湖南省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展狀況與對策研究

陳卓頤

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南 長沙 400004）

湖南省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展狀況與對策研究

陳卓頤

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南 長沙 400004）

湖南是我國第七個人口大省,同時又是老齡問題較為突出的省份。文中總結(jié)了“十一五”期間湖南養(yǎng)老服務業(yè)取得的成績、存在的問題，針對新情況、新形勢，提出了進一步發(fā)展湖南養(yǎng)老服務業(yè)的對策建議。

湖南省；養(yǎng)老服務業(yè)；發(fā)展狀況；對策

1.面臨的形勢

湖南是我國第七個人口大省。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省常住人口6568.4萬人，戶籍人口7078.1萬人。與此同時，湖南又是老齡問題較為突出的省份［1-2］，2010年全省60歲以上人口已達1000萬，約占總?cè)丝?4.4%，65歲以上人口已達642.4萬人，約占9.78%，遠高于全國平均水平（13.26%和8.87%）［3］。目前全省老年人口正以4.0%的速度遞增，年凈增40—60萬人口。據(jù)預測，到2015年，全省60歲以上人口將達到1270萬，約占總?cè)丝?7%，65歲以上人口將達到787.94萬，約占總?cè)丝?0.97%......，人口老齡化形勢嚴峻（見圖1）［4］。

湖南人口高齡化、家庭空巢化和生活失能化問題日漸突出［1-2］。

1.1.高齡化：2010年全省80歲以上人口已超過110萬，約占老年人口11%，并以每年8~10萬人速度遞增。據(jù)預測，到2015年，全省高齡人口將超過150萬，約占到老年人口12%，增速快于老齡化速度。

1.2.空巢化：2010年，全省城市空巢老人已經(jīng)超過55%，農(nóng)村空巢和準空巢老人已超過65%，部分大中城市已超過70%。未來五年，全省空巢化問題將進一步加劇，城市新增空巢老人將以獨生子女老人為主，農(nóng)村空巢老人將隨著剩余勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移而愈發(fā)嚴重。

1.3.失能化。目前我省80歲以上高齡老人多數(shù)已逐漸步入生活半自理或不能自理狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，2010年，全省有失能半失能老人200萬，占老年人口總數(shù)20%，他們需要不同程度的照料。

2.發(fā)展狀況

“十一五”期間，全省重點抓了城鄉(xiāng)集中養(yǎng)老服務設施建設和居家養(yǎng)老服務推進工作，且成效顯著。

2.1.集中養(yǎng)老服務設施建設

2.1.1.農(nóng)村集中養(yǎng)老服務設施建設

2004年全省啟動了農(nóng)村敬老院改擴建工程，且連續(xù)多年列為政府八項為民辦實事之一。據(jù)統(tǒng)計，2004～2007年間，省級福彩公益金共投入2億多元、地方配套和社會捐贈3億多元，共新改擴建農(nóng)村敬老院1248所，新增床位5.65萬張，新入住五保老人5.15萬人，基本實現(xiàn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所敬老院，使我省農(nóng)村集中養(yǎng)老服務設施大為改觀，“五保”老人集中供養(yǎng)率提升到20%。農(nóng)村敬老院工作經(jīng)費已得到基本保障，五保老人供養(yǎng)標準提高到3000元，住院和喪葬費實行了政府兜底。

2.1.2.城市集中養(yǎng)老服務設施建設

“十一五”期間，全省14個地州市社會福利院都得到改擴建，絕大多數(shù)縣（區(qū)）興建了社會福利中心。以長沙為例，擴建了長沙市第一、第三社會福利院，異地新建了長沙市第二社會福利院，使三所福利院床位均接近千張。與此同時，擴建了長沙市雨花區(qū)、芙蓉區(qū)等社會福利中心，使區(qū)級社會福利中心規(guī)模擴大，住養(yǎng)條件改善，較好滿足城市“三無”和社會托寄養(yǎng)老人入住需要。此外，在政府引導下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)開始崛起。

截止2010年底［1-2］，全省共有各類養(yǎng)老機構(gòu)2703所，總床位12.8萬張，其中，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院1908所，床位近10萬張，村級五保之家565所，床位近4000張；城市社會福利院180所，床位1.9萬張；已登記注冊民辦養(yǎng)老機構(gòu)近50所，床位5000多張。

