網絡社會組織發展現狀與監管的實證研究——基于南京地區的調查

南京市互聯網宣傳信息中心

（南京市互聯網宣傳信息中心，江蘇 南京 210008）

網絡社會組織發展現狀與監管的實證研究
——基于南京地區的調查

南京市互聯網宣傳信息中心

（南京市互聯網宣傳信息中心，江蘇 南京 210008）

以網絡為平臺建立或組織活動的網絡社會組織方興未艾。文中在深入調研南京網絡社會組織現狀的基礎上，建議完善現行的監管法規和管理模式，積極探索監管與培育網絡社會組織有序發展的科學對策，以充分發揮網絡社會組織在社會建設中的積極作用。

南京市；網絡社會組織；現狀；監管

一、引言

2011年7 月19 日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布了《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。《報告》顯示，截至2011年6月底，中國網民規模達到4.85億，較2010年底增加2770萬人，增幅僅為6.1%［1］。網絡對社會組織發展產生了越來越重要的影響，越來越多的人們以網絡為平臺建立各種各樣的社會組織。目前，學界對網絡社會組織的研究多集中在對網絡群體或網絡社群的研究，強調的是“網絡交往”、“網絡環境”和“以網絡為中介的網聚行為”，而對網民組織或網絡社會組織這種概念提得較少。課題組所研究的“網絡社會組織”，是指以網絡為載體，具有一定的網民人數，組織成員以自我管理為基礎，有相對約定俗成的規定，為了一定的目標自愿組成的虛擬與現實相結合的社會結構體，具有志愿性、自治性、民間性、長期性和相對穩定性等特點。當前我國社會組織管理工作僅僅限于在民政部門進行登記和備案的社會組織，現行的法律、規章制度和管理措施已不能適應網絡社會組織的發展需要。我們在深入調研南京網絡社會組織情況的基礎上，試圖從學理和實踐兩個層面探索網絡社會組織監管與培育發展的對策和建議，以充分發揮網絡社會組織在社會建設中的積極作用。

二、研究對象與方法

1、調查對象

作為全國15個副省級城市之一的南京市，網絡社會組織相對比較發達，在實體調查方面，課題組選取西祠胡同網站（據不完全統計，該網站80%的網民來自江蘇，且其中的70%又是南京網民）的網絡社會組織為主要研究對象。在問卷調查方面，課題組以南京市民為主體，采用抽樣調查的方式，有針對性地選取了500名調查對象（南京政府機關、事業單位、企業、學校、社會組織等相關單位及社會從業人員），最后，結合網站、調查問卷和訪談等形式來了解和把握南京網絡社會組織的現狀、作用和發展趨勢等，為南京網絡社會組織監管與培育提供參考和決策依據。

2、調查內容

問卷調查是以網絡社會組織為中心，在參考大量國內外己有的相關資料，借鑒其他學者的調查方法和經驗，通過對網絡社會組織的知曉情況、參與評價、發展因素等方面的調查來對南京地區網絡社會組織情況進行研究。通過對調查數據的綜合分析整理，以期全方位了解南京地區網絡社會組織現狀和發展趨勢。

3、資料收集方法

本次調查共發放問卷500份，其中有效問卷500份，有效回收率達100%。課題組對回收的全部問卷進行核查、整理、編碼后，采用Stata8.0統計軟件進行信息資料收錄處理與分析，力求統計數據真實和分析可靠。另外，課題組還有針對性地選擇了部分網絡社會組織成員以及社會組織研究專家進行了深度溝通與探討，共同研究了當前網絡社會組織演變發展現狀與對策等問題。

三、調查結果與分析

1、對西祠胡同網站的實體調查

西祠胡同網站雖備案在北京，但因始創于南京，所以注冊網民絕大部分是南京的。據不完全統計，目前，西祠胡同上注冊的網絡社群達83萬多個，較為活躍、影響較大的有近5萬個，這些活躍的網絡社群中，按其聚集目的和活動內容的不同，大致可分為活動類、服務類、慈善類、維權類、交友類、旅游類、文化娛樂類及其他等八大類；按其性質來分，大致涵蓋志愿者組織、義工組織、環保組織、公益維權組織、宗教組織等不同方面。這些組織規模和影響各不相同，會員少則幾十人，多則上萬人。

