尋找中國式積極

谷 文

北大教授林雙林的第一句話就讓電話這頭的記者沉默良久。

你感覺，什么叫積極的財政政策。

記者想了一會，是讓財政健康發(fā)展的政策嗎?

林教授笑，對，但積極，未必就適合我們的財政。“拿來主義”我們已經(jīng)使用了很多年，但現(xiàn)在看來，我們需要的，是另一個開創(chuàng)性的東西，而不是簡單的照搬。

拿來的不都是好東西

林雙林說，現(xiàn)在所謂的積極財政政策，基本上都是“生不逢時”或者說“生剛逢時”的政策。由于這種時間上的特殊性，積極財政政策很多時候都是照搬其他國家來的——甚至連這個名字，也是直接翻譯得來。在這種情況下，就會出現(xiàn)很多問題。

“如果說積極財政政策，那么它本身就應(yīng)該在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對地方財政乃至全國財政有促進作用。現(xiàn)在你看這些政策，1998年也好，2008年也罷，算上今年繼續(xù)的一萬億刺激方案，哪個政策充分發(fā)揮了其長效促進作用?”

林雙林說，現(xiàn)在的積極財政政策，都以拉動內(nèi)需，刺激消費為前提。那么就必然要提到這個“前提的前提”，就是經(jīng)濟的不景氣，財政的囊中羞澀乃至囊中窘迫。從字面意義上理解，積極財政政策是要拉動整個地方財政的財源，說句大白話，就是讓這些地方財政更有錢。

動機是正確的，那么實際操作呢?林雙林說，拉動內(nèi)需，刺激消費，讓地方財政的“林子”更大，表面上看起來搞活了經(jīng)濟，讓資金流更快運行，但實際上是一個飲鴆止渴的方法。日本、美國已經(jīng)走了這一條“越喝越渴”的老路，但中國顯然應(yīng)從其中想出新意來。

林子大了，未必就有鳥。問題出在隨著“積極”一同積極起來的財政赤字身上。

中國傳統(tǒng)的財政思想是“輕徭薄賦”，“量入為出”。在1896年之前的兩個半世紀(jì)，清政府的財政很少有赤字。1981年起，中國放棄“既無內(nèi)債又無外債”的財政政策，開始發(fā)行內(nèi)債。但上世紀(jì)80年代和90年代初中國政府赤字和債務(wù)規(guī)模很小。1986年《銀行管理暫行條例》第30條規(guī)定，財政部門不得向中國人民銀行透支。但是，很長時期里財政赤字除一部分依靠發(fā)行國債填補外，大部分是向人民銀行借款，即發(fā)行貨幣的方式解決。1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》明確要求財政部必須停止向中國人民銀行借款，財政赤字通過發(fā)行國債彌補。從此，政府債務(wù)開始顯著增加。

“雖然說財政負債經(jīng)營是讓經(jīng)濟提升的一個方法，但任何一個方法都有它的適度性，我們的步子，現(xiàn)在來看顯然是走大了r”林雙林苦笑道。

積極的成本

林雙林說，赤字大了，未必就能有余。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，中國實行積極財政政策，中國政府財政赤字和債務(wù)急劇增大，而且連年不斷。積極財政政策過后，實行穩(wěn)健財政政策，但預(yù)算仍然是赤字。財政赤字占GDP的比重，2001年為2.3％，2002年為2.6％，2003年為2.2％。2007年，中國經(jīng)濟高漲，股票市場泡沫出現(xiàn)，股票交易印花稅等稅收大增，中國財政二十五年來首次出現(xiàn)財政盈余。然而，隨著金融危機的爆發(fā)，2008年國家再次實行積極財政政策，財政又出現(xiàn)赤字。

值得注意的是，中國的財政赤字主要是擴大政府支出造成的，因為這些年來稅收增長率一直很高。在極其困難的2009年里，財政收入仍然較2008年增加7,147億元，達到68,477億元。財政收入增長率為11.7％，高于CDP的增長率(9.1％)。

