濟是各國經濟增長新的契機，而低碳技術創新則是發展低碳經濟的關鍵和發展低碳產業的動力源泉。

低碳技術將是未來全球競爭中的戰略制高點。世界主要發達國家近年來都在致力于新能源技術和清潔能源技術的開發利用，以期搶占低碳經濟發展的制高點。到2013年為止，歐盟計劃投資1050億歐元用于綠色經濟;美國《能源政策法2005》授權政府通過直接撥款、低息貸款、貸款擔保、稅收優惠等激勵性措施推進清潔低碳能源領域的技術開發、技術示范、技術推廣、技術改造、設備引進、設備更新等，涉及到總額高達145億美元的各種激勵措施，內容系統而詳盡，可操作性非常強。美國《國家綜合能源戰略》確定的新能源開發利用目標是，發展先進的可再生能源技術，開發非常規的甲烷資源，發展氫能的儲存、分配和轉化技術。美國能源部最近投資31億美元用于碳捕獲及封存技術研發;英國2009年7月公布了《低碳產業戰略》。日本為應付石油危機于1974年提出了“陽光計劃”(即“新能源技術開發計劃”)。1993年，又提出了“新陽光計劃”。該計劃的主要目的是在政府領導下，采取政府、企業和大學三者聯合的方式，共同攻關，克服在能源開發方面遇到的各種難題。其主導思想是實現經濟增長與能源供應和環境保護的平衡。該計劃的主要研究課題大致可分為七大領域，即可再生能源技術、化石燃料應用技術、能源輸送與儲存技術、系統化技術、基礎性節能技術、高效與革新性能源技術、環境技術等。可再生能源技術研究包括太陽能、風能、波力發電、溫差發電、生物能和地熱能技術等。［3］

我國能源技術相對落后。能源技術與發展的要求相比還有較大差距。可再生能源、清潔能源、替代能源等技術的開發相對滯后，節能降耗、污染治理等技術的應用還不夠廣泛。［4］發達國家很可能會利用其技術優勢，推行與碳有關的交易規則制約中國等發展中國家的發展，我們必須有自己的低碳技術知識產權，提高核心競爭力。低碳技術與環保技術和產業競爭力取決于核心技術的掌握和企業創新能力的提高，也是我國企業應該面臨的一個重要課題。今后一個時期是低碳技術和環境技術大發展的黃金時期，不斷加大對氣候變化的科研投入，積極發展新能源技術、智能電網技術、建筑節能技術、碳捕獲和碳儲存技術、生物技術、信息技術、新材料技術等現代技術，積極推進氣候友好技術的研發、示范和推廣應用，引導各地區大力發展技術先進、資源利用率高、環境損害小、有利于社會經濟持續發展的高新技術產業。環保領域著力發展環保技術與裝備、環境服務產業等。

發展低碳創新技術在商業化進程中仍面臨著諸多障礙，包括企業研發能力有限、資金短缺、融資渠道有限、政策激勵尚顯不足、市場認知度和接受度不高等。只有用能源與環境法律一體化政策來解決創新型低碳技術在大規模推廣過程中的障礙，才能走向一個低碳的未來。要形成先進能源技術的研發推廣體系。應該加強節能技術研發和推廣，支持和促進各國提高能效，節約能源，探討建立清潔、安全、經濟、可靠的世界未來能源供應體系。［5］

要建立和應用低碳技術數據庫，構筑低碳技術創新交流平臺，要建立和利用低碳技術創新聯盟，分享專家的知識與經驗，通過展示成果來加速低碳技術的市場化，要以低碳技術促綠色經濟發展。

(五)積極發展低碳能源

防止氣候變暖的關鍵是減排CO2，也就是限制化石能源的消耗量、增加自然碳匯或是采取碳捕獲和封存技術，清潔、智能、低碳新能源產業將是未來國家經濟的發展新方向。能源發展轉換趨于高碳向低碳，低碳向無碳的發展規律。清潔能源是解決能源環境危機的能源發展方向，全球以低碳經濟為目標的能源革命不斷推進是總趨勢，綠色能源革命藍圖為解決全球變暖問題提供了行之有效的辦法。低碳能源是實現可持續發展的重要手段。