半年來，課題組通過細致的分析、統計和論證，初步摸清了在西祠胡同網站上注冊的數以萬計的網絡版塊或網絡社群中，符合我們所界定為網絡社會組織的約有5000個，這些網絡社會組織的會員少則三四十人，多則近萬人，來自社會各個不同的層級、行業，背景極其復雜。課題組從市級、13個區縣兩個層面中選取較為活躍、影響較大且經常在網下開展活動的網絡社會組織進行了分析、比較和研究。如維權類的網絡社會組織“民間維權中心”，是網民“吳標”于2008年10月1日建立的；服務類的網絡社會組織有“南京義工——與愛同行”，為南京想做義工的人搭建的平臺；還有“南京志愿者之家”和“江蘇中小學生家長網絡大聯盟”都是以特定人群為服務對象的服務類組織。這些網絡社會組織在版塊上留有聯系電話和QQ群，經常線下活動，為南京市民提供了許多服務和幫助，值得我們關注和研究。

2、問卷調查與數據分析

（1）對網絡社會組織概念的“知曉度”調查

在調查的500份問卷中，關于網絡社會組織這一概念，如表1顯示，有25.80%的人表示“了解”網絡社會組織，“不太了解”的有42.40%，“不了解”的有31.80%。可見，有74.20%的人表示對網絡社會組織這一新興事物知曉程度較低，甚至有些已屬于一至兩個網絡社會組織的成員，也對“網絡社會組織”的概念感到陌生。

表1 是否了解網絡社會組織

從表1選擇“了解”和“不大了解”網絡社會組織的341個人做了進一步調查，如表2顯示，有67.45%的人表示認識網絡社會組織這一新事物的主要途徑是互聯網，而不是通過朋友介紹、閱讀書報刊物、看電視等方式。因此，相關業務管理部門要多運用互聯網這個載體宣傳網絡社會組織，提醒人們參與合法的網絡社會組織。

表2 了解網絡社會組織的主渠道

（2）對網絡社會組織的“參與度”調查

從市民接觸各類網絡社會組織的頻率調查看，市民參與網絡社會組織的傾向性比較明顯，不過，當前人們參與的積極性并不太高。在人們經常參加的網絡社會組織中，以文體活動類、公益服務類和交友類居多。

在問及“是否是某一個或幾個網絡社會組織的成員”時，表3顯示，有279人表示參加一個或一個以上網絡社會組織，其中有83人回答了“在其中承擔的主要工作”的問題時，有51.81%的人表示只是網絡組織中的一般會員，有20.48%和15.66%表示是組織中的骨干成員或從事組織的管理工作。

表3 是否是網絡社會組織的成員

在問及“是否愿意參加網絡社會組織”時，如表4所示，在500人的回答中，只有20%的人愿意參加，這說明人們對網絡社會組織的認同程度不太高，或是對參與網絡社會組織還有一些顧慮。在問及“對參加網絡社會組織的顧慮因素”時，如表5顯示，有36.80%的人認為誠信度是影響自己參與網絡社會組織的主要因素，這說明當前的網絡社會組織誠信度不高是比較普遍的現象。

表4 是否愿意參加網絡社會組織

表5 對參加網絡社會組織的顧慮因素選擇anze

（3）對網絡社會組織的最大共識

在對所有調查問題的回答中，有關“網絡社會組織發展迫切需要改進的地方”的認識趨同性最大，如表5顯示，有233人（占46.6%）選擇的是“強化內部管理機制，明確組織成員身份背景”，150人（占30.0%）選擇的是“加強組織能力建設”，說明76.60%的人認為網絡社會組織應加強自身的組織能力建設及優化內部管理，建立完善的自身管理機制是首要任務。

表6 網絡社會組織需要改進的地方

3、網絡社會組織發展和監管中存在的問題

網絡社會組織作為一種新生事物，其自身的發展和外部監管都存在著諸多問題，這其中既有網絡社會組織自身的原因，也有相關部門監管上的問題，無疑是網絡時代提出的嶄新課題。

（1）社會誠信度不高。調查發現，近四成的人認為“誠信度不高”是“對網絡社會組織有所顧慮的最主要因素”。網絡社會組織誠信度不高的原因主要有三方面：一是源于其虛擬性，人們不敢確定成員自述身份的真實性，而在參與活動時有所疑慮；二是公益性的網絡組織對外宣傳推介工作做得不夠，影響了人們對網絡社會組織在推進社會發展中積極作用的了解和認識；三是一些人利用網絡從事違法犯罪活動，也增添了人們對網絡和網絡社會組織的戒備心。