“看起來很繁榮，是嗎?沒錯，但僅僅是看起來。”林雙林說，總有那么些不明就里的人用表面上的數(shù)字說話，當(dāng)年美國經(jīng)濟危機時也是如此。

為填補財政赤字，中國政府發(fā)行了大量的國債。1981年政府債務(wù)占GDP的比重為1％，1990年為4.8％，2008年為17.6％。2008年底中國政府內(nèi)債余額為52,799.3億元。2009年國債繼續(xù)增加，內(nèi)債余額達到59,740億元，占到GDP的17.8％。

在發(fā)行內(nèi)債的同時，中國也開始利用外資，向外國政府、外國銀行以及國際金融機構(gòu)借款。1986年政府外債余額158億美元，2008年底達到3,746.6億美元。中國外債負債率(外債余額與當(dāng)年GDP之比)，2000年為12.2％，2007年為11％，2008年為8.7％。雖然有所回落，但“怎么看都還是有點兒高”。

他說，這些是中央政府公開發(fā)行的債務(wù)。中國政府有大量的未公開的債務(wù)，例如，地方政府債務(wù)，高等院校的債務(wù)，等等。據(jù)中國銀監(jiān)會估計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4％。地方政府債務(wù)目前還在不斷增長。高校的債務(wù)據(jù)估計也相當(dāng)大。這樣，加總中央政府、地方政府、高等院校的債務(wù)，以及政府舉借的和政府擔(dān)保的外債，中國政府總債務(wù)就會達到GDP的50％左右。我們知道。歐盟對成員國規(guī)定的政府債務(wù)警戒線為GDP的60％。林雙林說，我們也許還沒有達到這個警戒線，但并不意味著到了這個線才引起重視。因為我們另外一把錯誤的尚方寶劍，就是把自己和歐盟，和美國和日本相比。

借鑒不等于模仿

林雙林表示，我們現(xiàn)在繼續(xù)實行積極財政政策的其中一個重要因素，來源于對我國財政的自信和對國外財政的模仿。“有人說美國的國債占到總財政收入的60％，我們還遠遠沒達到這個程度，對于這種論調(diào)，我只能說他們沒有經(jīng)過研究。”他說，這種論調(diào)不僅無知，其可怕在于持有這種論調(diào)的人不在少數(shù)。

那么這是事實嗎?他說，確實是事實，但是禁不住推敲的事實。不少國人往往會把自己和美國、日本相提并論，但很顯然的一點是，我們現(xiàn)在和這些國家并不處于同一起跑線上。不可復(fù)制的原因主要是我們只看到了共性，而忽視了差異性。

況且，就算是美國和日本，高額的財政赤字也不是什么好事。林雙林說，高額的債務(wù)吸納了大量的民間儲蓄，阻礙資金進入民間資本市場，影響資本積累。隨著政府債務(wù)的增加，美國的經(jīng)濟增長呈下降趨勢。美國經(jīng)濟半個世紀(jì)以來增長最快的年份僅為1984年的7.2％。巨額的政府債務(wù)，迫使美國每年以大量的稅收償還利息，無法投資于其它公共事業(yè)。尤其是25％的國債被外國持有，使得國家稅收不斷外流。美國國債的另一困擾是它威脅著美元的信譽。高額的債務(wù)可能引發(fā)通貨膨脹，造成美元貶值，損害美元作為世界貨幣的特殊地位。近年來，美國經(jīng)濟學(xué)界和一些主要貿(mào)易國家(包括中國)要求美國降低財政赤字和政府債務(wù)的呼聲不斷增加。

至于我們“學(xué)習(xí)”的另一個樣本日本，其日子也并不好過。日本是政府負債率(政府債務(wù)與GDP的比值)最高的發(fā)達國家。而債務(wù)是赤字的積累。日本的財政赤字主要是從上世紀(jì)70年代開始的。上世紀(jì)50到60年代，日本經(jīng)濟高速發(fā)展，政府財政狀況良好。70年代開始，能源危機席

卷全球，經(jīng)濟衰退，而此時日本開始大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府支出大大高于財政收入，巨額財政赤字出現(xiàn)。林雙林表示。我們在這里將財政赤字定義為財政支出減去稅收收入和其他收入的余額。日本財政赤字占GDP的比重從未低于3％。為了填補財政赤字，日本政府大量發(fā)行債務(wù)。據(jù)日本官方統(tǒng)計，這個比重逐年增加，雖然有控制手段的存在，但效果并不明顯，截止2009年政府債務(wù)占GDP比重為為157.5％。

