積極財政難以淡出的體制根源

呂 煒

互積極財政政策正在演化為當前經濟運行的一個內生因素

1998年以來，我國經濟運行的狀態可以用三個相互關聯的環節來概括：一是城鄉居民收入增長的同時，儲蓄傾向在不斷強化。1999年以來在擴大內需政策導向下，全國范圍內連續三次提高機關事業單位職工基本工資標準，實施年終一次性獎金制度和艱苦邊遠地區津貼制度，職工人均月工資水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高達105.8％。但是收人增加并未帶動消費需求增長，而是儲蓄存款的大幅增加。2001年城鄉居民儲蓄存款增長14.7％，比上年的7.9％高出6.8個百分點；2002年末同比增長達到17.8％。

二是儲蓄的快速增長因投資意愿不足而大量沉淀，經濟運行面臨失速，銀行面臨經營風險。“九五”時期全社會網定資產投資年均增長11.2％，城鄉居民儲蓄存款年均增長17.3％，后者比前者高出6.1個百分點。儲蓄一投資機制的不暢使得大量資金從經濟運行中沉淀下來，其實質是資源的閑置與實際生產能力的不足。

三是利用國債吸納儲蓄、增加投資的積極財政政策，最終只是形成了對經濟總量的直接拉動，財政逐漸成為維持經濟運行的必要條件。1998-2001年國債投資占當年新增固定資產投資的比重分別為28.9％、75.9％、54.3％、35.1％，國債投資對當年經濟增長的貢獻率分別為19.2％、28.2％、21.3％、24.7％、2002年預計貢獻率為25％。財政必須在每一輪經濟循環中保持較高的貢獻率，而每一輪經濟循環又會強化第一環節的儲蓄傾向強化，第二環節的自主投資意愿不足和儲蓄沉淀，最終的壓力再次集中在第三環節的財政投資拉動上。三個環節的相互承接，繼起，以及財政在其中的主導作用，基本反映了目前經濟運行的特征。

顯然，在這樣的經濟循環中，財政已經不是市場經濟運行系統之外的政策因素，而是內生為這種經濟運行的一個必要條件，財政的負荷在遞增，風險在加大。

積極財政政策的實施受困于消費環節的障礙

按照最初的政策意圖與目標，1998年中央提出把擴大內需作為我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方釓即通過“政府投資拉動一消費增長一民間投資增長一經濟自主增長”的鏈式結構實現市場傳導機制的啟動。換句話說，如果積極財政政策效果不佳并受困于經濟運行中，其關鍵原因應該還在于消費環節的障礙。

以此來審視上述的經濟運行特征，可以發現目前的收入政策、消費政策和投資政策都未能在改變消費預期、帶動消費增艮方面達到預期的效果。

顯然，在“總收入→總消費+(總儲蓄→總投資)→總產出→總收人”的產出循環中，總消費+(總儲蓄→總投資)是一個關鍵環節，需求約束表現為兩個方面：一是消費需求不足導致總收入中用于儲蓄的部分增長過快；二是最終需求不足導致投資意愿過弱，大量儲蓄從經濟運行系統中“漏損”后不能實現正常的“注人”。這兩種情況的分別出現或同時出現都會導致經濟增長失速，市場不穩定和萎縮。

在近幾年的實際應對中，我們按照一般的反周期策略一直試圖以大面積、大幅度增加收入來提高居民消費能力，改變消費預期，改善收入中的消費一儲蓄結構；以連續、大量的政府投資來維持較高的投資水平，吸引民間投資，打通儲蓄一投資障礙，最終使需求活躍起來。但經濟運行卻一直無法擺脫消費難以啟動，內需難以擴大的制約，政府投資帶來的收入效應沒有明顯改變消費預期和消費傾向，而是更多地轉化為儲蓄的增加，從而使經濟運行中的儲蓄一投資機制進一步失衡，在沒有自主投資動力的情況下，政府必須通過發行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡'于是前一次擴大投資的效果轉化為更多儲蓄，成為下一次擴大投資的壓力。政府投資不但無法疏導市場機制的傳導，反而形成了政府投資一經濟增長一政府投資一經濟增長的直接外部推動式的經濟運行特征。這種情況表明市場機制傳導的消費環節出現了嚴重的阻滯，正是這種阻滯使積極財政政策陷入了一輪接一輪的直接拉動的循環中。外推式拉動逐漸成了經濟增長的一個常量，財政政策的退出也就變得不可預期。