（2）資金籌措難。網絡社會組織因其草根性、法律身份模糊，難以得到社會和政府的認同，更難取得政府的財政支持，組織活動和日常運轉資金主要來自本組織成員的自愿捐助。特別是公益性的網絡社會組織是不以盈利為目的的，往往是依靠一次性或某項活動的臨時捐助，缺乏長期的制度化、規范化的籌措渠道，嚴重制約了該類組織的發展壯大。從調查問卷“對參加網絡社會組織有所顧慮的主要因素”、“當前制約網絡社會組織發展的主要因素”問題的回答來看，均有14%的被調查者選擇“缺乏活動經費”或“資金不足，基本不盈利或盈利少”，反映了網絡社會組織生存發展所面臨的經濟困境。

（3）缺少專業的組織人才。怎樣對網絡社會組織進行科學、有效地管理，使之填補政府行政功能上的不足，更好地服務社會，這就需要大批具有社會責任感和管理能力的專業人才。但由于網絡社會組織還處于發展的初創階段，加之其法律地位不明確，很難留住和培育高水平的專業管理人才，在一定程度上阻礙了合法的網絡社會組織持續、科學發展的步伐。

（4）被用于從事不正當行為。由于網絡社會組織的開放性、活動的隱蔽性等特征，極易被一些人利用來從事非法或不道德行為。如南京某大學教授馬曉海在2007年發起成立“夫妻旅游交友”QQ群，其成員申請加入時，有相對嚴格審核，要求說明個人身份背景，在很短時間便有190多位網民加入；隨后，參與者又陸續建立“夫妻交換”、“走錯房間”、“南京派對”等QQ群，形成了一個隱蔽的、成員較多的網絡社會組織。該組織一直秘密通過QQ群聯系，進行性體驗交流和聚眾淫亂活動，直到2009年8月，秦淮區警方在某連鎖酒店抓獲5名性聚會的網民，才使得該組織的線上活動浮出水面。這充分說明網絡社會組織潛在的危險性不可小視。

（5）法制建設滯后。國家在網絡社會組織的立法方面還是一片空白，使得網絡社會組織根本無法被納入到法律監管視野之內，其在日常活動、資金籌集、對外交流合作等方面都面臨著身份不清的現實困惑。所謂擁有合法身份的社會組織，是指已經在政府主管機關登記或備案的社會組織，我國目前的法規制度主要是針對現實的社會組織，而對網絡社會組織的監管則是茫區。在調查問卷中關于“政府對網絡社會組織最應該做的事情”的提問，有超過三成的被調查對象選擇了應“加快立法引導”。

（6）社會監管缺位。網絡社會組織在給社會帶來諸多利好的同時，也有一些消極影響。如政府部門在對待網絡社會組織的認知觀念上，還存在著一些不合時宜的看法，影響了我們政府政策及具體措施的制定出臺。業務主管部門前置審查與民政部門登記的雙重管理體制，限制了網絡社會組織的登記，使得大量的網絡社會組織游離在相關部門的監管之外，無法及時掌控沒有登記而存在的網絡社會組織的活動情況。

四、結論與探討

要推進網絡社會組織的健康發展，使其成為和諧社會建設的有生力量，關鍵在于以完善法律法規為抓手，堅持監督管理和培育發展并舉，形成多元化網絡社會組織管理體系和培育機制。

1、加快立法進程，制定和完善對網絡社會組織加強監管的法律法規

當前，對網絡社會組織進行專項監管的法律法規還是一片空白，造成了網絡社會組織在數量急劇增長的同時，無序化、非法化問題日益突出，嚴重影響其健康可持續發展。在問卷“制約當前網絡社會組織發展的主要因素”的提問上，17.65%的受訪者認為主要原因是“缺少具體政策法律支持，導致發展前景不明朗”；在“認為政府對網絡社會組織最應該做什么”時，31.20%的人認為“應加快立法引導”，都是比例最高的選項。這些說明建立健全對網絡社會組織進行監管的法律法規勢在必行。

（1）完善現有的社會組織法。當前社會組織法尚不完善，沒有將網絡社會組織作為一個新的社會組織形態納入管理中，所以，要爭取早日修訂和完善《社會組織登記管理條例》，確立網絡社會組織的性質、特征和法律地位，賦予其相應的權利和義務，明確登記、管理制度和自律機制，規范管理機關相關職權和準則，為網絡社會組織的發展與管理提供法律依據。