全球已探明的石油、天然氣和煤炭儲量將分別在今后40、60和100年左右耗盡。我國當前以煤為主的能源消費結構使得環境壓力日益增大。以煤炭為主的能源消費結構和單一的能源消費模式帶來了嚴重的環境污染。化石能源特別是煤炭使用產生的二氧化硫、氮氧化物和煙塵排放，是造成大氣污染的主要來源。有數據顯示，在清潔能源行業，我國近年來累計投入364億美元，高出美國一倍。據預測，到2020年，國內新能源產業規?？蛇_1000億美元。

我們要優化能源結構，發展低碳能源。要積極發展清潔能源、可再生能源。我國大力發展可再生能源與提高能效，將可以在經濟持續增長的同時減少碳排放，減緩氣候變化可能對中國及全世界帶來的災難性影響。新能源作為21世紀全球經濟發展的制高點，我國應該非常重視新能源的發展，積極發展“綠色能源”。新能源領域重點發展風能、水能、太陽能和生物質能等清潔能源和新能源汽車。我們國家能源的發展戰略:節約為先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際合作，其中多元化發展把新能源的發展作為一個重要的組成部分。清潔低碳能源作為能源的一種重要類型，代表著能源革命發展的方向，其重要地位、優先發展方向、當前和長遠發展目標理應由統領能源領域的基本法能源法予以規范。

(六)形成低碳的生活方式

要實施綠色消費戰略，積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式。要以多種方式普及氣候變化知識，提高全社會應對氣候變化的意識，應對氣候變化也正在成為全社會的共識和行動。節約能源，提高能效既帶來經濟效益，又帶來社會效益，是保護環境的有效措施。綠色消費是綠色工業發展的內在動力，倡導形成綠色消費、綠色經營的理念，形成低碳的生活方式，必須轉變公眾和社會的觀念，辦任何事都要適度適宜、合理節約。要強化企業、公共機構和全民的節能行動，提高能源效率。應該通過廣泛的宣傳教育活動，提高公眾環保意識和綠色消費意識，建立綠色產品認證制度，制定國內綠色消費的經濟認證，鼓勵居民優先購買經過環保標志認證的產品，以及經過清潔生產審計和通過環境管理體系認證企業的產品，積極引導綠色消費;要舉辦面向各級、各部門領導干部的培訓活動，提高決策、執行等環節對氣候變化問題的重視程度和認識水平。大力開展節能普及宣傳教育普及活動，鼓勵低碳生活方式和行為，推廣使用低碳產品，弘揚低碳生活理念，推動全民廣泛參與和自覺行動。對于個人，要培養節約是美德的觀念，徹底改變諸如餐飲浪費等與節能減排背道而馳的陋習;幫助企業樹立企業公民意識，解決節能減排沒有效益的錯誤認識。

(七)開展低碳省區和低碳城市建設

開展低碳試點工作，是我國積極應對氣候變化采取的一項重大舉措，對于促進可持續發展，積極探索中國工業化城鎮化快速發展階段既發展經濟、改善民生又應對氣候變化、降低碳強度的成功做法，積累在不同地區推動低碳綠色發展的有益經驗，具有重要意義。

開展低碳省區和低碳城市的試點，有利于充分調動各方面積極性，有利于積累對不同地區和行業分類指導的工作經驗，是推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標的重要抓手。

根據地方申報情況，統籌考慮各地方的工作基礎和試點布局的代表性，經溝通和研究，我國確定首先在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市開展試點工作。

1．編制低碳發展規劃。試點省和試點城市要將應對氣候變化工作全面納入本地區“十二五”規劃，研究制定試點省和試點城市低碳發展規劃。發揮規劃綜合引導作用，將調整產業結構、優化能源結構、節能增效、增加碳匯等工作結合起來，明確提出本地區控制溫室氣體排放的行動目標、重點任務和具體措施，降低碳排放強度，積極探索低碳綠色發展模式。

2．制定支持低碳綠色發展的配套政策。試點地區要發揮應對氣候變化與節能環保、新能源發展、生態建設等方面的協同效應，積極探索有利于節能減排和低碳產業發展的體制機制，實行控制溫室氣體排放目標責任制，探索有效的政府引導和經濟激勵政策，研究運用市場機制推動控制溫室氣體排放目標的落實。