日本經(jīng)濟經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代和60年代的輝煌發(fā)展時期，經(jīng)濟增長率非常高。習(xí)慣了高增長率的日本為了保持高增長率不斷采取擴張性財政政策。從1975年到1997年，在財政赤字的刺激下，日本經(jīng)濟增長從未出現(xiàn)負數(shù)，然而增速已明顯減慢。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，日本經(jīng)濟陷入衰退，財政赤字連年，債務(wù)規(guī)模進一步擴大。以后幾年經(jīng)濟增長加快，但好景不長，2008年美國金融危機爆發(fā)后，日本經(jīng)濟再一次陷入衰退，2008年經(jīng)濟出現(xiàn)負增長，2009年經(jīng)濟增長率為-5.6％!面臨巨額國家債務(wù)，日本政府對經(jīng)濟刺激顯得十分無力。日本經(jīng)濟上個世紀(jì)70年代以來，一直呈現(xiàn)下滑趨勢。日本經(jīng)濟出現(xiàn)這種局面，沉重的債務(wù)負擔(dān)是一個重要原因。

林雙林說，不僅我們正在學(xué)習(xí)的兩個標(biāo)本都是“茶幾”——上面全都是“杯具”，除美國和日本以外，歐洲發(fā)達國家也面臨嚴(yán)重的財政問題。在金融危機的陰影尚未擺脫的時候，以希臘為首的歐元區(qū)國家最近出現(xiàn)了財政危機。歐元區(qū)成員國在對付金融危機時，無法使用貨幣政策，只能使用財政政策。2009年，許多歐元區(qū)國家財政赤字龐大。例如，希臘財政赤字2009年占到GDP的13.6％，遠超過歐盟規(guī)定的3％的警戒線。希臘政府面臨破產(chǎn)的威脅，新債發(fā)放遇到極大困難。希臘政府的財政危機關(guān)系著歐元的前途和命運，德國、法國等國出手相救。希臘計劃今年財政赤字削減為GDP的8.7％，2012年削減為GDP的3％。面臨國內(nèi)嚴(yán)重的失業(yè)問題，這個計劃實現(xiàn)的難度可想而知。除希臘外，葡萄牙、愛爾蘭、意大利、西班牙等國也存在嚴(yán)重的財政問題。巨額的財政赤字和政府債務(wù)已成為這些國家經(jīng)濟發(fā)展的沉重包袱。

赤字控制理論

林雙林說，加上沒有明確統(tǒng)計出來的地方政府的債務(wù)，中國的政府債務(wù)應(yīng)該已經(jīng)相當(dāng)可觀。歷史經(jīng)驗告訴我們，政府是可以通過財政赤字短期內(nèi)使經(jīng)濟增長率提高的。例如，大躍進時期的1958～1960年，中國的財政赤字是非常高的。同時，GDP增長率也是驚人的，1958年的GDP增長率就高達21％!然而，GDP的增長是不能全面反映經(jīng)濟發(fā)展的全貌。GDP的增長不能反映出對環(huán)境的破壞程度，不能反映出對資源的開采程度，不能反映債務(wù)水平，也不能準(zhǔn)確反映人民的生活水平。所以，在重視GDP增長的同時，應(yīng)該更重視國民財富的增加，其中包括自然資源和自然環(huán)境的開發(fā)和保護等。國際經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，積累債務(wù)容易，償還債務(wù)難。應(yīng)該指出，美國、日本在戰(zhàn)后高增長的年代里往往有財政盈余。日本1970年時的政府債務(wù)才是GDP的9.6％，1976年時為21.1％，現(xiàn)在已到160％了，債務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重影響日本經(jīng)濟的發(fā)展，希望這種局面不要在中國出現(xiàn)。中國一定要防患于未然，不要重蹈美國、日本和歐洲一些國家的覆轍，要為以后的發(fā)展留有余地。在制定財政政策時，我們應(yīng)該注意以下幾點：