2.2.居家養(yǎng)老服務工作的開展

“十一五”期間，全省積極推動居家養(yǎng)老服務工作。2006年長沙啟動了城市居家養(yǎng)老服務工作，2009年再次出臺《關(guān)于推進城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的實施意見》，并將居家養(yǎng)老服務工作納入政府為民辦實事工程。在這個《意見》中進一步明確了六類特別需要幫助的老人和政府購買服務的標準，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）建設和運營補貼也作了進一步明確規(guī)定，有效解決了困擾全市居家養(yǎng)老服務工作的經(jīng)費問題。2010年該市還專門召開了推進會，截止2010年底，該市城區(qū)居家養(yǎng)老服務工作已實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務工作也穩(wěn)步開展。2009年省老齡辦也專門召開了全省居家養(yǎng)老服務工作推進會。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省已建立城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心1156個，并為居家老人建立了服務檔案，開展多種形式上門服務，各級政府共投入3000多萬元為“三無”、特困和高齡老人購買了服務，同時為其他老年人提供了優(yōu)惠服務。

湖南省推進居家養(yǎng)老服務工作的主要做法是：

2.1.1.依托民間組織開展居家養(yǎng)老服務

以長沙市為例，該市推進居家養(yǎng)老服務工作主要采取政府補貼、民間運營的模式。目前全市參與居家養(yǎng)老服務的民間組織有4家，覆蓋了全市五個城區(qū)。以康樂愛老服務中心為例，該中心的服務覆蓋了雨花區(qū)60多個社區(qū)，為800多位老人及家庭提供居家養(yǎng)老上門服務，累計服務5萬多小時。中心除了主營居家養(yǎng)老服務外，還參與公辦民營、委托經(jīng)營，并指導省內(nèi)一些機構(gòu)服務與經(jīng)營，已成為省市的一個品牌。

2.1.2.依托企事業(yè)單位設施開展居家養(yǎng)老服務

以長沙為例，市內(nèi)企事業(yè)單位分布在城區(qū)上百個社區(qū)，為老服務設施較為完善。在政府引導下，這些駐社區(qū)單位為老服務設施面向社會開放，除了為本單位老人提供服務，還為周邊社區(qū)老人提供服務，較好解決了居家養(yǎng)老服務設施資源不足的問題，有力地推動了城市居家養(yǎng)老服務工作。其他13個地州市也相繼采用這種模式開展居家養(yǎng)老服務。

2.2.3.依托信息化系統(tǒng)開展居家養(yǎng)老服務

2008年，長沙市構(gòu)建了《老年人個人信息系統(tǒng)》和《社區(qū)居家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)》，將全市數(shù)十萬老人個人信息輸入系統(tǒng)，使老齡委成員單位和服務商可以及時、準確掌握全市老年人的需求信息，實現(xiàn)了資源共享。《社區(qū)居家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)》將各居家養(yǎng)老服務組織實際開展的服務項目、頻次和服務對象滿意度等信息錄入系統(tǒng)，使政府對居家養(yǎng)老服務工作實現(xiàn)了有效監(jiān)管。始建于2000年的長沙萬眾和社區(qū)服務網(wǎng)絡有限公司構(gòu)建了居家養(yǎng)老信息化服務平臺，開展了緊急呼叫服務，整合了全市商戶和服務組織開展家庭助養(yǎng)上門服務，使全市居家老人的安全有了保障，生活更加便捷。同時該公司先后安置了上萬名城市4050人員和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，受到上級領(lǐng)導和社區(qū)居民的充分肯定。

2.2.4.依托農(nóng)村老年協(xié)會開展居家養(yǎng)老服務

農(nóng)村老年協(xié)會是農(nóng)村老人自我管理、自我服務和自我教育的自治組織，在解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題中發(fā)揮著較大作用。瀏陽、漢壽和古丈等縣市借助歐盟組織經(jīng)費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持，開展了農(nóng)村老年家庭小額貸款、農(nóng)村老人救助和豐富多彩的自我服務工作。同時也吸引了農(nóng)村青壯年加入到為老服務工作之中，對弘揚農(nóng)村地區(qū)尊老敬老社會風尚發(fā)揮了積極作用。截止2011年6月全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都成立了老年協(xié)會，確實解決了一些農(nóng)村老年人的實際問題。

2.2.5.依托農(nóng)村老年社會福利服務中心開展居家養(yǎng)老服務

2009年全省啟動了農(nóng)村綜合性老年福利服務機構(gòu)示范工程。該工程是以農(nóng)村敬老院和五保之家為依托，開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務和城鄉(xiāng)社會老人托養(yǎng)寄養(yǎng)工作，使農(nóng)村敬老院由單一服務模式向綜合服務模式轉(zhuǎn)型。截止2011年6月，全省已建設了671個省市縣級示范點，共投入資金4659.31萬元，服務社會老人19.61萬人，工程建設已初見成效（見表1）。