制約消費環節傳導功能的體制性原因分析

近幾年政策應對效果的不理想說明，不能簡單地用市場體制下的一般性原理進行解釋，根本性的制約必然來自于特殊的體制性因素。

1、解除¨|的”社會契約”所形成的對消費的總體性制約

我們的分析將從價格改革的路徑差異談起。“休克療法”與漸進改革的差別在于前者迅速放開價格，采取了通過高通脹和對生產的破壞迅速消除供求缺口的強制性平衡方式，其實質是對供求雙方同時實行打壓，在遠遠低于現有經濟水平的目標下尋求平衡；后者緩和放開價格，采取了通過激勵計劃外供給增加和計劃內供給改善問接促使供給向上浮動來填平供求缺口的平衡方式。從政府部門與家庭部門，企業部門的關系看，“休克療法”將價格機制革命中的成本支付職責連同其產權私有化變動一并拋向社會，原來計劃體制下政府與公眾之間形成的“社會契約”大都在事實上解除了，其巨大代價是改革一開始就會出現劇烈的經濟社會動蕩I由此所造成的對生產的破壞和債務危機較長時期難以消除；漸進改革雖然避免了“休克療法”造成的嚴重問題，但當期必須支付的價格改革補貼和連帶的必須延期支付的產權改革等等的成本支付責任，卻繼續由政府承擔著。在最終建立的市場體制框架里，政府部門與企業部門，家庭部門之間必須按照市場經濟的原則明確其相互關系，也就是說政府要推動轉軌完成，必須最終解除這些累積的舊的“社會契約”，建立新的“社會契約”。

因此轉軌成本的消化將形成對這一階段經濟運行的基本制約，而這一過程中的成本支付路徑無非兩條：(1)一部分轉化為家庭部門的個人支出；(2)一部分轉化為財政必須承擔的公共服務項目支出，即主要問題將出現在消費環節。

比如原來體制下全民范圍都享受到的教育之類的補貼，不論結構如何調整，一部分支出仍然要由財政來負擔，一部分則轉移給家庭迫使居民以增加儲蓄，縮減即期消費來應對。前者成為財政經常性支出不斷增長的一個大項，后者與其他預期支出一起改變著居民的收人預期和消費預期。解除舊的社會契約的成本問題，總體上都將使市場機制的傳導發生障礙而叉難以恢復。經濟增長中消費貢獻的不足使財政拉動由外生因素向內生因素轉化。近年來積極財政政策始終只能形成“政府投資→經濟增長→政府投資→經濟增長”的直接拉動效果，而無法使“政府投資拉動→消費增長→民間投資增長→經濟自主增長”的市場傳導機制啟動，其體制性制約也正在于此。