1樹立起長期平衡預(yù)算的思想。財政赤字應(yīng)該是反周期的，也就是說，在經(jīng)濟衰退時出現(xiàn)，在經(jīng)濟高增長時消失。多年來，我國各級政府都把經(jīng)濟增長放在首位，即使在高增長的年份也實行赤字財政。例如，2003年GDP增長率為10％，財政赤字占GDP的2.16％；2004年GDP增長率為10.1％，財政赤字占GDP的1.31％；2005年GDP增長率為10.4％，財政赤字占GDP的1.24％。這些年來，財政政策基本上是擴張性的，沒有緊縮的時候。有時，三月份還計劃增加財政赤字刺激經(jīng)濟，四月份就開始擔(dān)心經(jīng)濟過熱。我們要避免在經(jīng)濟高速增長時候搞赤字財政。

2在不得不實施赤字財政政策時，應(yīng)該嚴(yán)格控制赤字的規(guī)模。去年財政預(yù)算赤字，打破歷史紀(jì)錄，全年經(jīng)濟增長達到9.1％，第四季度增長達到10.7％，實現(xiàn)了高增長。中國為擺脫這次金融危機做出了極大的努力，已經(jīng)盡到了自己應(yīng)盡的責(zé)任。世界經(jīng)濟正在復(fù)蘇，美國連續(xù)兩個季度，經(jīng)濟增長率為正(2009年第三季度更達到5.9％)，中國應(yīng)該盡量縮小財政赤字，不然，經(jīng)濟很快又會出現(xiàn)過熱。在經(jīng)濟增長穩(wěn)定后，爭取平衡預(yù)算。不少人講，中國赤字尚未達到GDP的3％，債務(wù)尚未達到GDP的60％，可以繼續(xù)擴大赤字和債務(wù)。我們不能等到了歐盟的警戒線時再采取行動。應(yīng)該指出，美國、日本在高速增長時候，財政常常有盈余，赤字和債務(wù)大都是在經(jīng)濟衰退時形成的。

3在經(jīng)濟衰退、實施赤字財政政策時。要防止片面強調(diào)增大政府開支的觀念，應(yīng)該重視減稅和民間經(jīng)濟發(fā)展的作用。我國的財政赤字基本上是由于政府支出擴大造成的。比如，這些年在國家有巨大財政赤字的時候，稅收的增長還大大超過GDP的增長。誠然，最近中國合并了內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，把投資部分從增值稅稅基中去掉。這些都是制度性改革，不是臨時性的財政政策。然而，在這次危機中，我們在減稅方面政策仍太少，力度也不夠。在經(jīng)濟困難的2009年，財政收入增長率仍然大大高于經(jīng)濟增長率。今年上半年稅收增長率更高。中國企業(yè)稅率本來就高，面臨全球性經(jīng)濟衰退，企業(yè)尤其是民營企業(yè)困難重重，應(yīng)該出臺更多的減少企業(yè)稅收的措施，這對刺激經(jīng)濟增長，解決就業(yè)和經(jīng)濟長遠發(fā)展都有好處。

4要提高政府支出的效率。前面講過，中國的財政赤字基本上來自于政府支出的快速增加，而不是稅收的緩慢增長。這樣，政府支出的效率就十分關(guān)鍵。一是要把資金投放到對國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活至關(guān)重要，而民營企業(yè)又不愿意或者無力投放資金的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療、扶貧等等。二是要優(yōu)化投資量。投資過多或者過少都不利于效率的最大化。要減少公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)的狀況，要使地區(qū)間公共產(chǎn)品提供趨于均等。三是要有長遠的、合理的規(guī)劃。要防止今天建，明天拆，或者建起來后缺乏維修，很快折舊的情況發(fā)生。

5在發(fā)行債務(wù)搞建設(shè)時，要考慮到當(dāng)代人和未來人的利益分配問題。債務(wù)是要后人償還的，國家在舉債時要認真考慮。有些項目是造福于子孫后代的，甚至是現(xiàn)在非搞不可的，資金不足應(yīng)該借債完成。后人享受，后人還債，也無可非議。有的項目是造福于當(dāng)代人的，應(yīng)該依靠征稅完成，不要為了當(dāng)代人的利益，把債務(wù)留給子孫后代。只要在制定政策時從長計議，中國經(jīng)濟就一定能長期健康發(fā)展。

他表示，就現(xiàn)在來看，我們已經(jīng)在財政政策“個性化”的道路上有所前進，但是，我們想找到屬于自己，屬于中國的積極財政政策，可能依然需要從長計議。而下一次危機，可能已經(jīng)開始慢慢地接近了。