筆者近期實地考察了長沙和衡陽兩市建設情況，感觸頗多，認為這不失為一種推動農(nóng)村居家養(yǎng)老服務工作的有效方式。

表1 湖南農(nóng)村綜合性老年福利服務中心示范點建設情況

3.養(yǎng)老服務業(yè)制度建設

3.1.統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步實施

省市老齡委和民政廳局已形成制度，定期召開工作會議，總結(jié)經(jīng)驗，部署工作，同時各級領(lǐng)導經(jīng)常深入基層調(diào)研、指導、督促、檢查，推動全省養(yǎng)老服務工作開展。

3.2.出臺規(guī)章，規(guī)范管理

“十一五”期間，政府出臺了一系列法規(guī)和規(guī)章，其中包括：

（1）2006年省發(fā)改委、老齡委出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》。近期兩委正在組織立法調(diào)研，擬根據(jù)新形勢需要，出臺《湖南省養(yǎng)老服務工作條例》。

（2）2006年湖南省出臺了《湖南省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》，界定了五保供養(yǎng)對象，規(guī)范了供養(yǎng)內(nèi)容與形式、保障措施和法律責任，從而維護了五保老人合法權(quán)利。

（3）2006年長沙市率先啟動了農(nóng)村敬老院事業(yè)單位法人登記，明確了其公益性單位性質(zhì)，并賦予其法人資格，保證國家轉(zhuǎn)移支付資金足額到位、安全使用，全面提高農(nóng)村敬老院管理水平。目前其他地州市也在有計劃開展登記工作。

（4）2007年出臺了《湖南省農(nóng)村敬老院建設和服務管理規(guī)范》。該規(guī)范從基本建設等十三個方面進行了全面、細致的規(guī)范，是一項操作性較強的管理規(guī)范。

（5）2009年省民政廳、老齡委出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村綜合性老年福利服務機構(gòu)示范工程建設的通知》，規(guī)范了農(nóng)村綜合性老年福利服務機構(gòu)示范點建設、服務與管理。

（6）2009年湖南省出臺了《湖南省城鄉(xiāng)65歲及以上老年人健康體檢實施辦法》，定期為65歲以上老年人實施免費健康體檢，現(xiàn)已穩(wěn)步實施。

（7）各地州市出臺了相應的政策法規(guī)，規(guī)范了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。

3.3.出臺政策，民辦公助

為推進社會福利社會化進程，2002年湖南省出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的通知》，其中明確了社會力量投資社會福利事業(yè)的優(yōu)惠政策。與此同時，部分地區(qū)還出臺了補貼政策。如長沙市雨花區(qū)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予每張床位1萬元的建設補貼和100-200元/張.月的經(jīng)營補貼;郴州和常德也出臺了3000元/張.月的建設補貼和50元/張.月的經(jīng)營補貼。近期長沙和其他各地州市也正在醞釀出臺補貼政策，動員民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)。

3.4.創(chuàng)新機制，公建民營

2008年長沙市雨花區(qū)投資2000余萬元將原有的鎮(zhèn)辦敬老院改造成區(qū)級社會福利中心。項目建成后，采用公開招標，委托一家民營機構(gòu)實行公建民營。經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變后，該中心服務品質(zhì)和入住率迅速提升，服務內(nèi)容得到拓展，受到老人及親屬、國家和省市區(qū)領(lǐng)導高度評價。同時，較好地解決了國辦機構(gòu)人浮于事、運營成本高、效率低下等弊端。目前省內(nèi)其他一些國辦機構(gòu)也在積極啟動公建民營運營模式。

3.5.加強培訓，提高素質(zhì)

省民政廳十分重視養(yǎng)老服務業(yè)隊伍建設，從2009年開始，連續(xù)3年組織了全省社會福利機構(gòu)社工師培訓，長沙市民政局從2008年開始，要求所有養(yǎng)老服務從業(yè)人員必須進行崗前培訓、持證上崗，并依托長沙民政職業(yè)技術(shù)學院開展培訓，目前全市國辦養(yǎng)老機構(gòu)已基本實現(xiàn)持證上崗。此外，該市還先后舉辦了貫徹“三個規(guī)范”和養(yǎng)老機構(gòu)院長培訓，其他地州市也采取不同形式對養(yǎng)老服務從業(yè)人員進行培訓，全省從業(yè)人員整體素質(zhì)得到較大提升。