3．加快建立以低碳排放為特征的產業體系。試點地區要結合當地產業特色和發展戰略，加快低碳技術創新，推進低碳技術研發、示范和產業化，積極運用低碳技術改造提升傳統產業，加快發展低碳建筑、低碳交通，培育壯大節能環保、新能源等戰略性新興產業。同時要密切跟蹤低碳領域技術進步最新進展，積極推動技術引進消化吸收再創新或與國外的聯合研發。

4．建立溫室氣體排放數據統計和管理體系。試點地區要加強溫室氣體排放統計工作，建立完整的數據收集和核算系統，加強能力建設，提供機構和人員保障。

(八)運用法律政策積極推進節能減排

應對氣候變化背景下和隨著中國即將成為世界最大的CO2排放國，我國所面臨的減排壓力越來越大。同時，“富煤、少氣、缺油”的資源稟賦決定了中國能源以煤為主，電力供應主要來源于煤炭發電，化石能源的大量開發和利用，是造成環境污染的主要原因，決定了我國節能減排的艱巨性。必須通過合理配置公共資源，有效運用經濟、法律和行政手段，確保實現節能減排。當務之急，是要建立健全節能減排工作責任制和問責制，一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。要把節能減排作為宏觀調控重點，作為調整經濟結構、轉變發展方式的突破口和重要抓手，堅決遏制高耗能、高污染產業過快增長，堅決壓縮城市形象工程和黨政機關辦公樓等樓堂館所建設規模，切實保證節能減排、保障民生等工作所需資金投入。要把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行“一票否決”制。正確處理經濟增長速度與節能減排的關系，真正把節能減排作為硬任務，使經濟增長建立在節約能源資源和保護環境的基礎上。實現節能減排任務完成進度與“十二五”規劃實施進度保持同步，為實現“十二五”節能減排目標打下堅實基礎。全面貫徹落實科學發展觀，加快建設資源節約型、環境友好型社會，把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調控的重要目標，綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，控制增量、調整存量，依靠科技、加大投入，健全法制、完善政策，落實責任、強化監管，加強宣傳、提高意識，突出重點、強力推進，動員全社會力量，扎實做好節能降耗和污染減排工作，確保實現節能減排約束性指標，走內涵式發展道路，推動經濟社會又好又快發展。［6］

(九)加快推廣清潔生產

開發利用能源要符合清潔生產的制度，要組織、實施清潔生產。清潔生產，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。

對于企業，強化企業主體責任，要發展綠色經濟，要推廣綠色制造，要發展綠色工業。綠色工業就是指資源節約型、環境友好型的工業，就是企業在生產過程中做到節能環境友好;生產出節能環保型產品。要轉變經濟發展方式，我國工業要盡早融入全球可持續工業體系，發展綠色工業，要推行綠色貿易、綠色經營的理念，建立清潔生產機制和精益生產方式;要建立發展綠色經濟的激勵機制，制定投資、財政、稅收、價格、金融、技術、經濟等優惠政策，鼓勵工業企業發展綠色經濟、循環經濟和生產綠色產品;國家引導企業將環保成本計入企業生產成本，企業必須嚴格遵守節能和環保法律法規及標準，落實目標責任，強化管理措施，自覺節能減排。控制高耗能、高污染行業過快增長。嚴格控制新建高耗能、高污染項目。按照循環經濟要求對開發區和重化工業集中地區進行規劃、建設和改造，優化高耗能項目的產業布局，聯合建立低碳工業園區，發展低碳環保產業，形成資源高效循環利用的產業鏈，努力提高能源資源產出效率。

［1］莫神星．節能減排機制法律政策研究［M］．北京:中國時代經濟出版社，2008．

［2］國家發展改革委．關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知，發改氣候［2010］1587號)．

［3］羅麗．日本能源政策動向及能源法研究［J］．法學論壇，2007，1．

［4］孫佑海．能源立法——實現能源安全的有力保障［J］．法學雜志，2007，5．

［5］莫神星．突破能源瓶頸的法律調控機制［J］．華東理工大學學報，2006，4．

［6］莫神星．低碳經濟理念下能源法的基本原則［J］．中外能源，2009，5．