2多“二元結構”所形成的對消費的結構性制約

消費的結構性制約直觀地看來

自于收入兩極分化的存在。

回顧二十多年的改革歷程，可以說我們改革與發展的成就來自于讓一部分人先富起來，漸進改革所帶來的結構

性變動，即在非均衡條件下(要素市場分割等)通過結構調整使資源轉移和進行再配置，從而實現效率的提高和對經濟增長的刺激。但是也正是由于我們選擇了這樣的路徑，在效率增進的同時非平衡的發展戰略導致了比改革初始狀態大得多，也比一般市場經濟國家大得多的兩極分化。改革之初的1980年，世界銀行估計中，國大陸居民收入的基尼系數為0.33，不僅整體差距不大，而且城市內部和農村內部還相當均等；到1988年根據有關學者的抽樣調查，基尼系數已上升至0.382；進入90年代后，居民收入差距進一步擴大，國家統計局提供的統計數據表明，1996年城鄉合計的收入基尼系數為0.425，1998年則進一步上升至0.456，按照通行標準基尼系數低于0.3屬于過分均等，高于0.4屬于差距過大，超過0.45則屬極度不平等來看，問題已很嚴重。這樣大的差距顯然不是簡單地用發展理論可以解釋的，而必須考慮到轉軌的特殊背景。

目前的兩極分化格局實際上是轉軌與發展雙重作用下的多“二元結構”的結果。一方面傳統的城鄉“二元結構”在計劃約束經濟資源能力逐漸削減，市場配置經濟資源能力逐漸增強的轉軌過程中發生了多元變異，除了城鄉差距拉大以外，還出現了城與城、鄉與鄉之間的差距拉大問題；另一方面政府主導'漸進改革路徑下的非均衡發展，不斷衍生出與經濟轉軌進程相聯系的新的“二元結構”。在近二十余年的體制改革進程中，從市場廣泛化和深化層面看，表現為產品市場化一生產資料市場化一金融市場化的市場逐步啟動和放開的遞進過程，而在這三大部分市場化的每一部分內部，也并不是一次放開的，例如產品市場化，就有日用消費品市場化一耐用消費品市場化這樣的“分過程”。在體制變動導致的利益轉移過程電由于“轉移性收益偏多”與“轉移性損失偏多”的逆向性運動，帶來了非正常速度的高低收入群體的分化。這里的“轉移性收益”和“轉移性損失”，反映了體制變動過程中因各人所處地域、產業、崗位、人際關系等可利用性和受約束性的機遇不同，改革的步驟與方式不同，避免社會震蕩的保障機制和緩沖機制不同，在改革的各個階段里，因政策變動而發生的既有財富的體制性轉移，處在不同位置的家庭部門之間，有的輕易就獲得了轉移性收益_有的沒有獲得這種收益的機會，甚至失去了既有的收益，也就負擔了體制轉嫁的損失。類似的變動過程中，顯然還會產生大量由于法律不完善、監督缺位、運作不規范、體制性資源濫用所導致的“衍生性”收益畸高者與損失畸高者。這種因既有財富占有格局發生轉移性界定并進一步導致財富增量與分配畸形所形成的家庭部門的收入分化，加上前20年改革以效率優先，鼓勵一部分人先富起來所拉開的收入差距，二者結合在一起，就不僅在鄉村而且在城市，都同時并存著“畸高收入階層”與“畸低收入階層”的“逆向分離”。這種“二元結構”在經濟轉軌的不同階段衍生、博弈、固化、對社會再生產的影響程度正在日益加深，以致于宏觀經濟層面不能忽視它的存在，當這兩個方面的多種“二元結構”交織在一起時對收入差距的分析就更為復雜了。

將多“二元結構”的影響應用于儲蓄結構的分析和有效需求的評價，以1999年末城鄉已經被解除，另一些“社會契約”即將被解除，還有若干“社會契約”遲早會被解除的預期，對居民所構成的消費欲望的打壓，是萬不可低估的。

當總體性制約和結構性制約交織在一起時，預期支出壓力的增大和實際收入水平的不平衡使消費環節在整個市場機制的傳導鏈條上顯得十分脆弱，收入增長的結果必然是儲蓄傾向的強化，是消費一儲蓄結構的不合理和儲蓄一投資轉化的不暢。這種脆弱不是一般性的反周期政策可以解決的，其實質反映了市場體制的不健全，經濟體制轉軌過程中的傳統體制因素和過渡性因素在制約著市場機制效率的發揮。