4.存在的問題

客觀地講，“十一五”期間全省養(yǎng)老服務業(yè)建設取得了較好的成績，但是，相對于全省面臨的人口老齡化形勢以及與其他省市比較還有較大差距。

4.1.經(jīng)濟欠發(fā)達，投入不足，發(fā)展滯后

湖南作為人口大省和老齡問題較突出的省份，養(yǎng)老服務業(yè)建設任務繁重。由于經(jīng)濟欠發(fā)達，建設任務重，投入相對不足，使全省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展跟不上形勢。全省集中養(yǎng)老床位占有率僅為1.28%，五保集中供養(yǎng)率僅為20%，低于全國平均水平（1.59%和31%），即使是省會長沙，發(fā)展仍屬滯后。筆者近期比較了長沙、南京和石家莊三個省會城市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)長沙市與南京市人口總量與經(jīng)濟發(fā)展水平相當，進入老齡化時間相同，老年人口及所占比例相近，但是養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展卻存在較大差距，集中養(yǎng)老床位僅為南京的45.26%，床位比低于南京117.31%。即使與石家莊市比較，長沙市的發(fā)展也明顯滯后。

4.2.思路待調(diào)整，扶持政策需加強

全省集中養(yǎng)老床位占有率、五保集中供養(yǎng)率不高，除了基礎(chǔ)性原因，主要與民間資本參與度不高、民辦養(yǎng)老機構(gòu)床位增長緩慢（僅占全省總床位的5%，遠低于全國平均水平10%）密切相關(guān)。進一步分析，還與政府重國辦、輕民辦的發(fā)展思路不可分割。縱觀國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較快、較好的省市，無不在用補貼政策調(diào)動民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。以南京市為例，“十一五”期間，該市出臺了一系列扶持補貼政策［5］，諸如“筑巢引鳳”（公建民營）、“租巢引鳳”（政府租場地免費讓民辦機構(gòu)經(jīng)營）、“民辦公助”（政府給予新建的民辦機構(gòu)2000-4000元/張的建設補貼和60元/月.張經(jīng)營補貼）和其他優(yōu)惠政策，使該市養(yǎng)老床位和所占比例翻了一番，其中民辦機構(gòu)床位占據(jù)主導地位（55.83%）。既節(jié)約了政府的巨額投資，又促進了事業(yè)的發(fā)展。目前，國內(nèi)已有數(shù)十座城市出臺了補貼政策，長沙市是少數(shù)沒有相應政策的省會城市。

4.3.制度待完善，監(jiān)督管理需加強

全省至今還沒有自己的養(yǎng)老服務標準與管理規(guī)范，缺乏相關(guān)評估標準體系，以及準入退出機制，致使養(yǎng)老服務機構(gòu)良莠不齊，整體服務質(zhì)量不高。此外，在加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的資金問題上，政府缺乏制度性安排，僅僅依靠福彩公益金，缺少公共財政預算投入。在管理模式上，仍然沿用傳統(tǒng)的管理模式，沒有充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等民間組織作用，致使養(yǎng)老服務機構(gòu)管理不到位，甚至疏于管理問題較為突出。

4.4.發(fā)展不平衡，存在地區(qū)等差異

一是存在著明顯的地區(qū)差異。東部地區(qū)發(fā)展相對較好，西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。二是存在著較大的城區(qū)差異。以長沙為例，市內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)主要集中在雨花區(qū)。轄區(qū)集中了4所市級養(yǎng)老機構(gòu)和1所區(qū)級社會福利中心，集中養(yǎng)老床位占有率超過5%，而開福、天心和岳麓區(qū)連一所區(qū)級社會福利中心都沒有。三是存在著明顯的城鄉(xiāng)差異。2010年全省城鎮(zhèn)化率已達到44.4%，而集中養(yǎng)老床位卻不足30%，城鎮(zhèn)集中養(yǎng)老服務設施建設滯后。發(fā)展不平衡，存在著地區(qū)、城區(qū)和城鄉(xiāng)差異，這固然與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，更重要的是與政府重視程度有關(guān)。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡是政府重視的地區(qū)，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較好，反之亦然。