（2）出臺地方性的監管暫行辦法。可根據網絡社會組織在本地區發展的現狀和特點，制定地方性的《網絡社會組織管理暫行辦法》，為網絡社會組織監管專門法的制定提供理論或現實的依據。

2.探討監管模式，建立符合本市實情的網絡社會組織管理機制

鑒于網絡社會組織的隱蔽性、草根性、相對松散性、虛擬性等特征，要加強對網絡社會組織的監管，必須實施登記備案制度。所以，探索科學的登記備案管理流程和辦法，建立權責分明、管理高效、手段多樣的登記備案監管機制，成為網絡社會組織管理的首要任務。

（1）建立有區別的登記管理辦法。應充分考慮網絡社會組織的實際情況，放寬準入條件，以網絡審批平臺為載體，以“低門檻、廣覆蓋”為原則，實施“備案注冊、登記認可、資質認定”的網絡社會組織審批制度。同時，建立南京市網絡社會組織數據庫，對不同類型的網絡社會組織分門別類地加以管理，對符合法律規定的公益慈善類網絡社會組織，要給予特定的政策扶持，嘗試由民政部門審批，賦予其“行政合法身份”，對涉及敏感領域的維權類組織，管理部門要重點跟蹤監管。

（2）建立管理部門聯動協同機制。網絡社會組織需要民政部門的前置審批和跟蹤管理，但其以網絡為平臺運作的特點，又涉及到其他政府部門的職權范圍，如通信管理部門的網站備案、宣傳部門的輿論引導和公安部門的網絡犯罪排查等等，因此，對網絡社會組織管理除了民政部門外，還應探索由宣傳、公安、通管等部門共同參與的聯動機制，形成管理職責明確、協調有力的監管合力。

3、創新培育方式，指導和推進網絡社會組織健康發展

（1）營造發展網絡社會組織的氛圍。應盡可能地動員各種輿論傳媒，大力宣傳網絡社會組織在新時代的地位和作用，積極培育樹立網絡社會組織先進典型，引導網絡社會組織參與相關公益活動或者與其他民間組織進行合作，為網絡社會組織發展營造良好的輿論環境。

（2）搭建網絡社會組織交流平臺。通過網絡社會組織的廣泛溝通，吸納民間智慧，為網絡社會組織的科學決策提供專業信息和政策建議。以資金為紐帶搭建第三方孵化平臺，實行網絡社會組織培育的專業化。如愛德基金會對“西祠愛心之旅”的培育一樣，使其不斷發展壯大，成為從事社會公益事業的一支重要力量。

（3）加強網絡社會組織人才隊伍建設。要著力提升網絡社會組織工作人員素質，增強網絡社會組織發展的內動力。一方面要加強對網絡社會組織骨干工作人員的培訓，增進其文明上網意識、培養其法律觀念、提升其管理素質和奉獻精神，這是社會組織有效開展工作的基本前提；另一方面，網絡社會組織應善于發現人才，應加強志愿者招募和專職人才儲備庫的建設力度。南京市在這方面已做了很多嘗試，于2009、2010年間建立了南京愛德社會組織培育中心、南京新興社會組織培育促進中心等，專門用來培育南京社會組織特別是網絡社會組織發展的專業性組織人才。

（4）建立社會化的網絡社會組織評估體系。應探索建立一套政府、公眾、社會多方參與，第三方中介評估機構負責實施的網絡社會組織評估指標體系和與之相配套的信息披露制度，以提升網絡社會組織的誠信度和公信力。一方面，評估結果可作為政府和第三方孵化器對網絡社會組織提供政策優惠、協調扶持和資金傾斜的重要參考，促使網絡社會組織不斷向規范方向發展；另一方面，政府有關部門可通過評估等級對其實施分類管理、分類指導，并通過社會發布、宣傳推介、優先推薦等方式將獲得較高評估等級的組織推薦給公眾，解除網民的后顧之憂，為合法的網絡社會組織擴大社會影響力、吸納社會資源、取得社會支持創造良好的條件。

［1］中國互聯網絡信息中心.第22次中國互聯網絡發展狀況統計報告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/W02011 0719521725234632.pdf,2011-07-19.

D669.4 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2011） 03-0005-04

2011-09-06

本文系南京市2011年軟科學研究計劃項目《南京網絡社會組織現狀分析與監管對策的研究》（項目編號：201102026）的階段性成果。執筆：劉斌、龔冬梅、程亮、趙文健、黃文娟、王治保。