繼續實施積極財政政策應處理好的關系

既然根本性的制約來自于經濟轉軌過程中的體制沖突，那么治本之策必將著眼于深化改革，f旦這是一項長期的任務，經濟的運行不可能先停下來等待，目前的矛盾也需要暫時性的就對之策，因此總體上仍要堅持在發展中解決問題，通過治標之策保持經濟穩定增長和較好的改革環境。治標與治本的結合實質上是政策與體制的搭配問題，在繼續實施積極的財政政策過程中，有以下幾個關系需要妥善加以處理：處理好財政政策創新與財政體制改革的關系，核心是解決好財政體制的承受力問題；處理好財政投資與供給結構改善的關系；處理好分攤轉軌成本與發揮收入政策效應的關系；尤其要處理好收入差距與發展戰略的關系。

隨著中國經濟總量的不斷增大，發展戰略的全局意義巳變得越來越重大，對于一個總體上處于發展中的經濟體，使一部分區域、一部分人作為先進生產力的代表在非均衡發展戰略中保持強勢和拉動作用是十分重要的，多“二元”的困擾與差距必須在合理的整體布局下通過共同發展，資源流動來緩解，從發展觀上講，單純的扶“貧”并不能使其具備后發優勢，單純的抑“富”則可能引起進一步的需求不足，“貧”、“富”之間并不能因此形成良}生互補。

中國目前各個社會群體之間的貧富差距問題，除開腐敗和違法方面的情況外，大多數源自于在“計劃經濟為主，市場調節為輔”→“有計劃的商品經濟”，“國家調節市場，市場引導企業”→“計劃經濟和市場調節相結合”→“社會主義市場經濟體制”的國家經濟制度選擇過程中，由“日用消費品市場”→“耐用消費品市場”→“金融(信貸)市場”→“房地產市場”→“勞動力市場”→“證券期貨市場”→“技術信息市場”非均衡推進的漸進次序安排，相當數量是依靠勤勞和技術，以政府所提倡方式致富，屬于鄧小平“允許一部分人先富起來”政策鼓勵下涌現的新生事物，具有歷史合理性和客觀現實性，他們當中的大部分是先進生產力的代表者，主要是有利于改革，有利于效率提高的積極因素。經過20多年的改革與財富積累，中國目前“富”的階層所占財富的份額也已相當大，在消費，儲蓄等方面都居于主導地位，在投資方面具有很大的潛力。而就中國的經濟發展水平而言，“富”的階層的消費，投資都還遠未達到邊際收益(效用)遞減的階段。如果政策引導得當可以成為最活躍的因素，如果受到政策抑制，其負面效應也是不容忽視的。1998年世界銀行對中國居民收入分配情況進行了分組：最低的20％擁有的收入占總收入的5.9％，第二個20％占10.2％，第三個20％占15，1％，第四個20％占22.2％，最高的20％占46.6％；如果將“貧”、“富”兩極再細分一下'最低的10％占2.4％，最高的10％占30.4％?！案弧钡囊欢说膬蓚€20％加總所占比重達到了68.8％，“貧”的一端的兩個20％加總所占比重為16.1％，經濟影響力的差距是顯而易見的。

在繼續實行非平衡的改革與發展戰略的同時，應積極關注和幫助低收入群體，逐步縮小收入差距，通過適當措施實現全社會福利水平的提高，使更多的人享受到改革帶來的成果。

我們完全可以采取一種更積極的態度，即正視中國體制改革過程中出現的貧富差距已經拉大的現實，將“富”與“貧”均視為可激活和轉化為積極因素的中性變量，而不是靜態、孤立地評判誰是消極因素，誰是積極因素，在支持、鼓勵“富”進一步發展的同時，研究如何通過消費政策，投資政策構建起國內的產業轉移，梯度推進戰略，使“富”、“貧”之間產生動態的收入增長效應。通過“貧”、“富”之間的良性互動，在迅速整合存量資源基礎上大范圍調整和優化國內市場結構和總體布局。