5.對策建議

5.1.加大投入，加快發(fā)展

養(yǎng)老服務業(yè)屬于社會福利事業(yè)范疇，是一項公益性較強的特殊行業(yè)。促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展是政府責無旁貸的責任，而加大投入是政府促進行業(yè)發(fā)展的重要舉措。縱觀國內(nèi)發(fā)展較好的省市，政府都給予了大量公共財政投入。

湖南省經(jīng)濟發(fā)展已步入快車道，國內(nèi)生產(chǎn)總值增速多年來居中部六省之首，總量居第二。2010年全省人均GDP已超過3600美元，長沙市已超過1萬美元。理論上講，加大投入有一定的基礎(chǔ)。我們應該深刻認識湖南人口老齡化形勢的嚴峻性、養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的滯后性，以及加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展對促進全省“四化兩型”社會建設的重要性，加大公共財政投入。

5.2.落實政策，促進發(fā)展

長期以來，我省制定的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策不具體、難落實，一定程度上挫傷了民營資本的積極性，這是湖南養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展滯后的根本原因。政府應解放思想，算好經(jīng)濟賬，落實優(yōu)惠政策，真正發(fā)揮民營資本的主體作用。

按照國家提出的30‰集中養(yǎng)老床位發(fā)展目標，全省在未來五年中至少需要新增26萬張以上床位，需要建設資金208-260億元。這是一筆巨大投入，完全依靠政府是不現(xiàn)實的。必須用優(yōu)惠政策、補貼措施調(diào)動民營資本的積極性。事實上，民間資本已敏銳地認識到人口老齡化所蘊含的商機，一旦政策到位，民營資本投資積極性將空前高漲。

5.3.統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展

湖南養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不平衡，反映出全省缺乏縝密規(guī)劃。筆者認為首先應統(tǒng)籌城市、城鄉(xiāng)和城區(qū)發(fā)展，做到合理布局。其次是統(tǒng)籌居家養(yǎng)老和集中養(yǎng)老服務發(fā)展。第三是統(tǒng)籌福利型和市場型（產(chǎn)業(yè)型）養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展。第四是統(tǒng)籌政府辦和民辦機構(gòu)發(fā)展。第五是統(tǒng)籌政府投入資金分配，讓有限的公共財政投入發(fā)揮最大效益。

5.4.加強監(jiān)管，規(guī)范發(fā)展

監(jiān)管的基礎(chǔ)是完善的法規(guī)制度體系。“十二五”期間湖南養(yǎng)老服務業(yè)將得到迅猛發(fā)展。“小政府”如何管理好龐大行業(yè)，需要政府加強法規(guī)制度建設，同時轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變管理方式。建議我省盡快成立行業(yè)協(xié)會，將部分政府職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，讓行業(yè)協(xié)會在政府指導下發(fā)揮行業(yè)自律、行業(yè)培訓和服務質(zhì)量評估等工作。騰出時間，讓政府抓宏觀規(guī)劃、政策法規(guī)制定和監(jiān)督指導。

5.5.提高素質(zhì)，品質(zhì)發(fā)展

養(yǎng)老服務業(yè)是一個新興行業(yè)，無論是一線服務人員，還是基層管理人員，素質(zhì)亟待提高。只有高素質(zhì)服務團隊，才有高品質(zhì)服務與發(fā)展。建議我省將依托湖南高校，通過培訓、輸入優(yōu)秀人才逐步提高養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)。

我省已與民政部共同簽署了推進長株潭（3+5）城市群“兩型”社會民政事業(yè)改革發(fā)展協(xié)議，這為我省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展、改革與創(chuàng)新提供了難得的機遇。抓住機遇，扎扎實實做好我省的工作，力爭“十二五”期間做出成績，做出特色，成為中部地區(qū)乃至全國的典范。

［1］ 余長明.在全省老齡工作會議上的講話［EB/OL］.湖南老齡網(wǎng),2011-03-24.

［2］陳毅華.在全省老齡工作會議上的講話 ［EB/OL］.湖南老齡網(wǎng),2011-03-24.

［3］全國老齡辦.2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.新華網(wǎng),2011-08-16.

［4］陳卓頤,陳偉然.湖南省人口老齡化現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析［J］.求索,2006,（10）.

［5］陳學榮.南京市著力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)［J］.社會福利,2009,（1）：12.

C913.6 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2011）03-0009-04

2011-08-21

陳卓頤（1955-）,男,長沙民政職業(yè)技術(shù)學院人口研究所所長、主任醫(yī)師、教授、碩士研究生導師。研究方向：老年醫(yī)學、康復醫(yī)學教育和老年社會福利研究。